CAPÍTULO I

LOS FUNDAMENTOS DE LA CONSTITUCIÓN

I. LA IMPORTANCIA DEL CONTEXTO HISTÓRICO

1. Preeminencia política de Gran Bretaña. —Se dice que Jorge III afirmó que la constitución inglesa era la más perfecta de las creaciones humanas. No es necesario estar completamente de acuerdo con este dictamen para reconocer la conveniencia de comenzar un estudio de los sistemas gubernamentales de la Europa moderna con un examen de los principios, reglas y prácticas políticas de la Gran Bretaña contemporánea. En primer lugar, la historia de ninguna otra nación europea muestra un desarrollo institucional tan prolongado, tan continuo y tan ordenado. Las formas y organismos gubernamentales de ningún otro Estado han sido estudiados con mayor interés ni imitados con resultados más claros. La política pública de ningún otro cuerpo organizado de personas ha influido tanto en el progreso, tanto social y económico como político, del mundo civilizado. Además, para el estudiante estadounidense, el acercamiento a las instituciones del continente europeo probablemente será más fácil y atractivo si se realiza a través de un conjunto de instituciones que está en la raíz de mucho de lo que es tanto americano como continental. Es cierto que existen varios aspectos en los que el sistema gubernamental de los Estados Unidos hoy en día se asemeja más al de Francia, Alemania, Suiza o incluso Italia que al de Gran Bretaña. Sin embargo, la relación entre el británico y el estadounidense es, en esencia, de continuidad histórica, mientras que la que existe entre el francés o el alemán y el estadounidense surge en gran medida de la mera imitación o de semejanzas accidentales.

2. La continuidad de la historia institucional. —Ningún gobierno puede ser estudiado adecuadamente al margen del desarrollo histórico que lo ha convertido en lo que es; y esto normalmente implica rastrear los orígenes y los cambios que se extienden a lo largo de un periodo prolongado. En ocasiones, los hombres han creído estar creando un sistema gubernamental de nuevo cuño, y a veces ocurre, como en Francia en 1791 y en Portugal en 1911, que se instituye un régimen que parece tener poca relación con el pasado. Sin embargo, la historia demuestra, en primer lugar, que tal régimen tiende a perpetuar más elementos antiguos de lo que en ese momento se supone y, en segundo lugar, que a menos que esté vitalmente conectado con lo anterior, sus posibilidades de alcanzar estabilidad o permanencia son escasas. En Alemania, por ejemplo, si las instituciones del Imperio eran esencialmente nuevas en 1871, los sistemas gubernamentales de los diversos estados federados, así como de las ciudades y distritos locales, mostraban numerosos elementos que en su origen eran medievales. En Francia, aunque las instituciones centrales, e incluso las disposiciones políticas del departamento y del distrito, no sean anteriores a la Revolución, la comuna, en la que se desarrolla la actividad política cotidiana del ciudadano promedio, permanece esencialmente igual que en la época de Luis XIV.

Si el elemento de continuidad es así importante en el sistema político de Alemania, Francia o Suiza, en el de Inglaterra es fundamental. No es exagerado decir que el aspecto más notable de la historia constitucional inglesa es la preservación continua, a pesar de los inevitables cambios, de una proporción predominante de instituciones que se remontan muy atrás en el pasado. "La gran dificultad que enfrenta el estudiante de la constitución inglesa, considerada como un conjunto de reglas legales", observa un erudito comentarista, "es que nunca puede desligarse de la historia. Difícilmente existe una regla que no tenga un largo pasado, o que pueda entenderse sin considerar las circunstancias bajo las cuales surgió por primera vez." El propósito del presente volumen es describir los gobiernos europeos tal como existen y funcionan hoy en día. Sin embargo, en todos los casos será necesario considerar los orígenes y el desarrollo de los órganos y prácticas políticas que se describan. En lo que respecta a Gran Bretaña, esto no puede significar menos que un repaso, aunque sea breve, de mil años de historia.

II. LOS COMIENZOS ANGLOSAXONES

La forma más antigua de la constitución inglesa fue la que existió durante los siglos previos a la conquista normanda. La organización política entre los invasores germánicos de Bretaña era de lo más rudimentaria, pero las circunstancias de la conquista y el asentamiento en la isla fueron tales que estimularon una considerable elaboración de la maquinaria y los poderes gubernamentales. Desde el punto de vista de la historia institucional posterior, los aspectos más importantes del sistema gubernamental anglosajón fueron la monarquía, el witenagemot y las unidades de administración local—condado, centena, burgo y aldea.

3. La monarquía. —Los orígenes de la monarquía anglosajona están envueltos en la oscuridad, pero es seguro que el rey de épocas posteriores no era originalmente más que el jefe de una banda guerrera victoriosa. Durante el proceso de ocupación de la isla conquistada, muchos jefes alcanzaron la dignidad de la realeza, pero con el avance de la consolidación política, una tras otra de las líneas reales fue desapareciendo, los antiguos reinos tribales se convirtieron en simples distritos administrativos de reinos mayores y, finalmente, en el siglo IX, la totalidad de las zonas ocupadas del país quedó bajo el control de un solo soberano. La monarquía sajona era electiva, patriarcal y, en cuanto al poder, limitada. Los reyes eran elegidos por los hombres importantes reunidos en consejo, y aunque la dignidad era hereditaria en una familia supuestamente descendiente de los dioses, no era raro que un heredero inmediato fuera pasado por alto en favor de un pariente más lejano pero más capaz. Tanto en tiempos paganos como cristianos, el cargo real tenía un carácter marcadamente sagrado. Ya en 690, Ine era rey "por la gracia de Dios". Pero la autoridad real efectiva provenía principalmente de la dignidad de su cargo y de la influencia personal del monarca. El rey era ante todo un líder militar. Era legislador, pero sus "edictos" solían ser redactados solo en consulta con los sabios, y se referían casi exclusivamente a la preservación de la paz. Era el juez supremo, y todos los delitos y rupturas de la paz llegaron a considerarse ofensas contra él; pero no presidía ningún tribunal y, en la práctica, tenía poca intervención en la administración de justicia. Sobre los asuntos locales no tenía ningún control directo.

4. El Witenagemot. —Asociado con el rey en la conducción de los asuntos públicos estaba el consejo de sabios, o witenagemot. La composición de este cuerpo, determinada principalmente por la voluntad del monarca, variaba considerablemente de una época a otra. Las personas más propensas a ser convocadas eran los miembros de la familia real, los grandes eclesiásticos, los gesiths o thegns del rey, los ealdormen que administraban los condados, otros altos funcionarios del Estado y de la casa real, y los principales hombres que poseían tierras directamente del rey. No se incluían representantes elegidos popularmente. Por lo general, el witan era convocado tres o cuatro veces al año. Actuando junto con el rey, dictaba leyes, imponía impuestos, concluía tratados, nombraba ealdormen y obispos, y en ocasiones resolvía casos no resueltos en los tribunales del condado y la centena. Además, era el witan quien elegía al rey; y como podía deponerlo, el monarca estaba obligado a reconocer cierta responsabilidad ante él. "Ha sido un rasgo marcado e importante en nuestra historia constitucional", señala Anson, "que el rey nunca ha actuado, en teoría, en asuntos de Estado sin el consejo y consentimiento de un cuerpo de asesores."

5. Municipio, Burgo y Centena. —Por su persistencia y su relativa inmutabilidad desde los primeros tiempos hasta finales del siglo XIX, las disposiciones anglosajonas relativas al gobierno y la administración local revisten la máxima importancia. La unidad gubernamental más pequeña era el municipio, que normalmente comprendía una aldea rodeada de tierras de cultivo, prados y bosques. La asamblea municipal era una reunión primaria de los hombres libres de la aldea, en la que, bajo la presidencia de un alguacil, se administraban los asuntos del municipio. Una variante del municipio era el burgo, cuya población solía ser mayor y cuya independencia política era más amplia; sin embargo, su organización gubernamental se asemejaba mucho a la del municipio común. Un grupo de municipios formaba una centena. Al frente de la centena estaba el centenero, normalmente elegido, aunque no era raro que fuera designado por un gran terrateniente o prelado al que pertenecían las tierras de la centena. Lo asistía un consejo de doce o más hombres libres. En la asamblea de la centena se introdujo el principio de representación, ya que a las reuniones de ese cuerpo acudían regularmente el alguacil, el párroco y cuatro “mejores hombres” de cada uno de los municipios y burgos comprendidos en la centena. La asamblea de la centena se reunía al menos una vez al mes, y su función principal era la resolución de disputas y la decisión de casos civiles, penales y eclesiásticos.

6. La Comarca. —Por encima de la centena estaba la comarca. Originalmente, por lo general, las comarcas eran regiones ocupadas por pequeñas pero independientes tribus; con el tiempo, se convirtieron en distritos administrativos del reino unificado. Al frente de la comarca estaba un ealdorman, designado por el rey y el witan, generalmente entre los hombres prominentes de la comarca. Subordinado a él al principio, pero con el tiempo eclipsándolo, estaba el alguacil de la comarca, o sheriff, quien era esencialmente un representante de la corona, enviado para hacerse cargo de las tierras reales en la comarca, recaudar los ingresos del rey y recibir la parte correspondiente al rey de las multas impuestas en los tribunales. Cada comarca tenía su asamblea, y debido a que las comarcas y los obispados solían ser coincidentes, el obispo presidía junto con el ealdorman esta asamblea. En teoría, al menos, la asamblea de la comarca era una reunión de los hombres libres de la comarca. Por lo general, se reunía dos veces al año, y todos los hombres libres tenían derecho a asistir, en persona o por representación. Aquellos que no deseaban asistir podían enviar como portavoces a sus alguaciles o mayordomos; de modo que el cuerpo tendía a asumir el carácter de una asamblea mixta, tanto primaria como representativa. La asamblea de la comarca resolvía disputas relativas a la propiedad de la tierra, juzgaba demandas que no podían ser atendidas en el tribunal de la centena y ejercía una jurisdicción eclesiástica incidental.

III. EL PERÍODO NORMANDO-PLANTAGENET

Con la llegada de Guillermo el Conquistador, en 1066, puede decirse que dos principios fundamentales estaban firmemente establecidos en el sistema político inglés. El primero era el del autogobierno local en toda su extensión. El segundo era la obligación del rey, en todos los asuntos de máxima importancia, como la imposición de tributos y la promulgación de leyes, de buscar el consejo y el consentimiento de alguna parte de sus súbditos. En el periodo inaugurado por la Conquista, ninguno de estos principios fue completamente subvertido, pero la era normanda destaca claramente como una en la que los poderes de gobierno se concentraron en manos del rey y de sus agentes inmediatos en una medida desconocida hasta entonces. Construyendo, en la medida de lo posible, sobre cimientos ya establecidos, Guillermo logró maniobrar las consecuencias de la Conquista de modo que las ventajas recayeran casi por completo del lado de la corona. El feudalismo, la tenencia de la tierra, el servicio militar, la tributación, la iglesia: a todo ello se le imprimió, por la fuerza o la astucia, una orientación tal que la voluntad del soberano adquirió el efecto práctico de la ley, y la monarquía en Inglaterra, tradicionalmente débil, fue llevada al borde del absolutismo.

7. Extensión del Control Centralizado. —En cuanto al mecanismo real del gobierno, el principal logro del período normando-plantagenet fue la revisión y consolidación de los organismos de administración. A pesar de que las instituciones locales de origen sajón fueron en gran medida respetadas, de modo que hasta hoy constituyen la contribución anglosajona más sólida a la política inglesa, hubo una notable vinculación de estas instituciones, hasta entonces en gran parte independientes, con las instituciones del gobierno central. Esto se logró en parte mediante la disolución de los condados que habían amenazado a la monarquía en los últimos días sajones, y en parte mediante un enorme aumento del poder e importancia de los alguaciles. Sin embargo, esto se logró aún más mediante la organización de dos grandes departamentos de gobierno—los de justicia y finanzas—presididos por dignatarios de la casa real y atendidos por equipos permanentes de funcionarios expertos. El departamento de justicia comprendía la Curia; el de finanzas, el Tesoro. Al frente del primero estaba el Canciller; al frente del segundo, el Tesorero. Los principales funcionarios de ambos formaban un solo cuerpo de hombres, que actuaban ora como justitiarii, o jueces, ora como barones del Tesoro. Los beneficios y costos de ejercer y administrar justicia y los ingresos y egresos del Tesoro no eran sino diferentes aspectos de las mismas preocupaciones fundamentales del Estado. Los jueces de la Curia que celebraban audiencias itinerantes por todo el reino y los alguaciles que acudían dos veces al año a rendir cuentas a los barones del Tesoro sobre las sumas debidas por las comarcas servían como los verdaderos y tangibles agentes a través de los cuales se integraban los gobiernos central y local. Como se verá, fue de la Curia normanda de donde, con el tiempo, surgieron directamente aquellos diversos departamentos de administración cuyos jefes conforman hoy el ejecutivo real de la nación británica.

8. El Rey y el Gran Consejo. —Sin restricciones constitucionales, el Conquistador y sus primeros sucesores solo reconocían aquellas limitaciones a la autoridad real que les imponían súbditos poderosos y turbulentos. Sin embargo, desde el principio, el rey estuvo asociado a un cuerpo conocido como el Commune Concilium, el Consejo Común o Gran Consejo. “Tres veces al año”, nos dice la Crónica Sajona, “el rey Guillermo llevaba la corona cada año que estuvo en Inglaterra; en Pascua la llevaba en Winchester; en Pentecostés, en Westminster; y en Navidad, en Gloucester; y en esas ocasiones todos los hombres de Inglaterra estaban con él: arzobispos, obispos y abades, condes, thegns y caballeros”. Por la frase “todos los hombres de Inglaterra” debe entenderse únicamente a los grandes eclesiásticos, los principales funcionarios del Estado y los tenientes en jefe del rey—en realidad, solo aquellos de mayor importancia que eran convocados individualmente ante el soberano. Al menos en teoría, sin embargo, los reyes normandos solían consultar a esta asamblea de magnates, muy al modo en que sus predecesores consultaban al witenagemot, sobre todas las cuestiones importantes de legislación, finanzas y política pública. De hecho, puede decirse que el desarrollo de este Consejo constituye el tema central de la historia constitucional inglesa; pues “de él, directa o indirectamente, por un proceso u otro, han surgido el Parlamento, el Gabinete y los tribunales de justicia”.

9. La monarquía Plantagenet. —Durante el siglo y medio que siguió a la muerte del Conquistador, el vigor de la monarquía varió enormemente, pero no fue sino hasta los días del rey Juan que puede decirse que hubo alguna pérdida de poder o independencia que representara algo más que una circunstancia pasajera. En una carta otorgada al inicio de su reinado, en 1100, Enrique I confirmó las libertades de sus súbditos y prometió respetar las leyes de Eduardo el Confesor; pero el nuevo soberano no pretendía, ni nadie imaginaba que pretendiera, relajar ninguno de los poderes esenciales y legítimos que le habían sido transmitidos por su padre y hermano. El reinado de Esteban (1135-1154) fue una época de anarquía felizmente sin paralelo en la historia de la nación. Durante ese periodo, la autoridad real descendió a su punto más bajo desde los días de las incursiones danesas. Pero el capaz y extraordinariamente enérgico Enrique II (1154-1189) recuperó todo lo que se había perdido y añadió no poco por cuenta propia. “Enrique II”, se ha dicho, “encontró a una nación agotada por las miserias de la anarquía, y la nación encontró en Enrique II a un rey apasionado por la administración”. Con el propósito fundamental de reducir a todos sus súbditos a la igualdad ante un sistema idéntico de leyes, el gran soberano Plantagenet libró una decidida lucha tanto contra la nobleza rebelde como contra el clero independiente. No tuvo éxito completo, especialmente en su conflicto con el clero; pero impidió eficazmente que la nación regresara al caos feudal, e invistió la ley del rey con una sanción que difícilmente había conocido ni siquiera en los días del Conquistador. De hecho, se ha declarado que el reinado de Enrique II “inicia el imperio de la ley”. Al revivir y establecer de manera permanente las visitas provinciales de los jueces reales, tanto para fines judiciales como fiscales, y al extender en la administración local de justicia y finanzas el principio del jurado, Enrique contribuyó fundamentalmente al desarrollo del Common Law inglés, el jurado y la jerarquía moderna de los tribunales. Al nombrar como alguaciles a abogados o soldados, en vez de grandes barones, fomentó la influencia del gobierno central en los asuntos locales. Al conmutar el servicio militar por un pago en dinero (escuage), y al revivir el antiguo sistema de milicia (el fyrd), puso el control de las fuerzas armadas de la nación efectivamente bajo control real. Al convocar frecuentemente al Gran Consejo y remitirle sistemáticamente asuntos de importancia, contribuyó a la relevancia de una institución cuya ampliación, un siglo más tarde, daría origen al Parlamento.

10. La Gran Carta, 1215. —El periodo de Ricardo I (1189-1199) fue, en cuestiones constitucionales, una continuación del de Enrique II. Ricardo estuvo ausente del reino casi durante todo su reinado, pero bajo la dirección de funcionarios formados por Enrique, la maquinaria de gobierno funcionó sustancialmente como antes. Bajo Juan (1199-1216) se produjo una ruptura, ocasionada principalmente por la persistencia del soberano en eludir ciertas limitaciones al poder real que ya habían asumido el carácter de reglas establecidas de la constitución. Una de ellas prohibía que el rey impusiera nuevos impuestos salvo con el consejo y consentimiento del Gran Consejo. Otra ordenaba que un hombre no fuera multado ni despojado de sus bienes sino en virtud de sentencia judicial. Estos y otros principios Juan los desatendía habitualmente, con la consecuencia de que, con el tiempo, se encontró sin partido y obligado a elegir entre la deposición o la aceptación de la garantía de libertades que los barones, la Iglesia y el pueblo unidos le exigían. El resultado fue la promulgación, el 15 de junio de 1215, de la Carta Magna.

Ningún instrumento en los anales de nación alguna supera en importancia a la Gran Carta. Toda la historia constitucional inglesa, observó en una ocasión el obispo Stubbs, no es sino un largo comentario sobre ella. La importancia de la Carta no radica simplemente en el hecho de que fue arrancada a un soberano renuente por la acción concertada de los diversos órdenes de la sociedad (acción que en Francia y otros países continentales nunca, en tiempos medievales, llegó a ser posible), sino principalmente en el notable resumen que encierra de los principios fundamentales del gobierno inglés en la medida en que esos principios habían madurado para el siglo XIII. La Carta contenía poco o nada que fuera nuevo. Sus autores, los barones, buscaban únicamente reunir en un documento razonablemente breve aquellos principios y costumbres que los mejores reyes de Inglaterra solían observar, pero que en los malos tiempos de Ricardo y Juan habían sido persistentemente eludidos. No se pensaba en una nueva forma de gobierno, ni en un nuevo código de leyes, sino más bien en la reparación de agravios presentes y concretos. No una nueva constitución, sino un buen gobierno conforme a la antigua, era el objetivo esencial. Por ello, naturalmente, el instrumento se basó, en la mayoría de sus disposiciones importantes, en la carta otorgada por Enrique I en 1100, así como ese documento se basaba, en lo principal, en las justas leyes de Eduardo el Confesor. De igual manera, la Carta de 1215 se convirtió, a su vez, en el fundamento al que las reafirmaciones de la libertad constitucional en tiempos posteriores solían regresar; y, bajo mayor o menor presión, la propia Carta fue “confirmada” por numerosos soberanos que demostraron no estar demasiado dispuestos a observar sus principios.

En efecto, la Carta fue un tratado entre el rey y sus súbditos descontentos. Era esencialmente un documento feudal, y la mayoría de sus disposiciones se referían principalmente a los privilegios y derechos de los barones. Sin embargo, contiene cláusulas que afectaban a todas las clases de la sociedad, y es especialmente notable que los barones y el clero se comprometieran en ella a extender a sus dependientes las mismas costumbres y libertades que ellos mismos exigían de la corona. Considerando la Carta en su conjunto, garantizaba la libertad de la Iglesia, definía de nuevo y en términos precisos los incidentes y costumbres feudales sobrevivientes, establecía salvaguardas para las libertades de los burgos, prometía seguridad de la propiedad y del comercio, y estipulaba importantes regulaciones respecto al gobierno y la ley, en particular que siempre que el rey propusiera la imposición de escuages o ayudas inusuales debía consultar al Consejo General, compuesto por los tenientes en jefe convocados individualmente en el caso de los más importantes y a través de los alguaciles en el caso de los de menor rango. Ciertas cláusulas generales, por ejemplo, aquella que prometía que la justicia no sería comprada ni vendida, y la que prescribía que un hombre libre no podría ser encarcelado, proscrito o desposeído de sus bienes salvo por el juicio de sus iguales o por la ley del país, significaban en la práctica bastante menos de lo que a veces se ha interpretado. Sin embargo, incluso ellas sirvieron para enfatizar el principio fundamental sobre el que se pretendía fundar la estructura política y legal: el de una justicia imparcial e invariable.

IV. EL ASCENSO DEL PARLAMENTO

11. Comienzos del principio representativo. —El siglo XIII fue, sin duda, uno de los períodos más importantes en el desarrollo de la constitución inglesa. No solo estuvo marcado por la lucha que culminó en la concesión de la Gran Carta, sino también por los inicios, en lo esencial, del Parlamento. La época formativa en la historia del Parlamento puede situarse, más precisamente, en la segunda mitad del reinado de Enrique III (1216-1272), junto con el reinado del rey legislador Eduardo I (1272-1307). La creación del Parlamento tal como lo conocemos se produjo gracias a la notable ampliación del Gran Consejo normando-plantagenet mediante la introducción de elementos representativos, seguida por la división definitiva de la masa heterogénea de miembros en dos cámaras coordinadas. El principio representativo no era algo nuevo en Inglaterra en el siglo XIII. Como se ha visto, existían manifestaciones importantes de este principio en el sistema de gobierno local de la época anglosajona. Sin embargo, aplicado al desarrollo del Parlamento, se entiende generalmente que el principio surgió de la práctica del siglo XII de elegir tasadores para fijar el valor de los bienes raíces y muebles con fines fiscales, y de jurados para presentar asuntos criminales ante los jueces del rey. Así, el Diezmo de Saladino de Enrique II en 1188 —la primera imposición nacional sobre ingresos y bienes muebles— fue evaluado, al menos en parte, por jurados de vecinos elegidos por, y en cierto modo representativos de, los contribuyentes de las distintas parroquias. Al inicio del siglo XIII, la idea de que el contribuyente debía tener voz en la imposición de tributos, y de que existía una relación natural e inevitable entre representación y tributación, comenzaba a arraigarse en la mentalidad inglesa. En la Gran Carta, como se ha señalado, se estipuló que para la evaluación de los escutagios y de todas las ayudas feudales, salvo las tres comúnmente reconocidas, el rey debía buscar el consejo del Consejo General. El Consejo General de principios del siglo XIII no era regularmente un cuerpo representativo, pero no estaba fuera de lo posible dotarlo de tal carácter, y de hecho, eso fue precisamente lo que se hizo. Para facilitar el proceso de recaudación de impuestos, las autoridades centrales consideraron conveniente trasladar al ámbito nacional aquel principio de representación popular que ya funcionaba eficazmente en la justicia y la hacienda locales, y de esta adaptación surgió, paso a paso, la transformación de la antigua asamblea de magnates feudales en una asamblea parlamentaria nacional.

12. Primeros parlamentos. —El medio por el cual se realizó la transformación consistió, en primer lugar, como se ha dicho, en la introducción en el Consejo de nuevos elementos representativos. El primer paso en esta dirección se dio en 1213, cuando el rey Juan, acosado por dificultades fiscales y políticas, envió a los alguaciles una serie de órdenes exigiendo que cuatro caballeros discretos de cada condado fueran enviados a participar en un consejo deliberativo que se celebraría en Oxford. La práctica se consolidó lentamente. En 1254, Enrique III, necesitado de fondos para la prosecución de sus guerras en Gascuña, exigió a los alguaciles que enviaran dos caballeros de cada condado para conferenciar con los barones y el clero sobre los subsidios que debían concederse a la corona. El voto de fondos solicitado fue rechazado y el prolongado conflicto entre el rey y los barones desembocó en guerra civil. Pero durante la lucha que siguió, los cimientos del Parlamento se afianzaron aún más. Tras la derrota del rey en Lewes, en 1264, Simón de Montfort, líder de los barones, convocó un parlamento compuesto no solo por barones y clérigos, sino también por cuatro caballeros de cada condado, y al año siguiente, en Londres, reunió nuevamente, además de cinco condes, dieciocho barones y un numeroso grupo de clérigos, a dos caballeros de cada uno de los distintos condados y dos burgueses de cada una de las veintiuna ciudades conocidas por su simpatía hacia la causa de los barones. Estos procedimientos fueron esencialmente revolucionarios y no autorizados. Incluso la asamblea de 1265, como señala Stubbs, tenía en gran parte el aspecto de una convención partidista, y no hay pruebas de que su autor pretendiera que dicho cuerpo fuera convocado regularmente, ni siquiera una segunda vez. No obstante, por primera vez, representantes de las ciudades participaron en cooperación política con los barones, el clero y los caballeros; y este hecho estaba lleno de promesas. Durante los treinta años siguientes hubo varios "parlamentos", aunque no se sabe con certeza en qué medida participaron caballeros y burgueses. Fue un período de experimentación. En 1273, cuatro caballeros de cada condado y cuatro ciudadanos de cada ciudad se unieron a los magnates para prestar juramento de fidelidad al nuevo y ausente soberano, Eduardo I. El Primer Estatuto de Westminster, en 1275, declara haber sido adoptado con el consentimiento de la "comunidad del reino". En 1283 se celebró un parlamento que casi duplicó el de 1265. En 1290, y nuevamente en 1294, hubo otro, aunque en estos casos se omitió la representación de las ciudades.

La asamblea que sirvió para fijar el modelo para todos los tiempos fue el llamado Parlamento Modelo de Eduardo I en 1295. A este parlamento el rey convocó individualmente a los dos arzobispos, a todos los obispos, los abades mayores y los condes y barones más importantes; mientras que cada alguacil recibió la orden de asegurar que fueran elegidos dos caballeros de cada condado, dos ciudadanos de cada ciudad y dos burgueses de cada villa. Además, a cada obispo se le autorizó a llevar consigo a su prior o al deán del cabildo catedralicio, a los arcedianos de su diócesis, a un procurador o agente de su cabildo catedralicio y a dos clérigos diocesanos. En el parlamento que efectivamente se reunió hubo 2 arzobispos, 18 obispos con su clero menor, 66 abades, 3 superiores de órdenes religiosas, 9 condes, 41 barones, 63 caballeros del condado y 172 representantes de ciudades y villas, sumando en total unas 400 personas. Así, estuvieron presentes en la asamblea, en persona o por delegados, todos los órdenes constitutivos de la sociedad inglesa, y el recurso irregular de Simón de Montfort adquirió finalmente carácter de legalidad. Después de Eduardo I, puede decirse que el Parlamento se convirtió en una institución establecida del reino. Sus reuniones siguieron siendo intermitentes y poco frecuentes durante mucho tiempo, y sus poderes variaron enormemente de época en época, pero el lugar que ocupó en la organización de la nación fue cada vez más importante.

13. Establecimiento del sistema bicameral. —Al igual que su homólogo en Francia, los Estados Generales, el Parlamento inglés comprendía los tres grandes estamentos u órdenes —nobleza, clero y comunes— de los que, aparte del campesinado, se componía la sociedad medieval en todos los países de Europa occidental. Sin embargo, en el desarrollo de su estructura interna, resultaron dos cámaras, en lugar de tres como en Francia. Originalmente, los tres estamentos se reunían por separado. Su función principal era la aprobación de recursos y, siendo el principio que un impuesto debía ser concedido por quienes serían llamados a pagarlo, lo natural era que los lores otorgaran sus escudajes y ayudas, los comunes sus décimos y quinceavos, y el clero sus subsidios, por separado. De hecho, hay razones para creer que en ocasiones incluso los caballeros y los burgueses deliberaban por separado. Sin embargo, gradualmente surgieron ciertas afinidades de intereses que modificaron la práctica original. En primer lugar, el clero menor, incómodo por la asistencia y prefiriendo votar sus contribuciones en las asambleas eclesiásticas especiales conocidas como las convocatorias de Canterbury y York, logró desprenderse por completo de su obligación de pertenencia. Por su parte, el alto clero y los grandes barones desarrollaron intereses suficientemente comunes como para fusionarse con facilidad en un solo cuerpo. De manera similar, los barones menores encontraron que sus intereses eran esencialmente idénticos a los de los propietarios libres del campo, representados por los caballeros del condado, y a los de los burgueses. El resultado fue una alineación gradual de la membresía total en dos grandes grupos, (p. 014) uno de los cuales se convirtió históricamente en la Cámara de los Lores y el otro en la Cámara de los Comunes. Al inicio del reinado de Eduardo III (1327-1377) los tres estamentos aún se reunían por separado, pero antes de finalizar este período el sistema bicameral parece haberse establecido definitivamente. No hay evidencia de que en ningún momento de su historia los tres grupos se hayan reunido como un solo cuerpo. Apenas es necesario enfatizar que todo el curso de la historia inglesa desde el siglo XIV se ha visto profundamente afectado por el hecho de que la asamblea nacional adoptó la forma de dos cámaras en lugar de una, como la escocesa, de tres como la francesa, o de cuatro como la sueca. De no haber sido por el retiro del clero menor, el número muy posiblemente habría sido tres.

14. Poderes financieros y legislativos. —Estructuralmente, el Parlamento inglés es una creación de la Edad Media; políticamente, es un producto de los tiempos modernos y, en no poca medida, de los últimos cien años. Sin embargo, antes de finalizar la Edad Media, había adquirido un cúmulo de autoridad que al menos prometía su desarrollo en un gran poder coordinado, si no preponderante, dentro del Estado. En primer lugar, había forzado el establecimiento de los principios gemelos de las finanzas públicas: (1) que el derecho a imponer impuestos de cualquier tipo residía en sus manos y (2) que la corona no podía imponer ningún impuesto directo sin su consentimiento, ni ningún impuesto indirecto salvo aquellos que pudieran justificarse bajo las costumbres reconocidas en la Carta Magna. Cuando Eduardo I confirmó la Carta en 1297, acordó que no se tomarían más tallas ni ayudas sin el consentimiento de los arzobispos, obispos, condes, barones, caballeros, burgueses y otros hombres libres del reino. Un estatuto de 1340 reiteró el principio aún más específicamente. En 1395 apareció la fórmula empleada hasta hoy en la concesión parlamentaria: "por los Comunes con el consejo y consentimiento de los Lores Espirituales y Temporales". Y en 1407 Enrique IV extendió la aprobación real al principio de que las concesiones de dinero debían ser iniciadas en los Comunes, aprobadas por los Lores y solo después presentadas al rey. La antigua teoría de la imposición por estamentos fue sustituida, lenta pero inevitablemente, por la doctrina moderna de la preeminencia fiscal de los Comunes.

El segundo punto en el que el Parlamento avanzó decisivamente antes de finalizar el período medieval fue en lo relativo a los poderes de legislación ordinaria. Originalmente, el Parlamento no se concebía, en sentido estricto, como un órgano legislativo. Los magnates que componían el Consejo General habían ejercido el derecho de asesorar a la corona en asuntos legislativos, y sus sucesores en el Parlamento continuaron haciendo lo mismo, pero los comunes que en el siglo XIII fueron (p. 015) incorporados estaban presentes, en teoría, con fines fiscales más que legislativos. Sin embargo, la distinción era difícil de mantener y, con el continuo crecimiento del cuerpo parlamentario, se reconoció finalmente que el carácter legislativo era inherente a todo el conjunto. Al inicio del siglo XIV, las leyes eran hechas, técnicamente, por el rey con el consentimiento de los magnates a petición de los comunes. Los caballeros y burgueses eran reconocidos como peticionarios de leyes, más que como legisladores. Podían solicitar la promulgación de un estatuto o una definición más clara de la ley, pero correspondía al rey y sus consejeros determinar finalmente si era necesaria una legislación y qué forma debía adoptar. Incluso cuando se prometía una ley solicitada, no era raro que se frustrara la intención de los Comunes, pues el texto de la medida no se redactaba, normalmente, hasta después de disuelto el parlamento; tanto la forma como el contenido eran determinados arbitrariamente por la corona y el consejo, y entre la petición y el estatuto podía haber —y a menudo había— una gran discrepancia.

15. Desarrollo del proceso legislativo. —Por un memorable estatuto de 1322, en el reinado de Eduardo II, se estipuló que "los asuntos que deban establecerse para el estado de nuestro señor el rey y de sus herederos, y para el estado del reino y del pueblo, serán tratados, acordados y establecidos en los parlamentos, por nuestro señor el rey, y con el consentimiento de los prelados, condes y barones, y la comunidad del reino; según se ha acostumbrado anteriormente". Se entiende que esta declaración estableció no solo el carácter esencialmente legislativo del Parlamento, sino la igualdad legislativa de los comunes con los magnates. Sin embargo, quedaba sustituir el derecho de petición por el derecho de legislar mediante proyectos de ley. A lo largo del siglo XIV, el Parlamento, y especialmente los Comunes, presionaron por el reconocimiento explícito del principio de que el estatuto en su forma final debía ser idéntico a la petición en la que se basaba. En 1414 Enrique V concedió que "de ahora en adelante no se promulgue nada en respuesta a las peticiones de sus comunes que sea contrario a su solicitud, por lo cual quedaran obligados sin su consentimiento". La promesa tendía en la práctica a ser eludida, y a finales del reinado de Enrique VI se produjo una alteración del procedimiento según la cual las medidas serían en adelante introducidas en cualquiera de las cámaras, en forma de proyectos de ley redactados. El proceso legislativo se invirtió esencialmente. El derecho de iniciativa fue asegurado a los Comunes, concurrentemente con los Lores; la corona quedó restringida al derecho de veto o aprobación. El cambio de procedimiento se reflejó (p. 016) en un cambio de fórmula. Las leyes comenzaron a hacerse "por la más excelente majestad del Rey, con el consejo y consentimiento de los Lores espirituales y temporales, y los Comunes reunidos en el presente Parlamento, y por la autoridad del mismo". Y estas palabras constituyen la fórmula con la que comienza toda ley del Parlamento hoy en día. Técnicamente, las leyes eran, y aún son, hechas por la corona; en la práctica, el Parlamento, que antes era solo un órgano de petición y asesoría, se había convertido en una asamblea legislativa en pleno derecho.

A lo largo de finales del siglo XIV y principios del XV, el crecimiento del Parlamento en cuanto a su autoafirmación fue notable. Dos veces durante el siglo XIV, en 1327 y en 1399, ejerció la prerrogativa fundamental de deponer al soberano y otorgar la corona a un sucesor. Y antes de finalizar la era de los Lancaster había asumido una postura avanzada al exigir el derecho de apropiarse (además de votar) subsidios, la rendición de cuentas por parte de las autoridades públicas sobre los fondos gastados, la destitución de ministros objetables y la reunión anual de las dos cámaras. Durante las guerras civiles de la segunda mitad del siglo XV, la agresividad e influencia parlamentarias disminuyeron considerablemente, y al inicio del período Tudor, en 1485, el cuerpo no se encontraba ni de lejos en la posición favorable que había ocupado cincuenta años antes. Como se verá, su eclipse continuó en gran medida durante la época de los Tudor. Sin embargo, sus aspectos más amplios habían quedado fijados de manera permanente y su perpetuación en el sistema constitucional estaba positivamente asegurada.

el Justiniano inglés (Nueva York, 1902); y T. F. Tout, Eduardo Primero (Londres, 1906).]

V. DESARROLLO ADMINISTRATIVO Y JUDICIAL

16. El Consejo Permanente. —Una de las líneas a lo largo de las cuales se sentaron las bases del sistema gubernamental inglés actual fue la transformación del Gran Consejo normando en la asamblea semi-aristocrática y semi-democrática conocida como el Parlamento. Una línea paralela (p. 017) fue el desarrollo, a partir del Gran Consejo, de un órgano designado después del siglo XIII como el Consejo Permanente y, tras el siglo XV, como el Consejo Privado, así como de los cuatro principales tribunales de justicia. Por un proceso muy gradual, aquellos miembros del Consejo original que estaban vinculados de manera inmediata a la corte o al sistema administrativo adquirieron un estatus diferente al de sus colegas. El Gran Consejo se reunía de manera irregular y poco frecuente. Lo mismo ocurría con el Parlamento. Pero los servicios de la corte y los asuntos de gobierno debían continuar de manera ininterrumpida, y para atender estas cuestiones surgió un órgano que al principio consistía esencialmente en una comisión permanente, un círculo interno del Consejo, pero que con el tiempo adquirió una posición prácticamente independiente y fue designado, para distinguirlo, como el Consejo Permanente. La composición de este órgano variaba con el tiempo. Ciertos funcionarios eran incluidos regularmente, mientras que los demás miembros ocupaban su lugar por convocatoria especial de la corona. Sus poderes eran enormes, siendo al mismo tiempo administrativos, judiciales y financieros, y la cantidad de asuntos a los que debía prestar atención era cada vez mayor.

17. Los Tribunales de Justicia. —De esto resultaron tres cosas. En primer lugar, el Consejo Permanente adquirió, en la práctica, una separación completa del órgano más antiguo y numeroso. En segundo lugar, para facilitar la realización de su labor, se incorporaron a él abogados capacitados, expertos financieros y hombres de otras aptitudes especiales—hombres que, a menudo, en rango eran simples plebeyos. Finalmente, se desprendió del órgano una sucesión de comités, a cada uno de los cuales se le asignó una rama particular de asuntos administrativos o judiciales. De esta manera surgieron los cuatro grandes tribunales de justicia: (1) el Tribunal del Exchequer, al que se le confió la jurisdicción sobre todas las causas fiscales en las que la corona tenía interés directo; (2) el Tribunal de Pleitos Comunes, con jurisdicción sobre casos civiles entre súbditos; (3) el Tribunal del Banco del Rey, presidido nominalmente por el propio rey y encargado de una variedad de casos para los que no existía otra disposición; y (4) el Tribunal de la Cancillería, que, bajo la presidencia del Canciller, conocía y resolvía casos que involucraban los principios de equidad. La diferenciación de estos tribunales, iniciada a comienzos del siglo XII, se completó a mediados del siglo XIV. Técnicamente, todos eran tribunales coordinados, de los cuales se podía apelar ante el Rey en Consejo; y del privilegio judicial que el Consejo en su conjunto así retenía, aún subsisten, como se señalará, ciertos vestigios. Para la época de Enrique VI (1422-1461), la ampliación del número de miembros y la especialización de funciones del Consejo Permanente había (p. 018) avanzado tanto que el Consejo había dejado por completo de ser una unidad operativa. Al final, lo que ocurrió fue que, exactamente como el Consejo Permanente había sido derivado por selección del Gran Consejo original, así del Consejo Permanente sobredimensionado se constituyó, en el siglo XV, un órgano administrativo más pequeño y compacto al que se le asignó la denominación de "Consejo Privado".

VI. LA MONARQUÍA TUDOR

18. Absolutismo Popular. —El hecho más destacado del periodo Tudor de la historia inglesa (1485-1603) es el vigor y la preeminencia de la monarquía. De las Guerras de las Dos Rosas la nación emergió necesitada, por encima de todo, de disciplina y reposo. Fue tarea de los Tudor imponer implacablemente la primera y fomentar sistemáticamente el segundo. El periodo fue uno en el que se reprimió la turbulencia aristocrática, se erigieron tribunales extraordinarios para llevar ante la justicia a poderosos infractores, se castigó la vagancia, se encontró trabajo para los desempleados, se estimuló el comercio, se organizó la marina sobre una base permanente, se promovió la difusión de la riqueza y la educación, se impulsó el crecimiento de una fuerte clase media; en resumen, uno en el que del caos surgió el orden y de la debilidad la fortaleza. Estas cosas fueron obra de un gobierno marcadamente paternalista, incluso abiertamente despótico, y, al menos por un tiempo, la evolución del aparato parlamentario quedó completamente detenida. Pero debe observarse que la cuestión en la Inglaterra del siglo XVI no era entre monarquía fuerte por un lado y gobierno parlamentario por el otro. Las alternativas eran, más bien, monarquía fuerte o anarquía baronial. Esto la nación lo percibió claramente y, entre ambas, prefirió con mucho la primera.

"La monarquía Tudor", dice un erudito inglés, "a diferencia de la mayoría de los demás despotismos, no dependía del oro ni de la fuerza, de la posesión de vastas propiedades, de impuestos ilimitados ni de un ejército permanente. Se sustentaba en el apoyo voluntario de la nación en su conjunto, un apoyo debido a la convicción profundamente arraigada de que un poder ejecutivo fuerte era necesario para la unidad nacional y que, ante los peligros que amenazaban al país tanto en el interior como en el exterior, debía permitirse al soberano actuar con libertad. Fue esta convicción, sentida instintivamente más que comprendida de manera consciente, la que permitió a Enrique VIII no solo aplastar rebeliones abiertas, sino también castigar los más leves signos de oposición a su (p. 019) voluntad, regular las conciencias de sus súbditos y extender la concepción legal de traición hasta límites hasta entonces desconocidos. Fue esto lo que hizo posible que los ministros de Eduardo VI impusieran un régimen protestante a una mayoría romanista, y permitió a María contraer un matrimonio detestado y arrastrar al país a una guerra desastrosa. Fue esto, finalmente, lo que permitió a Isabel elegir su propio rumbo en la política interna y exterior, postergar durante treinta años la guerra con España y resistir, casi en solitario, la presión por un cambio eclesiástico mayor. La monarquía Tudor fue esencialmente una monarquía nacional. Era popular entre la multitud y contaba con el apoyo activo de las clases influyentes, la nobleza, la hidalguía, los abogados, los comerciantes, que se sentaban como miembros del Parlamento en Westminster, reunían las fuerzas del condado como lores tenientes o asumían la carga del gobierno local como magistrados municipales y jueces de paz."

19. El Consejo Privado. —La época de los Tudor y de los primeros Estuardo ha sido acertadamente designada como el periodo de "gobierno por consejo". El Parlamento continuó ejerciendo cierto control sobre la legislación y la recaudación de impuestos, pero fue en y a través del Consejo Privado, junto con ciertos consejos subordinados, que la monarquía absoluta, en lo esencial, realizó su labor. El Consejo Privado—o simplemente "el Consejo"—solía estar compuesto por unos diecisiete o dieciocho miembros, aunque bajo Enrique VIII su número en algún momento se acercó a los cuarenta. Los consejeros eran casi siempre miembros de una u otra de las dos cámaras del Parlamento, un arreglo que facilitaba el control de los procedimientos de ese órgano por parte del Gobierno, pero que aún no implicaba ninguna responsabilidad reconocida del poder ejecutivo ante la rama legislativa. Después de la reina María, los consejeros fueron, con pocas excepciones, laicos. Técnicamente, la función del Consejo era solo consultiva, pero en la práctica incluso aquellos soberanos, como Enrique VIII e Isabel, que eran los más vigilantes y laboriosos, se veían obligados a conceder a los consejeros amplia discreción en la gestión de los asuntos públicos, y bajo los primeros Estuardo el Consejo estuvo muy cerca de gobernar el reino. Representando en todo momento al soberano, que se suponía presente siempre en sus deliberaciones, el Consejo supervisaba la administración, regulaba el comercio, otorgaba licencias, controlaba la prensa, vigilaba los tribunales, descubría conspiraciones, tomaba medidas para sofocar rebeliones, controlaba los movimientos de la flota, ayudaba en la gestión de los asuntos eclesiásticos y, en suma, consideraba (p. 020) y actuaba sobre prácticamente todos los asuntos del Estado. En virtud de su derecho a emitir órdenes u ordenanzas, poseía un poder de carácter semi-legislativo; mediante la regulación del comercio, la gestión de préstamos y donativos, y la determinación de obligaciones militares, participaba activamente en el control de la recaudación de impuestos; y, bajo la presidencia de la corona, ejercía las funciones de un tribunal supremo, cuya jurisdicción, en parte original y en parte de apelación, era amplia y particularmente despótica.

20. Otros Consejos: La Cámara Estrellada. —En 1487 se creó un tribunal especial, compuesto inicialmente por siete altos funcionarios y miembros del Consejo, incluidos dos jueces, para conocer especialmente de los casos que involucraban violaciones de la ley por parte de infractores demasiado poderosos para ser alcanzados por la acción de los tribunales ordinarios. Este fue el tribunal conocido posteriormente, por el lugar donde se reunía, como la Corte de la Cámara Estrellada. En efecto, desde el principio fue un comité del Consejo Privado, facultado para ejercer una jurisdicción que, en realidad, el Consejo en su conjunto había ejercido durante mucho tiempo de manera extralegal. La relación entre ambas instituciones tendió en la práctica a volverse cada vez más estrecha, y hacia mediados del siglo XVI la Cámara Estrellada se había ampliado para incluir a todos los miembros del Consejo, junto con los dos jueces supremos; y dado que la Cámara Estrellada poseía una sanción legal que el Consejo no tenía, los asuntos judiciales del antiguo organismo eran despachados regularmente por sus miembros bajo la apariencia del más reciente. La tendencia del régimen Tudor hacia el tipo de gobierno conciliar se manifiesta además en la creación de numerosos consejos y tribunales subsidiarios cuya historia no puede ser relatada aquí. La mayoría de estos surgieron durante el reinado de Enrique VIII. Los de mayor importancia fueron: (1) el Consejo del Norte, establecido en 1539; (2) el Consejo de Gales, confirmado por ley en 1542; (3) la Corte de la Cámara del Castillo, que reproducía en Irlanda las principales características de la Cámara Estrellada inglesa; (4) los Tribunales de Aumentos, Primeros Frutos y Anatas, y Tutelas; y (5) la Corte de Alta Comisión de la época isabelina.

VII. EL PARLAMENTO BAJO LOS TUDOR (p. 021)

21. Control por la Corona. —Para los Tudor en general, y especialmente para Enrique VIII y Isabel, el Parlamento era considerado como una herramienta a ser utilizada por la corona, más que como un poder independiente y coordinado dentro del Estado. Cuando se debían introducir innovaciones, como las que llevó a cabo Enrique VIII, la política Tudor consistía en revestirlas con las apariencias del parlamentarismo, con el fin de darles el aspecto y la sanción de medidas populares; y cuando se necesitaba obtener subsidios, se consideraba conveniente darles, de manera similar, la apariencia de donaciones voluntarias por parte de la nación. Sin embargo, no formaba parte de la intención de los Tudor permitir que el Parlamento iniciara medidas, ni siquiera que ejerciera alguna discreción real en la adopción, enmienda o rechazo de propuestas presentadas por el Gobierno. Existían varios medios por los cuales la corona lograba impedir que el Parlamento ascendiera por encima de la posición subordinada que ocupaba al acceder Enrique VII. Uno era la práctica de convocar al Parlamento de manera irregular y poco frecuente, y de dar fin a sus sesiones prematuramente. Otro, utilizado especialmente durante el ministerio de Thomas Cromwell bajo Enrique VIII y durante el reinado de Isabel, era la manipulación de la libertad en las elecciones de municipios y condados. Un tercer medio era la costumbre, también notoria bajo Enrique VIII e Isabel, de dictar y dirigir todo lo esencial en los procedimientos de las cámaras. Enrique VIII intimidaba sistemáticamente a sus parlamentos; Isabel, mediante halagos, adulaciones, engaños y otras artes en las que era experta, lograba el mismo fin general por métodos menos ruidosos. Se imponían medidas a las cámaras acompañadas de una demanda perentoria para su promulgación; los proyectos objetables originados por miembros particulares eran sofocados; y los privilegios parlamentarios fundamentales de libertad de expresión, inmunidad frente a arrestos y acceso al soberano eran suspendidos arbitrariamente o violados de manera flagrante.

22. La Independencia de la Corona. —Por último, deben mencionarse ciertos mecanismos que permitían a la corona eludir las limitaciones teóricamente impuestas por la autoridad reconocida del Parlamento. Uno de ellos era la emisión de proclamas. En el siglo XVI se sostenía generalmente que el soberano, actuando solo o con el consejo del Consejo, podía emitir proclamas que restringieran la libertad del súbdito, siempre que tales edictos no violaran la ley estatutaria o común. Como corolario, también se sostenía que la corona podía prescindir de la aplicación de la ley en casos individuales y en tiempos de crisis. El alcance de estas prerrogativas era amplio e indefinido, y en manos de un monarca enérgico constituían una seria invasión de los poderes legislativos nominalmente conferidos al Parlamento. Es cierto que la ley de 1539, que otorgaba a las proclamas reales fuerza de ley, fue derogada en 1547; pero las proclamas continuaron, especialmente bajo Isabel y Jacobo I, no solo siendo numerosas, sino aplicándose rigurosamente mediante sanciones impuestas por la Cámara Estrellada. El poder más importante del Parlamento en el siglo XVI seguía siendo el de votar los fondos. Pero en materia financiera, como en la legislativa, la corona poseía medios efectivos para eludir el control parlamentario. En primer lugar, el soberano disponía de grandes ingresos, provenientes de tierras de la corona, derechos feudales, beneficios jurisdiccionales y pagos eclesiásticos, con los que el Parlamento no tenía nada que ver. En segundo lugar, los grandes impuestos indirectos—aranceles aduaneros y derechos de tonelaje y libraje—eran, en el siglo XVI, votados al acceder un soberano para todo el reinado. Solo en lo que respecta a impuestos extraordinarios—"subsidios" y "décimos y quinceavos"—el Parlamento estaba en condiciones de influir efectivamente en la fortuna fiscal del Gobierno; salvo que, por supuesto, siempre podía criticar los recursos financieros de la corona, como la venta de monopolios, la imposición de "gravámenes" y la recaudación de donativos, e influir, si podía, en la política seguida respecto a estos asuntos.

23. La Cámara de los Lores en 1485. —A pesar de las numerosas restricciones mencionadas, el Parlamento en la época Tudor de ninguna manera permaneció estático. El enorme poder e independencia que exhibieron las cámaras, especialmente los Comunes, en el siglo XVII fue producto de un crecimiento sustancial, aunque más o menos oculto, durante los ciento cincuenta años anteriores. La composición de las dos cámaras al acceder Enrique VII no estaba claramente definida. La Cámara de los Lores era un cuerpo pequeño. Comprendía simplemente a aquellos lores, temporales y espirituales, que tenían derecho a recibir del rey, cuando se convocaba un parlamento, un escrito especial, es decir, una citación individual. El número de estos era indeterminado. El derecho de los arzobispos, obispos y abades a ser convocados era inmemorial e indiscutible, aunque los abades en la práctica eludían su obligación de asistir, salvo en los casos en que se pudiera demostrar que, como tenientes militares de la corona, estaban obligados a cumplir con el deber parlamentario. Entre la nobleza laica, la selección de individuos para la citación parece haber dependido originalmente del deseo real. Sin embargo, con el tiempo, el principio se volvió (p. 023) fijo de que un hombre citado una vez debía ser citado siempre que surgiera la ocasión, y que, además, su hijo mayor después de él debía ser citado de manera similar. Lo que al principio era una obligación se convirtió con el tiempo en un privilegio y una distinción, y para el momento en que esto sucedió, la regla se había establecido legalmente de que el rey no podía negar una citación al heredero de una persona que hubiera sido citada una vez y hubiera obedecido la citación tomando su asiento. Durante el siglo XIV, el número total de miembros de la cámara fluctuaba en torno a 150. Debido al retiro de algunos abades y al declive de la baronía, en el siglo XV el cuerpo era aún más pequeño. El número de lores temporales citados al primer parlamento de Enrique VII fue de solo 29.

24. La Cámara de los Comunes en 1485. —La Cámara de los Comunes al inicio del periodo Tudor era un cuerpo de unos 300 miembros. Contenía 74 caballeros del condado, que representaban a todas menos tres de las cuarenta provincias inglesas, junto con un número fluctuante de representantes de ciudades y distritos urbanos. En el Parlamento Modelo de 1295, el número de distritos urbanos representados era de 166, pero con el tiempo este número disminuyó, en parte debido a la discriminación ejercida ocasionalmente en la selección de los distritos a ser representados, y en parte porque, en épocas en que la representación no parecía brindar resultados tangibles, los contribuyentes de los distritos urbanos resentían las dos chelines por día que se pagaban a sus representantes, en algunos casos lo suficiente como para dejar de enviar miembros por completo. Para la época de Eduardo IV (1399-1413), el número de ciudades representadas había caído a 111. Al inicio del siglo XV, los miembros de los condados eran elegidos por el cuerpo de propietarios libres presentes en el tribunal del condado, pero por estatuto de 1429 el privilegio electoral se restringió a los propietarios libres residentes en el condado y que poseyeran tierras con un valor de renta anual de cuarenta chelines, equivalente, quizá, a unas 30 a 40 libras actuales. Esta regla, adoptada originalmente con el propósito expreso de privar del derecho al voto a "la muy grande y escandalosa cantidad de personas de escasos recursos o sin valor alguno" que habían estado reclamando igualdad electoral con los "dignos caballeros y escuderos", continuó vigente sin enmiendas hasta 1832. Los sistemas electorales que prevalecían en los distritos urbanos mostraban siempre la mayor variedad, y nunca antes de 1832 hubo un intento serio de establecer uniformidad en la práctica. En algunos lugares (los llamados distritos de "scot and lot") el sufragio era ejercido por todos los contribuyentes; en otros, por los poseedores de ciertos inmuebles (franquicia de "burgage"); en otros (los distritos "potwalloper") por todos los ciudadanos que tenían su propio hogar; en muchos, por la corporación municipal, o por los miembros de un gremio, o incluso por propietarios de tierras vecinos. Los arreglos electorales de los distritos urbanos abarcaban desde una democracia completa hasta la forma más restringida de oligarquía.

25. Desarrollo bajo los Tudor: Composición. —Durante el periodo Tudor, la composición de las dos cámaras experimentó cambios importantes. En la Cámara de los Lores, la principal modificación fue la sustitución de la preponderancia espiritual por la temporal. Esto se logró de dos maneras. La primera fue el aumento numérico de los pares hereditarios, de treinta y seis al inicio del reinado de Enrique VIII a cerca de ochenta en la ascensión de Jacobo I. La segunda fue la desaparición de veintiocho abades, consecuencia del cierre de los monasterios por Enrique VIII y solo parcialmente compensada por la creación en ese momento de seis nuevos obispados. En 1509, el número de lores espirituales era de cuarenta y ocho; en 1603, era apenas de veintiséis. La Cámara de los Comunes bajo los Tudor prácticamente duplicó su tamaño. La incorporación definitiva de Gales en 1535 significó la adición de veinticinco miembros. En 1536 y 1543 se admitieron a representación los condados de Monmouth y Chester. Siguió el otorgamiento del derecho al voto a varios distritos urbanos, y al final del reinado de Enrique VIII la representación de los condados había aumentado de 74 a 90, y la de los distritos urbanos había llegado a 252, dando a la Cámara un total de 342 miembros. Durante el reinado de Eduardo VI se crearon veinte nuevas circunscripciones, y durante el de María, veintiuna. Pero el aumento más notable fue el que tuvo lugar en el reinado de Isabel, cuyo resultado neto fue la incorporación de 62 nuevos representantes urbanos, en algunos casos de distritos que por primera vez adquirían el derecho de representación, en otros de distritos que alguna vez lo habían tenido pero que por desuso se consideraba que lo habían perdido. El aumento total de los Comunes en fuerza numérica durante el periodo Tudor fue de 166. No cabe duda de que en algunos casos la representación parlamentaria se amplió con el propósito específico de influir en la composición política de la cámara popular. Pero, en general, la razón del notable incremento, especialmente de miembros urbanos, se encuentra en la creciente prosperidad del país y en la confianza que los Tudor solían depositar en las clases comerciales e industriales de la población.

26. Otros desarrollos. —Un segundo aspecto en el que el Parlamento de la era Tudor experimentó modificaciones fue en lo relativo a su permanencia y sesiones. Antes de Enrique VIII, la vida de un parlamento se limitaba, por regla general, a una sola sesión, y las sesiones eran breves. Pero los parlamentos dejaron de ser reuniones que se disolvían tan pronto como se completaba algún asunto específico, y muchos se reunieron en varias sesiones sucesivas. El Parlamento de la Reforma de Enrique VIII duró siete años. Durante los cuarenta y cinco años de Isabel hubo diez parlamentos y trece sesiones. Uno de estos parlamentos duró once años, aunque solo se reunió tres veces. Es cierto que los parlamentos de Isabel estuvieron en sesión, en total, algo menos de tres años, un promedio durante el reinado de poco más de tres semanas al año. Pero lo importante es que, lenta pero efectivamente, el Parlamento como institución estaba adquiriendo una posición reconocida en el sistema político de la nación. En 1589, Thomas Smith, secretario de la corte, publicó un libro titulado "La Comunidad de Inglaterra y la Forma de su Gobierno", en el que establecía la proposición fundamental de que "el poder más alto y absoluto del reino de Inglaterra reside en el parlamento"; y no hay constancia de que la proclamación de esta doctrina, incluso por parte de un funcionario de la corte, provocara protestas serias o diferencias de opinión. Fue también en el periodo Tudor cuando ambas cámaras instituyeron la llevanza de diarios y cuando el nombramiento de comités y muchos otros aspectos del procedimiento parlamentario moderno tuvieron sus inicios.

Por último, la parte isabelina del periodo fue una época en la que se produjo un crecimiento muy real en la independencia de pensamiento y un avance igualmente notable en la conciencia de poder por parte de la cámara popular. Incluso antes de la muerte de Isabel, ya había manifestaciones apenas reprimidas del sentimiento de que la monarquía Tudor había cumplido su función y que había llegado el momento de un mayor control parlamentario. Nada era más claro en 1603 que el hecho de que el soberano que esperara llevarse bien con sus Comunes debía ser tanto liberal como hábil. Que los Estuardo poseían la primera de estas cualidades en muy escasa medida y la segunda en absoluto es un hecho sobre el que gira todo un capítulo de la historia constitucional inglesa.

VIII. LOS ESTUARDO: CORONA Y PARLAMENTO (p. 026)

27. El absolutismo se vuelve impracticable. —Durante la mayor parte del siglo XVII, el principal interés de la política inglesa se centra en la contienda librada entre la nación representada en el Parlamento y los soberanos de la dinastía Estuardo. La cuestión, como lo ha expresado un autor, fue "al principio si el gobierno debía ser ejercido por el rey o por el rey en el parlamento, y después si debía gobernar el rey o el parlamento". Los soberanos Estuardo no trajeron al trono inglés principios políticos nuevos. Cuando Jacobo I, en un discurso ante el Parlamento el 21 de marzo de 1610, declaró que la monarquía "es la cosa más suprema sobre la tierra" y que, "así como disputar lo que Dios puede hacer es blasfemia, ... así es sedición en los súbditos disputar lo que un rey puede hacer en el apogeo de su poder", no hacía sino expresar una concepción de la prerrogativa real que había estado presente en la mente de todos los Tudor, pero que ningún Tudor había sido tan imprudente como para proclamar públicamente. Los dos primeros Estuardo esperaban con confianza mantener el mismo grado de absolutismo que sus predecesores Tudor—ni más, ni menos. Sin embargo, existían varias razones por las cuales, para ellos, esto era imposible. La primera surgía de su propio temperamento. La franqueza, la falta de percepción de la voluntad pública y la tendencia a insistir perpetuamente en las definiciones más minuciosas de la prerrogativa, características tan marcadas de los miembros de la casa Estuardo, debieron haber provocado el alejamiento de los ingleses del siglo XVII aun en las circunstancias más favorables. Una segunda consideración es el hecho, plenamente reconocido por la nación, de que bajo las condiciones cambiantes que habían surgido ya no existía la necesidad de una monarquía fuerte como antes. El orden y la ley hacía tiempo que se habían asegurado; todo peligro de una reacción feudal había sido efectivamente eliminado; la invasión extranjera ya no era de temer. La monarquía fuerte había cumplido una función invaluable, pero esa función ya se había realizado.

28. Los derechos de los Comunes afirmados. —Finalmente, estaba el hecho del enorme crecimiento del Parlamento como órgano de la voluntad pública. La rapidez de ese desarrollo en los días de Isabel está, y estuvo en su momento, bastante oscurecida por la disposición de la nación a permitir que la Reina viviera sus días sin que se le opusieran seriamente sus propósitos. Pero la magnitud de ese desarrollo se hace evidente después de 1603. En un notable documento conocido como la Apología de los Comunes, fechado el 20 de junio de 1604, la cámara popular expuso de manera respetuosa pero franca al nuevo soberano lo que consideraba sus derechos y, a través de ellos, los derechos de la nación. "La razón por la cual nosotros, vuestros pobres Comunes, debemos velar por nuestros privilegios, es evidente por sí misma para todos. Las prerrogativas de los príncipes pueden fácilmente, y de hecho lo hacen a diario, crecer; los privilegios del súbdito permanecen en su mayor parte inalterables. Pueden ser preservados por la buena providencia y el cuidado, pero una vez perdidos no se recuperan sino con gran inquietud. Los derechos y libertades de los Comunes de Inglaterra consisten principalmente en estas tres cosas: primero, que los condados, ciudades y burgos de Inglaterra, mediante representación, tengan libre elección de las personas en quienes depositarán su confianza para que los representen; segundo, que las personas elegidas, durante el tiempo del parlamento, así como en su entrada y salida, estén libres de restricciones, arrestos e imprisonamientos; tercero, que en el parlamento puedan expresar libremente su conciencia sin censura ni control, haciéndolo con el debido respeto a la soberana corte del parlamento, es decir, a Su Majestad y ambas Cámaras, que en este caso forman un solo cuerpo político, del cual Su Alteza es la cabeza". La agudeza de la filosofía política con la que comienza este pasaje solo es igualada por la concisión con la que se enumeran los derechos fundamentales de los Comunes como cuerpo. A esta enumeración debe añadirse, históricamente, un punto contenido en una petición de los Comunes, del 23 de mayo de 1610, que dice así: "Consideramos que es un derecho antiguo, general e indudable del Parlamento debatir libremente todos los asuntos que conciernen propiamente al súbdito y a sus derechos o estado; y que, una vez cerrada esta libertad de debate, la esencia de la libertad del Parlamento queda igualmente disuelta". La ocasión para esta última afirmación de derecho surgió del supuesto habitual del rey de que había varios asuntos importantes de Estado, por ejemplo, la imposición de tributos y la conducción de las relaciones exteriores, sobre los cuales el Parlamento no tenía derecho ni siquiera a discutir.

29. Los parlamentos de Jacobo I y Carlos I. —El despotismo de Jacobo I y Carlos I asumió principalmente la forma de emitir proclamas sin el respaldo de una ley y de exigir impuestos sin el consentimiento del Parlamento. Durante el período de 1603 a 1640, el Parlamento fue convocado pocas veces, y fue prorrogado o disuelto repetidamente para terminar sus investigaciones, frustrar sus protestas o impedir la realización de sus medidas proyectadas. A pesar de la desventaja de estas interrupciones recurrentes, los Comunes lograron sostener una lucha con la corona que fue esencialmente continua. Durante el reinado de Jacobo I (1603-1625) hubo cuatro parlamentos. El primero, que se extendió de 1604 a 1611, fue convocado en sesión seis veces. Desagradó profundamente al rey por protestar contra sus medidas, y especialmente por la persistencia con que retuvo los subsidios mientras no se resolvieran los agravios. El segundo, convocado en 1614, reiteró en vano las quejas de su predecesor y fue disuelto sin haber promulgado una sola ley. El tercero, en 1621, revivió el poder de destitución (dormido desde los días de Enrique VII), reafirmó el derecho de las cámaras a debatir sobre relaciones exteriores y vengó, mediante una nueva protesta de libertades, el arresto de uno de sus miembros. El cuarto, en 1624, abolió los monopolios y renovó el ataque contra las proclamas. El primer parlamento de Carlos I, convocado en 1625, criticó la política del nuevo soberano y fue disuelto. El segundo, en 1626, fue disuelto para evitar la destitución del ministro favorito del rey, el duque de Buckingham. El tercero, en 1628-1629, redactó la memorable Petición de Derechos, a la que el rey dio su renuente asentimiento, y en la que se prohibieron específicamente el encarcelamiento arbitrario, el alojamiento forzoso de soldados, el establecimiento de la ley marcial en tiempos de paz y la imposición de donativos, préstamos, benevolencias o impuestos sin el consentimiento del Parlamento. El cuarto parlamento de Carlos, el llamado Parlamento Corto de 1640, siguió a un período de once años de gobierno personal y no mostró disposición a ceder los derechos que habían sido afirmados. El quinto—el Parlamento Largo, convocado también en 1640—encarceló y ejecutó a los principales consejeros del rey, abolió la Cámara Estrellada y otros tribunales y consejos especiales de origen Tudor, declaró ilegal la recaudación de impuestos de ship-money y de tonelaje y libra sin el consentimiento parlamentario, dispuso la convocatoria de un parlamento dentro de los tres años siguientes a la disolución del presente, y forzó al rey a una posición en la que se vio obligado a ceder o recurrir a la guerra.

30. La Mancomunidad y el Protectorado. —Entre la teoría política sostenida por los reyes Estuardo y la defendida por la mayoría parlamentaria, resultó imposible llegar a un compromiso. La Guerra Civil se libró, en última instancia, para determinar cuál de las dos teorías prevalecería. Debe enfatizarse que los parlamentarios iniciaron la contienda sin intención de establecer un gobierno exclusivamente parlamentario, ni en la forma ni en los hechos. Es suficientemente claro, a partir de la Gran Remonstrancia de 1641, que lo que contemplaban era simplemente imponer restricciones constitucionales a la corona, junto con la introducción de ciertos cambios específicos en el orden político y eclesiástico, como la abolición del episcopado. Sin embargo, la culminación de la lucha, con la derrota y ejecución del rey, abrió la puerta a todo tipo de innovaciones constitucionales, y entre 1649 y 1660 la nación fue llamada a atravesar una era de experimentación política felizmente sin paralelo en su historia. El 19 de mayo de 1649, tras haberse abolido la monarquía y la Cámara de los Lores por considerarlas igualmente "inútiles y peligrosas", el Parlamento, para completar la transformación, proclamó una mancomunidad, o república; y en el gran sello se inscribió la leyenda: "En el primer año de la libertad restaurada por la bendición de Dios". Durante la vigencia de la Mancomunidad (1649-1654) se presentaron varios planes para la creación de un parlamento elegido por sufragio masculino, pero ni el Parlamento Rump ni el pueblo en general simpatizaban sustancialmente con el principio esencial involucrado. En 1654 se puso en marcha una constitución—la más antigua entre las constituciones escritas de la Europa moderna—conocida como el Instrumento de Gobierno. El sistema allí previsto, que debía extenderse a los tres países de Inglaterra, Escocia e Irlanda, comprendía como poder ejecutivo a un Protector vitalicio, asistido por un consejo de trece a veintiún miembros, y como órgano legislativo un parlamento unicameral de 460 miembros elegidos cada tres años por todos los ciudadanos que poseyeran bienes por un valor de 300 libras. Cromwell aceptó el cargo de Protector, y los seis años siguientes comprenden el período conocido comúnmente como el Protectorado.

El gobierno previsto por el Instrumento tuvo un éxito bastante limitado. Entre Cromwell y sus parlamentos las relaciones fueron notoriamente tensas la mayor parte del tiempo, y especialmente hubo controversia sobre si los poderes del Parlamento debían interpretarse como extensivos a la revisión de la constitución. En 1657 se pidió al Protector que asumiera el título de rey. Él se negó a hacerlo, pero sí aceptó una nueva constitución, la Humilde Petición y Consejo, en la que se dio un paso hacia el retorno al sistema de gobierno eliminado en 1649. Este paso consistió, principalmente, en el restablecimiento de un parlamento de dos cámaras—una Cámara de los Comunes y, por falta de acuerdo en una mejor denominación, "la Otra Cámara". Sin embargo, el republicanismo no logró arraigar. Los hombres más perspicaces, incluido Cromwell, habían reconocido siempre que el pueblo inglés era en realidad monárquico de corazón, y no es exagerado decir que desde el principio la restauración de la monarquía era inevitable. Incluso antes de la muerte de Cromwell, en 1658, la tendencia era claramente en esa dirección, y una vez que la mano del gran Protector fue retirada del timón, tal desenlace fue solo cuestión de tiempo y medios. El 25 de mayo de 1660, Carlos II, habiéndose comprometido a conceder una amnistía general y a aceptar las medidas de arreglo respecto a la religión que el Parlamento determinara, desembarcó en Dover y fue recibido con una aclamación casi universal.

IX. LOS ÚLTIMOS ESTUARDO: LA REVOLUCIÓN DE 1688-1689

31. Carlos II y Jacobo II. —Durante el período 1660-1689 se llevó a cabo un último gran experimento para determinar si un Estuardo podía, o quería, gobernar constitucionalmente. La constitución conforme a la cual se esperaba que gobernaran Carlos II y Jacobo II era la que se había construido a lo largo de los siglos anteriores, enmendada por las importantes reformas efectuadas por el Parlamento Largo en 1641. El acuerdo de 1660 fue una restauración tanto del Parlamento como de la monarquía, tanto en su estructura como en sus funciones. Las dos cámaras fueron restablecidas sobre sus antiguas bases, y en ellas se depositó el poder de promulgar toda la legislación y de sancionar todos los impuestos. El espíritu, si no la letra, del acuerdo conforme al cual se restauró la casa de los Estuardo prohibía la imposición de impuestos por decreto arbitrario de la corona y todo ejercicio del poder legislativo por parte de la corona en solitario, ya fuera positivamente mediante proclamación o negativamente mediante dispensa. Requería que en adelante la naturaleza y el monto de los gastos públicos fueran, previa investigación, dados a conocer a las dos cámaras, y que los ministros pudieran ser regularmente llamados a rendir cuentas por sus actos y los del soberano. El afable Carlos II (1660-1685) logró la mayor parte del tiempo mantenerse dentro de los límites que se le prescribieron. No le agradaban las medidas religiosas de su primer parlamento, pero reconocía que una nueva elección probablemente resultaría en la elección de una Cámara de los Comunes aún menos de su agrado y, en consecuencia, el Parlamento Caballero se mantuvo en existencia durante todo el período 1661-1679. La historia parlamentaria de los últimos años de su reinado giró en torno a la cuestión de la exclusión del trono de su hermano católico, Jacobo, y cobró especial interés por el conflicto de grupos que prefiguraban partidos políticos; pero Carlos mantuvo invariablemente una actitud que, al menos, no puso en peligro su propia permanencia en el trono.

Jacobo II (1685-1688) era un hombre de temperamento esencialmente distinto. Era un Estuardo entre los Estuardo, irrevocablemente apegado a la doctrina del derecho divino y lo suficientemente falto de tacto como para no esforzarse en disimularlo. Era capaz, industrioso y honesto, pero obstinado e intolerante. Comenzó prometiendo preservar "el gobierno tal como lo establece la ley". Pero la facilidad con la que fue sofocada la rebelión de Monmouth en 1685 lo engañó haciéndole creer que, eximiendo a los católicos de la aplicación de las leyes existentes, podría en algún momento realizar su ambición de restablecer el catolicismo romano en Inglaterra. Procedió, por tanto, a emitir decretos que eximían del cumplimiento de estatutos promulgados por el Parlamento, a establecer una comisión eclesiástica en violación de la ley parlamentaria de 1641 y, en 1687, a promulgar una declaración de indulgencia que otorgaba a todos los católicos y no conformistas una libertad en materia religiosa que las leyes del país claramente negaban. Con esta reasunción arbitraria de antiguas prerrogativas, la teoría subyacente a la Restauración quedó completamente subvertida.

32. La Revolución: la Declaración de Derechos. —Sin prever alivio alguno ante las prácticas absolutistas, y especialmente impulsados por el nacimiento, en 1688, de un heredero varón del rey, un grupo de hombres destacados representantes de los diversos grupos políticos extendió una invitación al estatúder de Holanda, Guillermo, Príncipe de Orange, para que acudiera a Inglaterra a defender y proteger las libertades constitucionales del reino. El resultado fue la revolución incruenta de 1688. El 5 de noviembre, Guillermo desembarcó en Torquay y avanzó hacia Londres. Jacobo, al verse sin partido, ofreció concesiones vanas y luego huyó a la corte de su aliado, Luis XIV de Francia. Por un cuerpo provisional de lores, antiguos comunes y funcionarios, se pidió a Guillermo que actuara como "gobernador" temporal hasta que el pueblo eligiera una "convención" nacional. Esta convención se reunió el 22 de enero de 1689, resolvió que Jacobo, por razón de su huida, debía considerarse como si hubiera abdicado, y estableció en el trono como soberanos conjuntos a Guillermo y María, con el entendimiento de que el gobierno efectivo del reino recaería en el rey.

La Revolución de 1688-1689 se destacó por poner por escrito no poca parte de la constitución inglesa tal como existía entonces. El 19 de febrero de 1689, los nuevos soberanos aceptaron formalmente una Declaración de Derechos, redactada por la convención, y mediante un acto del Parlamento, el 16 de diciembre siguiente, este instrumento, bajo el nombre de la Declaración de Derechos, pasó a formar parte de la ley del país. En ella se negaba específicamente una larga lista de prerrogativas a las que el último Estuardo había pretendido—en particular, las de dispensar las leyes, establecer comisiones eclesiásticas, imponer tributos sin el consentimiento parlamentario y mantener un ejército permanente bajo el control exclusivo de la corona. También se garantizaban en ella ciertos derechos fundamentales que durante las controversias del siglo XVII habían sido cuestionados repetidamente, incluyendo los de petición, libertad de elecciones y libertad de expresión por parte de los miembros del Parlamento. Se afirmó la necesidad de reuniones frecuentes del Parlamento y se insertó una cláusula de sucesión por la cual los católicos romanos y las personas que contrajeran matrimonio con católicos romanos quedaban excluidos del trono. En la Declaración de Derechos se resumieron así los resultados esenciales de la Revolución y, más remotamente, de todo el movimiento parlamentario del siglo XVII. Con su promulgación, la doctrina del derecho divino desapareció para siempre del ámbito de la política práctica inglesa. Toda la circunstancia de la ascensión de Guillermo III determinó que la tenencia real fuera, como lo siguió siendo, no por derecho inherente o adquirido, sino condicionada a la voluntad nacional.

CAPÍTULO II

LA CONSTITUCIÓN DESDE EL SIGLO XVII

I. LA CORONA Y EL PARLAMENTO DESPUÉS DE 1789

33. Elementos de estabilidad y cambio. —Estructuralmente, el sistema gubernamental inglés estaba, hacia finales del siglo XVII, sustancialmente completo. La monarquía limitada, el ministerio, las dos cámaras del parlamento, los tribunales de justicia y las agencias administrativas locales estaban entonces constituidos muy semejantemente a como lo están hoy en día. Además, los principios fundamentales sobre los cuales opera el gobierno inglés estaban firmemente establecidos. Las leyes solo podían ser promulgadas por "el rey en el parlamento"; los impuestos solo podían imponerse de la misma manera; la libertad del individuo estaba protegida por una veintena de garantías específicas y frecuentemente renovadas. Sin embargo, en realidad, la constitución inglesa de 1689 distaba mucho de ser la constitución inglesa de 1912. El derrocamiento por el cual el último Estuardo fue expulsado del trono no solo marcó la culminación de la revolución iniciada en 1640; también comprendió el inicio de una revolución más extensa, pacífica pero profunda, mediante la cual el sistema gubernamental del reino fue ampliado, dirigido en nuevas direcciones y sucesivamente readaptado a condiciones nuevas y cambiantes. En ningún momento, desde Guillermo III hasta Jorge V, hubo una revisión deliberada del sistema gubernamental en su conjunto. Salvo en ocasionales leyes parlamentarias y decisiones judiciales, los cambios constitucionales que se produjeron rara vez se expresaron documentalmente. Sin embargo, difícilmente sería exagerado decir que de los principios y prácticas que hoy conforman la constitución operativa del Reino Unido, casi todos se originaron o reformaron durante los siglos XVIII y XIX. Al describir, en los capítulos siguientes, los principales aspectos de este sistema gubernamental, será necesario aludir frecuentemente a estos desarrollos constitucionales más recientes, y sería redundante intentar un relato de ellos en este punto. Una enumeración y breve caracterización de algunos de los más importantes bastará por ahora para destacar la importancia constitucional del período en consideración.

34. La disminución de la autoridad de la Corona. —Primero puede mencionarse el eclipse gradual de la corona y el establecimiento de la completa e incuestionada supremacía del Parlamento. Como consecuencia de la Revolución de 1688-1689, al soberano se le despojaron definitivamente de varias prerrogativas importantes. Sin embargo, Guillermo III no era una figura decorativa, y la corona estaba lejos de haber sido reducida a la impotencia. Comprendiendo perfectamente las condiciones bajo las cuales había sido recibido en Inglaterra, Guillermo, no obstante, no intentó ocultar su innato amor por el poder. Reclamó prerrogativas que sus partidarios whigs se mostraban reacios a reconocer y ejercía habitualmente en persona, y con notable efecto, las funciones de soberano, primer ministro, ministro de relaciones exteriores y autócrata militar. Su sucesora, Ana, aunque apática, no era mucho menos apegada a los intereses de una monarquía fuerte. Solo con la llegada de la dinastía Hannoveriana, en 1714, la mayor parte de los poderes de gobierno que hasta entonces había retenido la corona pasó inevitablemente a manos de los ministros y del Parlamento. Jorge I (1714-1727) y Jorge II (1727-1760) no fueron las nulidades que se ha pintado, pero, siendo ajenos tanto al idioma inglés como a sus costumbres e instituciones políticas, estaban en posición de defender solo de manera deficiente las prerrogativas que habían heredado. Bajo Jorge III (1760-1820) hubo un resurgimiento claro de la idea monárquica. El rey, aunque obstinado y de intelecto inferior al promedio, era honesto, valiente y ambicioso. Se enorgullecía de ser inglés y, sobre todo, estaba decidido a recuperar para la corona algo del prestigio y la autoridad que sus predecesores habían perdido. El carácter cada vez más oligárquico del Parlamento en ese período y la desintegración del partido whig gobernante crearon una situación no desfavorable para la realización del programa real, y durante al menos veinte años la influencia que el soberano ejerció personalmente sobre el gobierno y la política superó cualquier cosa conocida desde los días de Guillermo III. En 1780, la Cámara de los Comunes expresó su preocupación adoptando una serie de resoluciones, la primera de las cuales afirmaba inequívocamente que "la influencia de la corona ha aumentado, está aumentando y debe ser disminuida".

Sin embargo, tras la retirada de Lord North, en 1782, la influencia del soberano disminuyó perceptiblemente, y durante la última parte del reinado, ensombrecida por la locura del rey, todo lo que se había ganado para la realeza se perdió nuevamente. Bajo la Regencia (1810-1820) y durante el reinado del reaccionario y escandaloso Jorge IV (1820-1830), la popularidad, si no el poder, de la corona alcanzó su punto más bajo. En los días del afable Guillermo IV (1830-1837) se recuperó la popularidad, pero no el poder. El largo reinado de la virtuosa Victoria (1837-1901) sirvió para rehabilitar completamente la monarquía en el respeto y el afecto del pueblo británico, una consumación cuya estabilidad los soberanos más recientes no han hecho nada por menoscabar. Como se señalará en otro lugar, la influencia que el soberano puede ejercer, y que durante los últimos tres cuartos de siglo ha ejercido, en la conducción efectiva de los asuntos públicos está lejos de ser insignificante. Pero, como también se enfatizará, esa influencia no es más que la sombra de la autoridad que la corona poseía en otros tiempos—aún tan tarde como a comienzos del siglo XVIII. Es en gran medida personal más que legal; se manifiesta más en el ámbito de las relaciones exteriores que en el de los asuntos internos; y frente a la voluntad adversa de la nación expresada a través del Parlamento es, en efecto, impotente.

35. Predominio de la Cámara de los Comunes. —Una segunda transformación operada en la constitución en funcionamiento desde 1689 es el desplazamiento del centro de gravedad en el Parlamento de la Cámara de los Lores a la Cámara de los Comunes, junto con una notable democratización de la cámara representativa. En tiempos de Guillermo y Ana, la Cámara de los Lores era claramente más digna e influyente que la Cámara de los Comunes. Sin embargo, durante el periodo cubierto por el ministerio de Walpole (1721-1742), los Comunes ascendieron rápidamente a la posición de rama legislativa preponderante. Una de las causas que contribuyeron a ello fue la Ley Septenal de 1716, mediante la cual la duración de un parlamento se extendió de tres a siete años, aumentando así la continuidad y el atractivo de ser miembro de los Comunes. Otra fue la creciente importancia del poder sobre el erario, ejercido por los Comunes. Una tercera fue el hecho de que Walpole, durante todo su prolongado ministerio, ocupó de manera constante un escaño en la cámara baja y la convirtió en el escenario de sus notables actividades. Sin embargo, el establecimiento de la supremacía de los Comunes tal como se constituyó entonces no significó el triunfo del gobierno popular. Fue solo un paso hacia ese fin. La Cámara de los Comunes en el siglo XVIII estaba compuesta por miembros elegidos (p. 037) en los condados y distritos electorales mediante un sufragio severamente restringido o designados directamente por corporaciones cerradas o por magnates individuales, y correspondió al Parlamento del siglo XIX, mediante una serie de memorables estatutos, extender sucesivamente el derecho al voto a grupos de personas hasta entonces políticamente impotentes, redistribuir los escaños parlamentarios para que la influencia política se repartiera con cierta equidad entre los votantes, y regular las condiciones bajo las cuales debían llevarse a cabo las campañas, las elecciones y otras operaciones del gobierno popular. Entre las leyes de principal importancia mediante las cuales se lograron estos cambios destacan la Ley de Reforma de 1832, la Ley de Representación del Pueblo de 1867, la Ley del Voto Secreto de 1872, la Ley de Prácticas Corruptas e Ilegales de 1883, la Ley de Representación del Pueblo de 1884 y la Ley de Redistribución de Escaños de 1885. La naturaleza de estas medidas se explicará posteriormente.

II. ASCENSO DEL GABINETE Y DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS

36. Orígenes del Gabinete. —En tercer lugar, el periodo bajo análisis es importante debido al desarrollo en su seno de la característica más notable del sistema constitucional inglés actual, a saber, el gabinete. La creación del gabinete fue un proceso gradual, y tanto el proceso como el producto son totalmente desconocidos por la letra de la ley inglesa. Es habitual considerar como antecedente inmediato del gabinete al llamado "cabal" de Carlos II, es decir, el grupo irregular de personas que ese soberano seleccionaba del Consejo Privado y de quienes recibía consejo informalmente en lugar del propio Consejo. En realidad, principalmente debido a la creciente dificultad de manejar el Consejo Privado, la práctica de consultar para recibir consejo a un comité especialmente constituido, o círculo interno, del cuerpo antecede por mucho a Carlos II. Algunos la han rastreado hasta un periodo tan remoto como el reinado de Enrique III, y se sabe que no solo existía la práctica, sino también el nombre de "consejo de gabinete", bajo Carlos I. La justificación esencial de la creación del gabinete fue expresada por Carlos II en 1679 en la declaración de que "el gran número de miembros del Consejo lo hace inadecuado para la discreción y rapidez que son necesarias en muchos asuntos importantes". La creciente autoridad del círculo selecto de consejeros fue objeto de repetidos ataques, y el nombre "gabinete" (surgido del hábito del rey de recibir a los miembros en una pequeña sala privada, o gabinete, en el palacio real) se aplicó al principio como término de reproche. Sin embargo, el mecanismo respondió a una necesidad genuina, y para 1689 su permanencia estaba asegurada. El más amplio (p. 038) Consejo Privado continuó existiendo, y existe hasta hoy; pero sus poderes hace mucho tiempo que son meramente nominales.

37. Principios del Gobierno por Gabinete Establecidos. —Bajo Guillermo III, el gabinete adoptó rápidamente el carácter que tiene hoy. Tras fracasar en el intento de gobernar con un gabinete que incluyera tanto a whigs como a tories, Guillermo, entre 1693 y 1696, reunió a su alrededor un grupo de consejeros compuesto exclusivamente por whigs, y pronto se estableció para siempre el principio de que un gabinete debe estar formado por hombres que, en todos los asuntos importantes del Estado, estén sustancialmente de acuerdo. Antes de finalizar el siglo XVIII, quedó definitivamente fijada la concepción del gabinete como un cuerpo que necesariamente consiste (a) en miembros del Parlamento (b) de las mismas ideas políticas (c) elegidos del partido que posea la mayoría en la Cámara de los Comunes (d) que lleven adelante una política concertada (e) bajo una responsabilidad común que se manifieste en la renuncia colectiva en caso de censura parlamentaria, y (f) que reconozcan una subordinación común a un jefe de ministros. Durante la era de debilidad real del siglo XVIII, el gabinete adquirió cierto grado de independencia que le permitió convertirse, en la práctica, en la autoridad gobernante del reino; y, bajo la limitación de una estricta responsabilidad ante la Cámara de los Comunes, cumple sustancialmente esa función hoy en día. Sus miembros, como se verá, son al mismo tiempo los jefes de los principales departamentos ejecutivos, los líderes en las cámaras legislativas y los autores de prácticamente toda la política y la gestión gubernamental.

38. Inicios de los Partidos Políticos. —Una cuarta fase del desarrollo gubernamental durante el periodo analizado es el surgimiento de los partidos políticos y la consolidación de los aspectos más amplios del sistema de partidos actual. En ninguna nación hoy en día el partido desempeña un papel de mayor importancia que en Gran Bretaña. Desconocidos por las partes escritas de la constitución, y casi desconocidos por la ley ordinaria, la gestión y las operaciones de los partidos son, sin embargo, de importancia constante y fundamental en la conducción real del gobierno. Los orígenes de los partidos políticos en Inglaterra se sitúan claramente en el siglo XVII. Según el juicio de Macaulay, los (p. 039) primeros grupos a los que puede aplicarse la denominación de partidos políticos fueron los elementos caballeristas y cabezas redondas, alineados tras la adopción de la Gran Remonstrancia por el Parlamento Largo en 1641. Sin embargo, los primeros grupos que pueden considerarse esencialmente análogos a los partidos políticos actuales, con continuidad, principios definidos y cierto grado de organización compacta, fueron los whigs y tories de la época de Carlos II. Dividiéndose en un principio sobre la cuestión de la exclusión de Jacobo, estos dos elementos, con el paso del tiempo, asumieron posiciones bien definidas y fundamentalmente irreconciliables sobre las cuestiones públicas esenciales del momento. En términos generales, los whigs defendían la tolerancia religiosa y la supremacía parlamentaria en el gobierno; los tories, el anglicanismo y la prerrogativa real. Y mucho después de que la monarquía Estuardo fuera cosa del pasado, estos dos grandes partidos continuaron sus luchas sobre estas y otras cuestiones. Tras un intento fallido de gobernar con la cooperación de ambos partidos, Guillermo III, como se ha señalado, recurrió definitivamente al apoyo de los whigs. Sin embargo, al acceder al trono la reina Ana, en 1702, los whigs fueron desplazados del poder y los tories (que ya habían probado el poder entre 1698 y 1701) tomaron el control. Retuvieron el poder durante la mayor parte del reinado de la reina Ana, pero al acceder Jorge I se vieron obligados a ceder el lugar a sus rivales, y el periodo de 1714 a 1761 fue de ininterrumpido predominio whig. Este fue, por supuesto, el periodo de desarrollo del sistema de gabinete, y entre el surgimiento de ese sistema y el crecimiento del gobierno por partido existió una conexión íntima e inevitable. Al finalizar el siglo XVIII, la regla se había vuelto inflexible: el gabinete debía estar compuesto por hombres afines al partido dominante en la Cámara de los Comunes, y que el retorno por parte de la nación de una mayoría adversa a la administración gobernante debía ser seguido por la dimisión de dicha administración.

III. LAS UNIONES ESCOCESA E IRLANDESA

39. La Unión con Escocia, 1707. —Finalmente, cabe mencionar los importantes cambios en la estructura gubernamental que surgieron a raíz del Acta de Unión con Escocia, en 1707, y el Acta de Unión con Irlanda, en 1801. Salvo durante un breve período bajo el Protectorado, la relación legal entre Inglaterra y Gales, por un lado, y el reino de Escocia, por el otro, fue desde 1603 hasta 1707 simplemente una unión personal a través de la corona. Escocia tenía su propio parlamento, su propia iglesia establecida, sus propias leyes, sus propios tribunales, su propio ejército y su propio sistema financiero. Por el Acta de 1707 se estableció una unión de carácter mucho más sustancial. Los dos países se erigieron en un solo reino, conocido desde entonces como Gran Bretaña. El parlamento escocés fue abolido y se concedió representación a la nobleza y al pueblo escocés en el parlamento británico en Westminster. La cuota de comunes se fijó en cuarenta y cinco (treinta elegidos por los condados y quince por los distritos) y la de lores (a ser elegidos por el conjunto de los lores escoceses al inicio de cada parlamento) en dieciséis. Todas las leyes relativas al comercio, impuestos especiales y aduanas debían ser uniformes en ambos países, pero las leyes locales de Escocia sobre otros temas continuaron en vigor, sujetas a revisión por el parlamento común. El sistema judicial escocés permaneció sin cambios; igualmente, el estatus de la Iglesia Presbiteriana establecida.

40. La Unión con Irlanda, 1801. —La historia de Irlanda, en la mayoría de sus fases, es la de un territorio conquistado, y hasta finales del siglo XVIII la situación constitucional del país se aproximó, la mayor parte del tiempo, a la de una colonia de la corona. Durante la Edad Media, la Common Law y las instituciones de Inglaterra fueron introducidas en las zonas asentadas de la isla (el Pale), y comenzó a desarrollarse un parlamento de tipo inglés; pero la Ley de Poynings de 1494, al requerir el consentimiento del rey y el consejo inglés para la convocatoria de un parlamento irlandés, al ordenar que todos los proyectos de ley considerados por el parlamento irlandés debían haber sido previamente considerados por el parlamento inglés, y al declarar que todos los estatutos existentes del parlamento inglés eran vinculantes para Irlanda, sofocó efectivamente, hasta su derogación en 1782, el desarrollo parlamentario irlandés. Desde mediados del siglo XVII se excluyó a los católicos de la membresía, y desde principios del siglo XVIII, del derecho al voto en las elecciones parlamentarias. La derogación de la Ley de Poynings en 1782 y la eliminación de la inhabilitación católica diez años después mejoraron la situación, pero al final del siglo XVIII los arreglos gubernamentales irlandeses seguían siendo muy insatisfactorios. El parlamento era independiente en la elaboración de leyes, pero no en el control de la administración; y no era en realidad un cuerpo nacional y representativo. La política impulsada por Pitt, es decir, el establecimiento de una unión legislativa al estilo de la que ya existía entre Inglaterra y Escocia, fue imponiéndose gradualmente entre los miembros del Parlamento como más factible que cualquier otra.

Un Acta de Unión que creaba el "Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda" fue adoptada por el parlamento irlandés en febrero de 1800, y por el parlamento británico cinco meses después, y el 1 de enero de 1801 entró en vigor. Según los términos de esta medida, el parlamento irlandés fue abolido, y se dispuso que Irlanda estuviera representada en el parlamento común por cuatro lores espirituales y veintiocho lores temporales, elegidos por la nobleza irlandesa de por vida, y por cien miembros (sesenta y cuatro por los condados, treinta y cinco por los distritos, y uno por la Universidad de Dublín) en la Cámara de los Comunes. La Iglesia Anglicana de Irlanda fue fusionada con la Iglesia de Inglaterra establecida, aunque posteriormente, en 1869, fue desestablecida y despojada de sus bienes. La unión con Irlanda tenía carácter de contrato, y aunque en varios aspectos las condiciones implicadas en ella han sido modificadas en los últimos cien años, sus fundamentos permanecen hoy inalterados. Son estos fundamentos, especialmente la asimilación de Irlanda con Gran Bretaña para fines legislativos, los que son objeto de un ataque implacable por parte de los partidarios del Home Rule y otros elementos nacionalistas y reformistas.

IV. LA NATURALEZA Y LAS FUENTES DE LA CONSTITUCIÓN

41. Elusividad de la Constitución. —La descripción del sistema gubernamental británico que se abordará más adelante se verá clarificada por un comentario en este punto sobre el carácter que ha asumido la constitución inglesa actual, sobre la forma en que existe y sobre las fuentes de las que ha sido extraída. El término "constitución", como se entiende comúnmente, puede emplearse para designar un instrumento escrito de ley fundamental que ha sido elaborado por una asamblea constituyente, redactado por un cuerpo legislativo ordinario o promulgado por la sola autoridad de un dictador o monarca; o, con igual propiedad, puede usarse para designar un conjunto de costumbres, leyes y precedentes, solo parcialmente, o incluso nada, consignados por escrito, conforme a los cuales se opera la maquinaria de un determinado sistema gubernamental. La constitución del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda es de este segundo tipo. El estudiante que desee reunir los principios y tabular los detalles operativos del orden constitucional británico no encontrará un solo documento, ni ninguna colección de documentos, en los que estas cosas estén consignadas total, o siquiera mayormente. Para lograr tal tarea sería necesario revisar intensamente más de mil años de historia, tomar un estatuto aquí y una decisión judicial allá, prestar constante atención al surgimiento y cristalización de usos políticos, y sondear hasta sus más profundos recovecos los mecanismos de administración, elaboración de leyes, tributación, elecciones y procedimientos judiciales tal como han sido y como realmente se operan ante los ojos del espectador. A la cabeza de sus pares en antigüedad, amplitud y originalidad, la constitución británica es a la vez la menos tangible y la de mayor influencia entre los cuerpos de leyes fundamentales de Europa.

42. Elementos constitutivos: la ley. —Los elementos que hoy componen esta constitución han sido clasificados de diversas maneras. Para los fines actuales pueden agruparse en cinco categorías principales. En primer lugar, existen tratados y otros acuerdos internacionales, que en Gran Bretaña, como en los Estados Unidos, tienen el carácter de ley suprema del país. En segundo lugar, hay un grupo de compromisos solemnes que se han asumido en momentos de crisis nacional entre partes que representan fuerzas políticas opuestas o contratantes. De tal carácter son la Gran Carta, la Petición de Derechos y la Declaración de Derechos. Una tercera y más amplia categoría comprende los estatutos parlamentarios que agregan o modifican poderes o procedimientos gubernamentales. Entre estos estatutos se incluyen claramente el Acta de Habeas Corpus de 1679, el Acta de Establecimiento de 1701, el Acta Septenal de 1716, la Ley de Difamación de Fox de 1792, las Leyes de Reforma de 1832, 1867 y 1884, la Ley de Corporaciones Municipales de 1835, la Ley de Elecciones Parlamentarias y Municipales de 1872, las Leyes de Gobierno Local de 1888 y 1894, y la Ley del Parlamento de 1911. En cuarto lugar se encuentra la Common Law, un vasto cuerpo de preceptos y usos legales que a lo largo de los siglos ha adquirido un carácter fundamental e inmutable. Los tres primeros elementos mencionados, es decir, tratados, compromisos políticos solemnes y estatutos, existen únicamente, o casi únicamente, en forma escrita. Las reglas de la Common Law, sin embargo, no han sido reducidas a la escritura, salvo en la medida en que se contienen en informes, opiniones legales y, más particularmente, en decisiones autorizadas de los tribunales, como aquellas sobre los derechos de los jurados, sobre el privilegio de la corona, sobre los privilegios de las cámaras del Parlamento y de sus miembros, y sobre los derechos y deberes de la policía.

43. Elementos constitutivos: las Convenciones. —Por último, existen aquellas partes de la constitución que han sido denominadas acertadamente por el señor Dicey como "las convenciones". La "ley" de la constitución, que comprende las cuatro categorías de elementos que se han enumerado, es en todos sus puntos, ya sean escritos o no escritos, exigible ante los tribunales; las convenciones, aunque pueden y no rara vez se refieren a asuntos de vital importancia, no son exigibles de esa manera. Las convenciones consisten en acuerdos, prácticas y hábitos mediante los cuales se regula una gran proporción de las operaciones reales de las autoridades gubernamentales. Pueden haber adquirido expresión en forma escrita, pero no aparecen en los libros de leyes ni en ningún instrumento que pueda servir de base para una acción judicial. Por ejemplo, es una convención de la constitución la que prohíbe al rey vetar una medida aprobada por las cámaras del Parlamento. Si el soberano en estos días realmente vetara una ley, las consecuencias políticas podrían ser graves, pero no habría duda alguna sobre la legalidad del acto. Es en virtud de una convención, no de una ley, de la constitución, que los ministros renuncian a su cargo cuando han dejado de contar con la confianza de la Cámara de los Comunes; que un proyecto de ley debe ser leído tres veces antes de ser finalmente votado en la Cámara de los Comunes; que el Parlamento se convoca anualmente y que consta de dos cámaras. El gabinete, y todo lo que el gabinete representa como tal, descansa enteramente sobre la convención. A estas cosas, y a muchas otras, el estudiante que se ocupa exclusivamente del derecho constitucional de la nación británica puede prestar poca o ninguna atención. Pero quien busca comprender el sistema constitucional tal como es y como funciona debe fijar su atención en las convenciones con la misma firmeza que en las reglas positivas de la ley. Si bien las convenciones no deben considerarse técnicamente como partes de la constitución, en la práctica no son pocas veces tan vinculantes como estas reglas; e incluso pueden ser más determinantes en el funcionamiento de los poderes públicos. La constitución inglesa es, en efecto, como la ha descrito el señor Bryce, "una masa de precedentes conservados en la memoria de los hombres o registrados por escrito, dictámenes de abogados o estadistas, costumbres, usos, entendimientos y creencias, una serie de estatutos mezclados con costumbres y todo ello cubierto por un crecimiento parasitario de decisiones legales y hábitos políticos". En ningún momento se ha intentado recopilar y reducir a la escritura esta enorme masa de materiales dispersos, y es poco probable que tal intento llegue a realizarse alguna vez. "Los ingleses", como señala el crítico francés Boutmy, "han dejado las diferentes partes de su constitución donde las olas de la historia las han depositado; no han intentado reunirlas, clasificarlas o completarlas, ni hacer de ella un todo consistente o coherente".

V. LA FLEXIBILIDAD DE LA CONSTITUCIÓN

44. Aspectos de continuidad y de cambio. —En consonancia con lo dicho, son pertinentes dos observaciones que representan aspectos opuestos de una misma verdad. La primera es que, respecto a los principios y muchas de las prácticas de la constitución inglesa, es eminentemente cierto que, para emplear una frase familiar del obispo Stubbs, las raíces del presente se hunden profundamente en el pasado. La segunda es que la constitución inglesa es un organismo vivo, que se modifica constantemente hasta el punto de que cualquier descripción que se intente de ella probablemente deba ser corregida casi antes de ser completada. En ningún momento, como escribió el señor Freeman, "se ha roto el lazo entre el presente y el pasado; en ningún momento los ingleses se han sentado a confeccionar una constitución totalmente nueva en obediencia a alguna teoría deslumbrante". Por el contrario, cada paso en el desarrollo del sistema constitucional ha sido la consecuencia natural de algún paso anterior. Es cierto que se han producido grandes cambios. Por mencionar solo el ejemplo más obvio, la monarquía autocrática ha sido reemplazada por un gobierno parlamentario basado en una democracia política plena. Sin embargo, las transiciones han sido regularmente tan graduales, la deferencia hacia la tradición tan habitual, y la disposición a aferrarse a nombres y formas antiguas, aun cuando el espíritu haya cambiado, tan arraigada, que la historia constitucional de Inglaterra presenta elementos de continuidad que no pueden ser igualados en ningún otro país de Europa.

La letra de una constitución escrita puede sobrevivir durante muchas décadas sin cambios, como la del Estatuto italiano de 1848, y como lo hizo la de la constitución estadounidense entre 1804 y 1865. Sin embargo, ningún sistema constitucional permanece mucho tiempo inmutable, y menos aún uno del tipo inglés, en el que existe muy poca rigidez formal, incluso la que surge de los textos escritos. Al no haber recibido originalmente una forma fija y ordenada asignada por alguna autoridad suprema, la constitución del Reino Unido ha conservado a lo largo de su historia un grado notable de flexibilidad. De ninguna manera es hoy lo que era hace cincuenta años; dentro de cincuenta años no será de ninguna manera lo que es hoy. En tiempos pasados, los cambios iban acompañados de violencia o, al menos, de manifestaciones extraordinarias de la voluntad nacional. Hoy en día, se introducen mediante los procesos ordinarios y pacíficos de la legislación, la interpretación judicial y la práctica administrativa. A veces, como en el caso de la reciente revisión del estatus de la Cámara de los Lores, van acompañados de controversias acaloradas y una amplia agitación pública. Sin embargo, no es raro que representen ampliaciones inevitables y no impugnadas de la ley o la práctica existente y que apenas sean notadas por la nación en general.

45. Los poderes constituyentes del Parlamento. —El principal medio por el cual se producen cambios en la constitución inglesa hoy en día es la promulgación parlamentaria. Cabe observar que en Gran Bretaña no existe, ni ha existido jamás, ningún intento de trazar una línea de distinción entre los poderes constituyentes y los poderes legislativos. Todos están igualmente investidos en el Parlamento, y en lo que respecta a los procesos de promulgación, derogación y revisión, no hay diferencia alguna entre una medida que afecta los principios fundamentales del sistema de gobierno y una ley relativa al asunto más común del derecho ordinario. "Nuestro Parlamento", observa el señor Anson, "puede hacer leyes para proteger aves silvestres o mariscos, y con el mismo procedimiento podría romper la conexión entre la Iglesia y el Estado, o conceder poder político a dos millones de ciudadanos y redistribuirlo entre nuevas circunscripciones". La piedra angular del derecho constitucional es, en efecto, la omnipotencia absoluta que posee el Parlamento tanto en el ámbito de la creación constitucional como en el de la legislación ordinaria. En el Parlamento se encarna la voluntad suprema de la nación; y aunque de vez en cuando esa voluntad pueda manifestarse de formas muy diversas e incluso contradictorias, en cualquier momento dado sus pronunciamientos son concluyentes.

46. ¿Qué son las leyes "constitucionales"? —De esta competencia irrestricta del Parlamento surgen dos hechos sumamente importantes. Uno de ellos es que la distinción entre leyes "constitucionales", por un lado, y estatutos ordinarios, por el otro, no es ni tan evidente ni tan esencial como bajo la mayoría de los sistemas de gobierno. El concepto, incluso, de derecho constitucional se ha desarrollado muy lentamente entre los ingleses, y la expresión rara vez se emplea aún en la discusión jurídica. En los Estados Unidos, las enmiendas o adiciones constitucionales, al menos en la medida en que asumen forma escrita, emanan de fuentes y por procesos diferentes de los que se emplean en la promulgación de leyes ordinarias. En la mayoría de las naciones continentales, el proceso constituyente es al menos algo diferente del que se utiliza para promulgar leyes simples. Y estos procesos especialmente diseñados buscan enfatizar la diferenciación esencial del producto respecto a la labor de los órganos legislativos ordinarios. En Gran Bretaña, sin embargo, como se ha visto, no hay diferencia de procedimiento, y la distinción entre el derecho constitucional y la ley estatutaria ordinaria no pocas veces es casi imposible de trazar. Si es que debe trazarse, debe derivarse de las circunstancias de la promulgación. Algunas medidas, por ejemplo, el Acta de Habeas Corpus, el Acta de Establecimiento y el Acta del Parlamento de 1911, se refieren obviamente a los aspectos más fundamentales y duraderos del Estado. Otras, con la misma claridad, tratan de cuestiones efímeras y puramente legislativas. Nadie puede decir con precisión dónde debe trazarse la línea entre ambas. Es, en opinión del señor Bryce, principalmente por este obstáculo que no se ha intentado reducir la constitución inglesa a la forma de una única promulgación fundamental.

47. Todas las Partes de la Constitución están sujetas a Enmienda. —En segundo lugar, ninguna parte de la constitución está exenta de ser enmendada o derogada por el Parlamento. Tan profundamente impresionó este hecho al observador francés De Tocqueville que llegó a afirmar que en realidad no existe una constitución inglesa en absoluto. Sin embargo, De Tocqueville escribió desde el punto de vista de quien concibe una constitución como un "instrumento de especial santidad, distinto en carácter de todas las demás leyes, y modificable solo mediante un proceso peculiar, diferente en mayor o menor medida de las formas ordinarias de legislación"; y hoy en día se reconoce universalmente que esta concepción es completamente inadecuada. Existe, en todo sentido apropiado, una constitución inglesa. De hecho, no es poca la parte de ella que se encuentra en forma escrita. Y vale la pena observar que, en la práctica, en la Inglaterra actual tiende a establecerse cierta distinción entre funciones constituyentes y legislativas, como ocurre en otros países. No existe intención de despojar al Parlamento de sus poderes constituyentes; pero va ganando terreno la idea de que, cuando se contemplan innovaciones fundamentales y de gran alcance, no debe actuarse hasta que se haya consultado a la nación mediante una elección general en la que la conveniencia de los cambios propuestos se someta como una cuestión clara. El principio, en términos generales, es que el Parlamento debe ejercer sus poderes constituyentes en cualquier asunto importante solo bajo el mandato directo del pueblo. Fue esencialmente en deferencia a este principio que se convocaron las elecciones de diciembre de 1910, centradas directamente en la cuestión de la reforma de la Cámara de los Lores. Así, mientras en numerosos países continentales la distinción entre funciones constituyentes y legislativas tiende hoy en día a relajarse, en Gran Bretaña existe claramente una tendencia a establecer en cierta medida una diferenciación en este aspecto que durante mucho tiempo ha sido inexistente en la práctica.

En efecto, toda medida del Parlamento, sea cual sea su naturaleza y bajo cualquier circunstancia en que se promulgue, es "constitucional" en el sentido de que es legalmente válida y ejecutable. Cuando un inglés afirma que una medida es inconstitucional, solo quiere decir que es inconsistente con una disposición anterior, un uso establecido, los principios del derecho internacional o los estándares comúnmente aceptados de moralidad. Tal medida, si es aprobada debidamente por el Parlamento, se convierte en parte integral de la ley del país y, como tal, será aplicada por los tribunales. No existe medio alguno por el cual pueda quedar sin efecto, salvo su derogación por el mismo Parlamento o uno posterior. En Inglaterra, como en los países europeos en general, los tribunales no tienen poder para pronunciarse sobre la validez constitucional de los actos legislativos. Todo acto de este tipo es ipso facto válido, ya se refiera al asunto más trivial de la legislación ordinaria o a la organización fundamental del Estado; y ninguna persona o entidad, aparte del propio Parlamento, posee derecho a anularlo o dejarlo sin efecto.

CAPÍTULO III (p. 048)

LA CORONA Y EL MINISTERIO

I. LA CORONA: ESTATUS LEGAL Y PRIVILEGIOS

48. Contrastes entre Teoría y Realidad. —El gobierno del Reino Unido es, en última instancia teórica, una monarquía absoluta; en forma, una monarquía limitada y constitucional; y en la práctica, una democracia en toda regla. Al frente se encuentra el soberano, quien es al mismo tiempo el supremo ejecutivo, una autoridad legislativa coordinada (y, en teoría, mucho más que eso), la fuente de la justicia y del honor, el "gobernador supremo" de la Iglesia, el comandante en jefe del ejército y la marina, el conservador de la paz, y el parens patriae y tutor ex officio de los desvalidos y necesitados. En derecho, toda la tierra se posee, directa o indirectamente, de él. El Parlamento existe solo por su voluntad. Quienes lo integran son convocados por su mandato, y el privilegio de votar por un miembro de la cámara baja es solo una franquicia, no un derecho independiente de su concesión. Técnicamente, el soberano nunca muere; solo hay una transmisión de la corona, es decir, una transferencia de la autoridad real de una persona a otra, y el Estado nunca carece de un jefe reconocido.

Las afirmaciones que se han hecho representan con bastante precisión la teoría última del estatus de la corona en el sistema gubernamental. Sin embargo, en lo que respecta a la forma y la realidad de ese sistema tal como realmente funciona, difícilmente sería posible hacer afirmaciones que transmitieran una impresión más errónea. La magnitud de la discrepancia que aquí existe entre la teoría y la realidad se hará evidente a medida que se examine la organización y el funcionamiento de los departamentos ejecutivo, legislativo y judicial del gobierno del reino. Sin embargo, es necesario, antes que nada, prestar atención a ciertos aspectos más externos de la posición que ocupa el monarca.

49. Derecho al Trono: el Acta de Establecimiento de 1701. —Desde (p. 049) la Revolución de 1688, el derecho al trono inglés se basa únicamente en la voluntad de la nación expresada en una ley parlamentaria. El estatuto que regula la sucesión es el Acta de Establecimiento, aprobada por el parlamento tory en 1701, por la cual se dispuso que, a falta de herederos de Guillermo III y Ana, la corona y todas las prerrogativas correspondientes "sean, permanezcan y continúen en la excelentísima princesa Sofía y los herederos de su cuerpo, siendo protestantes". Sofía, nieta de Jacobo I, era viuda del elector de Hannover y, aunque en 1701 no era la primera en el orden natural de sucesión, sí era la primera entre los herederos sobrevivientes que eran protestantes. Fue en virtud de dicha ley que, tras la muerte de Ana en 1714, el trono recayó en el hijo de la electora alemana (Jorge I). El actual soberano, Jorge V, es el octavo de la dinastía de Hannover. Aunque estaría completamente dentro de las competencias del Parlamento derogar el Acta de Establecimiento y otorgar la corona a un miembro de otra casa distinta a la de Hannover, por supuesto no existe motivo para tal acto, y se espera que el trono continúe pasando de un miembro de la actual familia real a otro, en estricta conformidad con los principios de la herencia y la primogenitura. Las reglas de sucesión son esencialmente idénticas a las que rigen la herencia de bienes raíces en el derecho consuetudinario. Regularmente, el hijo mayor del soberano, el Príncipe de Gales, hereda. Si no está vivo, la herencia pasa a su descendencia, sea hombre o mujer. Si no la hay, la sucesión recae en el segundo hijo del soberano, o en su descendencia; y en su defecto, en el hijo mayor sobreviviente, o su descendencia. Si la vacante no se cubre por o a través de un hijo, las hijas y sus descendientes heredan en orden similar. Ningún católico puede heredar, ni quien se case con un católico; y por la ley de 1701 se estipuló que toda persona que acceda al trono "deberá unirse en comunión con la Iglesia de Inglaterra según lo establecido por la ley". (p. 050) Si tras su acceso el soberano se declarara católico, o contrajera matrimonio con un católico, sus súbditos quedarían exentos de su lealtad. Además, se requiere que el soberano preste en su coronación un juramento en el que renuncie a los principios del catolicismo. Hasta 1910, la redacción de este juramento, formulada en una época en que las animosidades eclesiásticas aún eran intensas, resultaba ofensiva no solo para los católicos sino también para personas de todas las creencias de mentalidad moderada. Por ley parlamentaria aprobada en previsión de la coronación de Jorge V, el lenguaje empleado en el juramento fue hecho mucho menos objetable. Ahora se requiere que el soberano simplemente declare "que es un fiel protestante y que, de acuerdo con la verdadera intención de las disposiciones que aseguran la sucesión protestante al trono del Reino, mantendrá y defenderá dichas disposiciones en la medida de sus posibilidades conforme a la ley."

50. Regencias. —La mayoría de edad del soberano es a los dieciocho años. Las constituciones de la mayoría de los estados monárquicos contienen estipulaciones más o menos elaboradas respecto al establecimiento de una regencia en caso de minoría de edad o incapacidad del soberano. En Gran Bretaña, por el contrario, la práctica ha sido prever cada una de estas contingencias cuando se presentan. Una regencia solo puede ser creada y un regente designado mediante una ley del Parlamento. Sin embargo, las disposiciones parlamentarias solo entran en vigor una vez que reciben el consentimiento de la corona, y en ocasiones ha sucedido que el soberano para quien se requería nombrar un regente era incapaz de realizar cualquier acto de gobierno. En tales casos, normalmente se ha recurrido a alguna ficción legal que, al menos en apariencia, preserva la regularidad del procedimiento. Una ley de regencia define regularmente los límites de los poderes del regente y establece salvaguardas específicas respecto a los intereses tanto del soberano como de la nación.

51. Privilegios reales: la Lista Civil. —El soberano puede poseer tierras y otras propiedades, y disponer de ellas exactamente igual que cualquier ciudadano privado. Sin embargo, las vastas acumulaciones de propiedades que en otro tiempo constituyeron la principal fuente de ingresos de la corona han pasado a ser propiedad del Estado y, como tales, son administradas completamente bajo la dirección del Parlamento. En lugar de los ingresos que antes se obtenían de tierras y otras fuentes independientes, al soberano se le ha concedido, para el sostenimiento de la casa real, un subsidio anual fijo—aprobado bajo la denominación de Lista Civil—cuyo monto se determina nuevamente al inicio de cada reinado. La Lista Civil fue instituida por una ley de 1689 en la que el Parlamento asignó al rey una suma estipulada para cubrir los gastos personales, el pago de funcionarios civiles y otros cargos, separando así por primera vez los gastos privados de la corona de los desembolsos públicos de la nación. La suma otorgada a Guillermo III fue de 700,000 libras. Jorge III, a cambio de una Lista Civil fija, renunció a su interés en los ingresos hereditarios de la corona, y Guillermo IV fue más allá y, a cambio de una Lista Civil de 510,000 libras anuales, renunció no solo a los ingresos hereditarios sino también a un gran grupo de fuentes de ingresos diversas y ocasionales. Al acceder al trono la reina Victoria, la Lista Civil se fijó en 385,000 libras. La suma era relativamente pequeña, pero se aprovechó la ocasión para transferir finalmente al Parlamento la responsabilidad de prever todos los gastos propios del mantenimiento del Estado. Además de varias anualidades pagaderas a los hijos de la familia real, la Lista Civil de Eduardo VII, establecida por ley el 2 de julio de 1901, ascendía a 470,000 libras, de las cuales 110,000 se destinaban al fondo privado del rey y la reina, 125,000 a salarios y pensiones del personal de la casa real, y 193,000 a gastos domésticos. Al acceder al trono Jorge V, en 1910, la Lista Civil se mantuvo en la suma de 470,000 libras.

El soberano goza de inmunidad absoluta frente a la responsabilidad política y a la ejecución forzosa personal. La teoría legal sostiene desde hace mucho tiempo que el rey no puede hacer nada malo, lo que significa que por sus actos públicos los ministros del soberano deben asumir la responsabilidad total y que por su conducta privada no puede ser juzgado en ningún tribunal ni por ningún proceso legal. No puede ser arrestado, sus bienes no pueden ser embargados, y mientras un palacio siga siendo residencia real no puede ejecutarse en él ningún tipo de procedimiento judicial. Estrictamente, los ingresos pertenecen al rey, de donde se deriva que el rey mismo está exento de impuestos, aunque las tierras adquiridas con el fondo privado sí están gravadas. Existen además numerosos privilegios menores, como el uso de libreas especiales y el derecho al saludo real, a los que el soberano, en su calidad, tiene derecho regularmente.

II. LOS PODERES DE LA CORONA

52. Fuentes: la Prerrogativa. —En última instancia, la corona posee una enorme cantidad de autoridad. El conjunto total de poderes, sean o no ejercidos directamente por el soberano, tiene un doble origen. Existen poderes, en primer lugar, que han sido definidos o conferidos expresamente por leyes parlamentarias. Sin embargo, hay otros—más numerosos y de mayor importancia—que se basan simplemente en la costumbre o en el Derecho Común. Los poderes que pertenecen al grupo estatutario son, por lo general, específicos y fácilmente identificables. Pero aquellos que comprenden los antiguos derechos consuetudinarios de la corona, es decir, la prerrogativa, no siempre pueden delimitarse con exactitud. Dicey define la prerrogativa como "el residuo de autoridad discrecional o arbitraria que en cualquier momento queda legalmente en manos de la corona." Sus elementos deben determinarse, no a partir de leyes, sino de precedentes, y sus fuentes, según enumera Anson, son: (1) el residuo del poder ejecutivo que el rey poseía en las primeras etapas de la historia inglesa en todas las ramas del gobierno; (2) supervivencias del poder que alguna vez correspondió al rey como jefe feudal del país; y (3) atributos con los que la corona ha sido investida por la teoría legal, por ejemplo, el atributo de perpetuidad expresado popularmente en el aforismo "el rey nunca muere", y el de perfección de juicio, expresado de manera similar en el dicho "el rey no puede hacer nada malo". El elemento más importante de la prerrogativa es el que Anson menciona primero, es decir, el poder que el rey ha conservado, a pesar de la popularización del sistema de gobierno, desde los días en que la autoridad real no estaba limitada como lo ha estado desde el siglo XVII. Cabe señalar además que una parte nada despreciable de los poderes reales actuales representa prerrogativas originales modificadas y delimitadas por leyes parlamentarias, de modo que en muchos casos resulta difícil determinar si un poder determinado existe en virtud de una ley, por la cual debe considerarse absolutamente definido, o en virtud de una prerrogativa anterior que puede ser susceptible de ser ampliada o interpretada de manera más o menos arbitraria. Nominalmente, el soberano sigue ostentando el derecho divino. Al inicio de cada documento público hoy en día figuran las palabras "Jorge V, por la Gracia de Dios, Rey de Gran Bretaña e Irlanda". Pero ningún principio de la constitución vigente está más claramente establecido que aquel según el cual las prerrogativas de la corona pueden ser definidas, restringidas o ampliadas por el poder legislativo supremo. Entre las prerrogativas que en su momento se reclamaron y ejercieron, pero que hace mucho tiempo quedaron obsoletas por legislación prohibitiva, pueden mencionarse las de imponer impuestos sin consentimiento parlamentario, suspender o dispensar leyes, crear tribunales que no sigan el curso ordinario de la justicia, declarar la confiscación de bienes de traidores convictos, la requisa, el derecho de preferencia y la enajenación de tierras de la corona a voluntad.

53. Poderes, teóricos y reales. —Sin embargo, no es el origen del poder real, sino más bien la forma en que se ejerce, lo que determina el carácter esencial de la monarquía en la Gran Bretaña actual. El estudioso de esta faceta del tema se enfrenta de entrada a una paradoja que ha encontrado conveniente expresión en el aforismo de que el rey reina pero no gobierna. El significado de este aforismo es que, aunque el soberano posee toda la dignidad inherente a la realeza, en realidad solo ejerce en medida muy restringida los poderes que implica la gestión del gobierno. Técnicamente, todas las leyes son promulgadas por la corona en el Parlamento; todas las decisiones judiciales son dictadas por la corona a través de los tribunales; todas las leyes se ejecutan y todos los actos administrativos son realizados por la corona. Pero en la práctica, las leyes son promulgadas por el Parlamento de manera independiente; los veredictos son emitidos por tribunales cuya inmunidad frente a la dominación real está plenamente asegurada; y las funciones ejecutivas del Estado son ejercidas casi exclusivamente por los ministros y sus subordinados. Quien desee comprender lo que realmente es la monarquía inglesa debe tener en cuenta continuamente tanto lo que el rey hace y puede hacer en teoría como lo que hace y puede hacer en la práctica. El asunto se complica aún más por el hecho de que poderes antes poseídos se han perdido, que otros que nunca han sido formalmente renunciados han permanecido tanto tiempo sin uso que cabe debatir legítimamente si aún existen, y que nunca ha habido, ni es probable que haya, un intento de enumerar categórica o definir de manera exhaustiva el rango de poderes, sean teóricos o reales.

54. Poderes Ejecutivos. —Dejando de lado por el momento los medios de su ejercicio real, puede decirse que los poderes de la corona en la actualidad se dividen en dos grupos principales. El primero comprende aquellos que son esencialmente de carácter ejecutivo; el segundo, aquellos que se comparten con las dos cámaras del Parlamento, siendo, por lo tanto, principalmente legislativos. El primer grupo es claramente el más importante. Incluye: (1) el nombramiento, directa o indirectamente, de todos los funcionarios públicos nacionales, excepto algunos de los oficiales de las cámaras parlamentarias y unos pocos dignatarios hereditarios de poca relevancia; (2) la remoción, cuando sea necesario, de todos los funcionarios designados excepto jueces, miembros del Consejo de la India y el Contralor y Auditor General; (3) la ejecución de todas las leyes y la supervisión de la maquinaria ejecutiva del Estado en todas sus ramas; (4) el gasto del dinero público de acuerdo con las asignaciones votadas por el Parlamento; (5) el indulto de los infractores de la ley penal, con algunas excepciones, ya sea antes o después de la condena; (6) la concesión, en la medida en que no esté prohibido por ley, de cartas de incorporación; (7) la creación de todos los pares y la concesión de todos los títulos y honores; (8) la acuñación de todo el dinero; (9) la convocatoria de la Convocatoria y, debido a la jefatura de la Iglesia establecida, el nombramiento virtual de los arzobispos, obispos y la mayoría de los decanos y canónigos; (10) el mando supremo del ejército y la marina, que implica la formación y control de las fuerzas armadas de la nación, sujeto únicamente a las condiciones que el Parlamento pueda imponer; (11) la representación de la nación en todos sus tratos con potencias extranjeras, incluyendo el nombramiento de todos los agentes diplomáticos y consulares y la negociación y conclusión de la paz; y (12) el ejercicio, en gran medida bajo autoridad estatutaria conferida en el último medio siglo, de la supervisión o control respecto al gobierno local, la educación, la salud pública, el pauperismo, la vivienda y una amplia variedad de otros intereses sociales e industriales.

55. La Composición del Ejecutivo. —La rama ejecutiva del gobierno, por medio de la cual se ejercen estos poderes, consiste en el soberano, el ministerio y toda la jerarquía de funcionarios administrativos que desciende desde los jefes de departamento y los subsecretarios en Londres, pasando por los diversos niveles de empleados, hasta los empleados de menor importancia en las áreas de recaudación y correos. Existen varios puntos de vista desde los cuales el jefe del ejecutivo puede concebirse como el soberano, el primer ministro, el ministerio en conjunto, o el rey y el ministerio conjuntamente. En lo que respecta a las funciones ejecutivas, el soberano, en derecho, es casi tan supremo como en los días de la monarquía personal y absoluta. Los ministros no son más que sus consejeros, las autoridades administrativas locales sus agentes. El gobierno se lleva a cabo enteramente en su nombre. Sin embargo, en la práctica, los actos ejecutivos supremos de los tipos mencionados son realizados por los ministros; o, si son realizados directamente por la corona, no se emprenden sin el conocimiento y consentimiento de los ministros. Los ministros, y no el soberano, pueden ser responsabilizados ante el Parlamento por cada acto ejecutivo realizado, y es lógico que ellos controlen el momento y el tenor de tales actos. Generalmente recae en el primer ministro hablar y representar al grupo ministerial. Sin embargo, en conjunto, lo que más se ajusta tanto a la ley como a la realidad es considerar al ejecutivo, bajo la constitución vigente, como compuesto por la corona representada y asesorada por el ministerio.

56. La Corona y la Legislación. —El segundo grupo general de poderes conferidos a la corona comprende aquellos que se relacionan con la legislación. Técnicamente, toda la autoridad legislativa reside en "el rey en el parlamento", lo que significa el rey actuando en colaboración con las dos cámaras. El Parlamento realiza sus funciones solo mientras la corona así lo disponga. La corona convoca y prorroga las cámaras, y está facultada en cualquier momento para disolver la Cámara de los Comunes. Además, ningún acto parlamentario es válido sin el consentimiento de la corona. Sin embargo, es en el ámbito legislativo, más que en el ejecutivo, donde la corona ha perdido más autoridad real. Hubo un tiempo en que la corona poseía un poder legislativo inherente y, mediante proclamas y ordenanzas, contribuía de manera independiente al cuerpo de leyes ejecutables. Hoy en día, el soberano no puede ejercer tal poder, salvo únicamente en las colonias de la corona. Es cierto que aún se emiten ordenanzas con fuerza de ley, y que su número e importancia tienden a aumentar de manera constante. Pero en todos los casos, estas ordenanzas han sido, y deben ser, autorizadas específicamente por ley. Como "órdenes estatutarias" emanan de una autoridad puramente delegada y no guardan relación con la antigua ordenanza por prerrogativa. El rey ni siquiera puede, en virtud de algún poder inherente, promulgar ordenanzas para completar estatutos parlamentarios, algo que el presidente francés, el rey italiano y prácticamente todos los gobernantes continentales pueden hacer con plena propiedad. Además, por su propia autoridad, el soberano no puede alterar en lo más mínimo la ley del país. Hubo un tiempo en que la corona reclamaba y ejercía el derecho de suspender o prescindir de leyes que habían sido debidamente promulgadas y puestas en vigor. Pero esta práctica fue prohibida de manera definitiva en la Declaración de Derechos, y ningún soberano desde el último Estuardo ha intentado revivir la prerrogativa. Otro aspecto de la antigua participación del rey en la función legislativa era la influencia en la composición de la Cámara de los Comunes mediante el derecho de conceder a los distritos el privilegio de elegir miembros. Este derecho, nunca retirado expresamente, se considera ahora perdido por desuso. Finalmente, el poder de negar el consentimiento a una medida aprobada por el Parlamento no se ha ejercido desde los días de la reina Ana, y aunque legalmente aún existe, se acepta que, en la práctica, ha quedado extinguido.

57. Principios que Rigen el Ejercicio Real de los Poderes. —Aun considerando todas las limitaciones, los poderes de la corona británica en la actualidad constituyen un conjunto de notable magnitud. "En suma", dice Lowell, "la autoridad ejecutiva de la corona es, a los ojos de la ley, muy amplia, mucho más que la del jefe de Estado en muchos países, y casi tan extensa como la que posee actualmente el monarca en cualquier gobierno que no sea un despotismo absoluto; y aunque la corona no tiene poder legislativo inherente salvo en conjunto con el Parlamento, se le han otorgado por ley poderes muy amplios de legislación subordinada... Desde la ascensión de la Casa de Hannover, los nuevos poderes conferidos a la corona por ley probablemente han compensado con creces la pérdida de prerrogativas que han sido restringidas por el mismo proceso o que han quedado obsoletas por desuso. La mayor parte de la prerrogativa, tal como existía en ese momento, ha permanecido legalmente en la corona y puede ejercerse hoy en día."

Lo siguiente fundamental que debe observarse es que los amplios poderes aquí mencionados no son ejercidos por el rey en persona, sino por ministros en cuya elección el soberano tiene muy poca intervención y sobre cuyos actos sólo posee un control incidental y extralegal. Subyacentes a todo el orden constitucional existen dos principios cuya aplicación parecería reducir al soberano a una mera nulidad. El primero es que la corona no debe realizar ningún acto gubernamental importante salvo a través de la agencia de los ministros. El segundo es que estos ministros serán absolutamente responsables ante el Parlamento por cada acto público que realicen. De estos principios surge la ficción de que “el rey no puede hacer nada malo”, lo que significa legalmente que el soberano no puede ser juzgado culpable de mala conducta (y que, por lo tanto, no pueden iniciarse procedimientos en su contra), y políticamente que los ministros son responsables, individualmente en asuntos menores y conjuntamente en los de mayor peso, por todo lo que se haga en nombre de la corona. “Desde el punto de vista constitucional,” escribe una autoridad inglesa, “tan universal es la aplicación de esta regla que no hay un solo momento en la vida del rey, desde su acceso al trono hasta su fallecimiento, en que no haya alguien responsable ante el Parlamento por su conducta pública; y no puede haber ejercicio de la autoridad de la corona para el cual no deba encontrarse algún ministro dispuesto a asumir la responsabilidad.” En los países continentales la responsabilidad de los ministros suele establecerse mediante disposiciones constitucionales específicas y escritas. En Gran Bretaña existe simplemente en virtud de un conjunto de principios no escritos, o convenciones, de la constitución; pero allí es igualmente real. En la conducción de los asuntos públicos el ministerio debe ajustarse a la voluntad de la mayoría en la Cámara de los Comunes; de lo contrario, las ruedas del gobierno se detendrían. Y de esto se desprende que la corona está obligada a aceptar, con la mayor dignidad posible, las medidas que el ministerio, trabajando con la mayoría parlamentaria, formula y por las cuales está dispuesto a asumir la responsabilidad. Por supuesto, el rey puede tratar de disuadir a los ministros de seguir un determinado curso de acción. Pero si no pueden ser convencidos y cuentan con el apoyo de la mayoría parlamentaria, no queda nada que el soberano pueda hacer salvo asentir.

58. Nombramiento de ministros. —En el nombramiento de un nuevo primer ministro, tras la dimisión de un gabinete, el rey no tiene limitaciones legales; pero, una vez más, en la práctica está obligado a designar al líder reconocido del partido dominante, y así seguir un curso en el que no queda margen para el ejercicio de la discreción. Sólo cuando no hay un líder claramente reconocido, o cuando las circunstancias obligan a la formación de un gabinete de coalición, existe una oportunidad real para que el soberano elija un primer ministro entre varios hombres más o menos disponibles. En el nombramiento de los demás ministros, y de todas las personas cuyos cargos se consideran políticos, la corona cede uniformemente al juicio del primer ministro. El Discurso del Rey, en la apertura del Parlamento, es redactado por los ministros; todas las comunicaciones públicas de la corona pasan por sus manos; los títulos nobiliarios se crean y los honores se otorgan de acuerdo con su consejo; las medidas se elaboran y los actos ejecutivos se llevan a cabo por ellos, a veces sin conocimiento del soberano y ocasionalmente incluso en contra de sus deseos.

III. LA IMPORTANCIA Y FORTALEZA DE LA MONARQUÍA (p. 058)

59. La verdadera autoridad y servicio de la corona. —Sería un error, sin embargo, concluir que la realeza en Inglaterra carece de importancia, o incluso que el poder ejercido en persona por la corona es insignificante. Por el contrario, los servicios que presta la corona son indiscutibles y la influencia que ejerce sobre el curso de los asuntos públicos puede ser decisiva. El soberano, en palabras de Bagehot, tiene tres derechos: el derecho a ser consultado, el derecho a animar y el derecho a advertir. “Un rey de gran sentido y sagacidad,” se añade, “no necesitaría otros.” A pesar de que durante más de doscientos años el soberano no ha asistido a las reuniones del gabinete, y por tanto se le priva de la oportunidad de ejercer influencia directa sobre las deliberaciones de los ministros como cuerpo, el rey mantiene un contacto estrecho con el primer ministro, y los consejos de gabinete en los que se van a formular líneas importantes de política suelen estar precedidos por una conferencia en la que el tema en cuestión es debatido más o menos completamente por el rey y el jefe de gobierno. El hecho de que la relación antigua se haya invertido, de modo que ahora es el rey quien aconseja y el ministerio quien toma las decisiones, no significa que la función de asesoría sea algo sin importancia. La reina Victoria ejerció en muchas ocasiones una influencia decisiva sobre las medidas públicas de su reinado, especialmente en lo relativo a la conducción de las relaciones exteriores. El alcance de tal influencia no puede registrarse, porque los ministros están, en efecto, obligados a no publicar el hecho de que una decisión sobre un asunto de Estado se haya tomado a instancias del soberano. Sin embargo, es bien sabido —para citar un ejemplo reciente— que Eduardo VII aprobó y alentó las reformas militares de Haldane, que trató de disuadir a la Cámara de los Lores de rechazar el presupuesto de Lloyd-George de 1909, y que desalentó que se planteara, bajo cualquier forma, la cuestión de la reconstitución de la cámara alta. En otras palabras, aunque como monarca constitucional satisfecho de permanecer en un segundo plano en la controversia política, el difunto rey no solo tenía opiniones sino que no dudaba en darlas a conocer; y en la elaboración y ejecución del programa liberal, su consejo fue en ocasiones un factor importante.

60. Por qué sobrevive la monarquía. —La monarquía en Gran Bretaña es una realidad sólida (p. 059) y, en la medida en que puede preverse, duradera. Durante los tempestuosos años de 1909 a 1911, cuando la nación se vio agitada como no lo había estado en generaciones por la cuestión de la reforma constitucional, y cuando toda clase de proyectos eran calurosamente defendidos y también combatidos, sin excepción todos los programas sugeridos daban por sentada la perpetuidad de la monarquía como parte integral del sistema gubernamental. En el bombardeo general al que fue sometida la Cámara de los Lores hereditaria, la realeza hereditaria salió completamente indemne. Las razones son numerosas y complejas. Surgen en parte, aunque no tanto como a veces se imagina, del hecho de que la monarquía en Inglaterra es una institución venerable y que el innato conservadurismo del inglés, aunque le permite de vez en cuando regularla y modificarla, le impide hacer algo tan revolucionario como abolirla. Que en ciertas ocasiones notorias, como en el periodo de Cromwell y de nuevo en 1688, la realeza debió su propia existencia al instinto conservador del pueblo inglés es bien conocido por todo estudiante de historia. Pero hoy, como siempre, la institución descansa sobre una base mucho más sólida que una simple preferencia nacional. La monarquía permanece firmemente atrincherada porque la corona, además de ser un elemento habitual de la economía gubernamental, cumple fines específicos que se reconocen universalmente como sumamente valiosos, si no indispensables. Como agente social, moral y ceremonial, y como símbolo visible de la unidad de la nación, el rey y la corte ocupan un lugar inconmensurable en la vida y el pensamiento del pueblo; e incluso dentro del ámbito del gobierno, usando la figura de Lowell, si la corona ya no es la fuerza motriz de la nave del Estado, es el mástil en el que se iza la vela, y como tal no solo es útil sino una parte esencial de la embarcación. Todo el orden gubernamental de Gran Bretaña depende del sistema parlamentario, y en ningún lugar ese sistema ha funcionado satisfactoriamente sin la presencia de alguna figura central, pero esencialmente apartada, ya sea un rey o, como en Francia, un presidente con atributos de realeza. Fundamentalmente, la monarquía ha persistido porque el pueblo inglés ha comprendido que la realeza no es necesariamente incompatible con el gobierno popular. Si se hubiera sentido que la realeza era un obstáculo inevitable para el progreso democrático, es inconcebible que todas las fuerzas de la tradición hubieran logrado mantenerla durante los últimos setenta y cinco u ochenta años. Así, mientras que hace medio siglo existía en el país un pequeño grupo republicano que solía argumentar que la monarquía no era más que una fuente de gasto innecesario (p. 060), hoy apenas queda vestigio, en ningún estrato de la sociedad, de sentimiento antimonárquico.

IV. CONSEJO PRIVADO, MINISTERIO Y GABINETE

61. El Consejo Privado. —Quien desee comprender los modos en que los poderes de la corona se ejercen en la práctica debe comenzar por fijar firmemente en su mente la naturaleza y las relaciones de tres instituciones distintas pero estrechamente interrelacionadas: el Consejo Privado, el ministerio y el gabinete. Como se ha visto, el Consejo Privado, a lo largo de un extenso periodo de la historia inglesa, estuvo compuesto por el grupo de hombres que aconsejaban a la corona y asistían en cierta medida en la supervisión de la administración. El número de consejeros variaba considerablemente con el tiempo, pero tendía constantemente a ser demasiado grande para permitir la rapidez y el secreto necesarios y, principalmente por esta razón, la corona adoptó la costumbre de seleccionar como asesores a un grupo de personas menos numeroso y quizá más digno de confianza que el conjunto de funcionarios públicos designados colectivamente como el Consejo Privado. Así surgió el gabinete, que a lo largo de toda su historia ha sido solo un círculo interno, desconocido por la ley, del cuerpo más antiguo y numeroso. El Consejo Privado sobrevive hasta hoy y, tanto en la ley como en la teoría, sigue siendo el órgano asesor de la corona. Un miembro del gabinete posee autoridad y es reconocido legalmente solo como consejero privado. Sin embargo, en la práctica, el Consejo Privado, que en otro tiempo fue muy influyente en los asuntos de Estado, ahora, como tal, es prácticamente impotente. Las porciones que le quedan de la dignidad de su antiguo lugar en la constitución son de carácter puramente formal y ceremonial. No celebra reuniones de carácter deliberativo y, aunque legalmente su acción sigue siendo esencial para muchas medidas públicas, como la preparación de proclamas y órdenes en consejo, esta acción puede ser realizada por tan solo tres personas. Todos los miembros del gabinete son miembros del Consejo, de modo que incluso una quinta o sexta parte del grupo del gabinete es competente para cumplir con todos los requisitos legales impuestos al Consejo en su conjunto. (p. 061) Todos los consejeros son nombrados por la corona y permanecen en el cargo de por vida o hasta ser destituidos. Su número es ilimitado y la única cualificación necesaria para el nombramiento es la nacionalidad británica. Los miembros se dividen en tres grupos: (1) miembros del gabinete; (2) titulares de ciertos cargos importantes no políticos que, por costumbre, tienen derecho al nombramiento; (3) personas eminentes en la política, la literatura, el derecho o la ciencia, o que, por servicios prestados a la corona, reciben la dignidad como distinción honorífica. Los miembros ostentan regularmente el título de Right Honorable. El Presidente del Consejo, designado por la corona, ocupa rango en la Cámara de los Lores inmediatamente después del Canciller y el Tesorero.

62. Ministerio y Gabinete. —Otro grupo gubernamental que, al igual que el Consejo Privado, se diferencia del gabinete aunque lo contiene, es el ministerio. El ministerio comprende un cuerpo numeroso y variable de funcionarios, algunos de los cuales ocupan los principales cargos del Estado y dividen sus esfuerzos entre asesorar a la corona, es decir, formular la política gubernamental, y administrar los asuntos de sus respectivos departamentos, y otros que, ocupando puestos ejecutivos de menor importancia, no poseen, salvo de manera indirecta, la función asesora. El primer grupo comprende, al menos aproximadamente, el gabinete. La mayoría de los jefes de departamento forman parte regular y necesariamente del gabinete. Algunos lo integran por regla general, aunque no siempre. Unos pocos, de menor importancia, pueden ser admitidos, pero no es probable que lo sean. Y, finalmente, un gran número de subsecretarios parlamentarios, “whips” del partido y oficiales de la casa real seguramente no serán admitidos.

V. LOS DEPARTAMENTOS EJECUTIVOS

En cuanto a su origen y estatus legal, los departamentos ejecutivos del gobierno central de Gran Bretaña muestran poca conformidad con el tipo que caracteriza a sus contrapartes en los sistemas gubernamentales lógicos y coherentes de la mayoría de los países continentales. Sin embargo, bajo la presión de la costumbre y (p. 062) del control parlamentario, han sido reducidos esencialmente a un estilo común de organización y a un modo común de procedimiento administrativo. En prácticamente todos los casos, el departamento está presidido por un solo ministro responsable, asistido por lo general por uno o más subsecretarios parlamentarios y, de manera más remota, por un cuerpo mayor o menor de funcionarios no políticos que llevan a cabo el trabajo real del departamento y cuyo cargo no se ve afectado por la suerte política de sus jefes.

63. El Tesoro. —Entre los numerosos departamentos, algunos representan supervivencias de grandes cargos de Estado de un periodo anterior, algunos son ramificaciones de la antigua secretaría y otros comprenden juntas y comisiones establecidas en épocas relativamente recientes. En el primer grupo se encuentran los cargos de Lord Alto Tesorero, Lord Alto Canciller y Lord Alto Almirante. Desde principios del siglo XVI hasta la muerte de la reina Ana, el principal funcionario del Tesoro fue el Lord Alto Tesorero. Sin embargo, desde 1714, el cargo ha estado regularmente en comisión. Las funciones asociadas a él han sido confiadas a una junta compuesta por ciertos Lores del Tesoro, y hoy en día ningún individuo ostenta el título de Lord Alto Tesorero. Cuando se forma un ministerio, el grupo de Lores del Tesoro se renueva y, por lo general, el puesto de Primer Lord es asumido por el primer ministro. Sin embargo, en la práctica, la junta nunca se reúne, algunos de sus miembros no tienen ninguna relación real con el Tesoro y las funciones de este departamento, el más importante de todos, son ejercidas en la práctica por el Canciller de Hacienda, asistido por los Lores Junior y los subsecretarios. La Hacienda, es decir, el departamento encargado principalmente de la recaudación de impuestos, es en realidad, aunque no de nombre, una rama de la Junta del Tesoro. Dentro del Tesoro, y bajo la dirección inmediata del Canciller, se elabora el presupuesto anual, que contiene una declaración de los gastos previstos para el año y un programa de impuestos calculado para producir los ingresos necesarios. El Tesoro ejerce control general sobre todos los demás departamentos del servicio público, por ejemplo, la Oficina de Correos y la Junta de Aduanas, en los que se recauda o gasta dinero público.

64. La Junta del Almirantazgo y la Cancillería. —Un segundo de los antiguos cargos de Estado que sobrevive solo en comisión es (p. 063) el de Lord Alto Almirante. Las funciones de este importante puesto recaen hoy en una Junta del Almirantazgo, compuesta estrictamente por un Primer Lord, cuatro Lores Navales (expertos navales, generalmente de alto rango) y un Lord Civil, con quienes, sin embargo, se sientan varios secretarios parlamentarios y permanentes. El Primer Lord es invariablemente miembro del gabinete y, aunque legalmente el estatus de los seis lores es idéntico, en la práctica la posición del Primer Lord se aproxima mucho a la del ministro de marina en los países continentales. A diferencia de los Lores del Tesoro, los Lores del Almirantazgo sí se reúnen y llevan a cabo negocios.

El tercero de los cargos ejecutivos que constituyen supervivencias de tiempos antiguos es el de Lord Alto Canciller. En Gran Bretaña no existe un solo funcionario que ocupe siquiera aproximadamente la posición que en otros lugares corresponde a un ministro de justicia o a un fiscal general, pero el más importante de varios funcionarios que suplen esa carencia es el Lord Canciller. “El mayor dignatario”, dice Lowell, “en el gobierno británico, el que está investido por la ley de las funciones más elevadas y diversas, el único gran funcionario de Estado que ha conservado sus antiguos derechos, el hombre que desafía la doctrina de la separación de poderes más que cualquier otra persona en el mundo, es el Lord Canciller”. El Lord Canciller es invariablemente miembro del gabinete. Es el juez principal en el Tribunal Superior de Justicia y en el Tribunal de Apelación. Nombra y destituye a los jueces de paz y a los jueces de los tribunales de condado y ejerce una gran influencia en los nombramientos de cargos judiciales superiores. Coloca el Gran Sello cuando se requiere para dar validez a los actos de la corona y realiza una amplia variedad de otros servicios más o menos formales. Finalmente, es el Lord Alto Canciller quien preside en la Cámara de los Lores.

65. Los cinco secretarios de Estado. —Cinco de los grandes departamentos actuales representan el resultado de una curiosa evolución de la antigua secretaría de Estado. Originalmente existía un solo funcionario que ostentaba la designación de secretario de Estado. A principios del siglo XVIII se añadió un segundo funcionario, aunque no se creó una nueva oficina. Al finalizar el siglo se sumó un tercero, después de la Guerra de Crimea un cuarto, y tras la Rebelión de la India de 1857 un quinto. Actualmente, por lo tanto, hay cinco "secretarios principales de Estado", todos en teoría ocupando el mismo cargo y cada uno, salvo por algunas restricciones legales, con la competencia legal para ejercer las funciones de cualquiera o de todos los demás. En la práctica, cada uno de los cinco se mantiene estrictamente en su propio ámbito. El grupo comprende: (1) el Secretario de Estado para el Departamento del Interior, asistido por un subsecretario parlamentario y un gran equipo de funcionarios permanentes, y que posee funciones de carácter sumamente variado—en general, aquellas pertenecientes a la antigua secretaría que no han sido asignadas a otros departamentos; (2) el Secretario de Estado para Asuntos Exteriores, al frente de un departamento que no solo conduce las relaciones exteriores sino que administra los asuntos de aquellos protectorados que no están estrechamente vinculados a ninguna de las colonias; (3) el Secretario de Estado para las Colonias; (4) el Secretario de Estado para la Guerra; y (5) el Secretario de Estado para la India, asistido por un Consejo especial para la India de diez a catorce miembros.

66. Las Juntas Administrativas. —El tercer grupo general de departamentos comprende aquellos que han surgido mediante el establecimiento, en años relativamente recientes, de una variedad de juntas o comisiones administrativas. Dos—la Junta de Comercio y la Junta de Educación—se originaron como comités del Consejo Privado. Otras tres—la Junta de Agricultura, la Junta de Obras y la Junta de Gobierno Local—representan el desarrollo de comisiones administrativas que originalmente no se concibieron con carácter político. Todas son, en efecto, departamentos gubernamentales independientes y coordinados. La composición y funciones de la Junta de Comercio se regulan por orden del consejo al inicio de cada reinado, pero el carácter de las otras cuatro se determina completamente por estatuto. Al frente de cada una hay un presidente (salvo que el jefe de la Junta de Obras se denomina Primer Comisionado), y la membresía incluye a los cinco secretarios de Estado y a un número variable de otros dignatarios importantes. Sin embargo, esta membresía es meramente nominal. Ninguna de las Juntas se reúne realmente, y el trabajo de cada una es realizado enteramente por su presidente, con, en algunos casos, la asistencia de un subsecretario parlamentario. "En la práctica, por lo tanto, estas juntas son fantasmas legales que proveen colegas imaginarios para un solo ministro responsable." Muy comúnmente los presidentes son admitidos en el gabinete, pero a veces no lo son.

VI. EL GABINETE: COMPOSICIÓN Y CARÁCTER

67. Miembros regulares y ocasionales. —El gabinete comprende un grupo variable de los principales ministros de Estado a quienes corresponde individualmente la tarea de administrar los asuntos de sus respectivos departamentos y, colectivamente, la de definir la política y dirigir la conducción del gobierno en su conjunto. La posición que ocupa el gabinete en el sistema constitucional es anómala, pero de importancia trascendental. Como se ha señalado, el gabinete como tal es desconocido por la ley inglesa. Legalmente, el miembro del gabinete deriva su función administrativa del hecho de su nombramiento a un cargo ministerial, y su función consultiva de su pertenencia al Consejo Privado. El gabinete existe como un grupo ministerial informal y extralegal en cuyas manos, a través de un prolongado desarrollo histórico, ha recaído la dirección suprema tanto de las actividades ejecutivas como legislativas del Estado. La composición del cuerpo se determina en gran parte por la costumbre, pero en parte por circunstancias pasajeras. Ciertos jefes ministeriales se incluyen invariablemente: el Primer Lord del Tesoro, el Lord Canciller, el Canciller de Hacienda, los cinco Secretarios de Estado y el Primer Lord del Almirantazgo. Dos dignatarios que no poseen función administrativa, es decir, el Lord Presidente del Consejo Privado y el Lord Guardián del Sello Privado, también se incluyen siempre. Más allá de esto, la composición del grupo del gabinete queda a discreción del primer ministro. La importancia de un cargo en un momento dado y los deseos del designado, junto con consideraciones generales de conveniencia partidista, pueden influir en la decisión relativa a la inclusión de jefes departamentales individuales. En los últimos años, los presidentes de la Junta de Comercio, la Junta de Educación y la Junta de Gobierno Local han sido incluidos regularmente, junto con el Lord Teniente o el Secretario Jefe para Irlanda. El Secretario para Escocia y el Canciller del Ducado de Lancaster suelen ser incluidos; el Director General de Correos y el Presidente de la Junta de Agricultura con frecuencia, y el Primer Comisionado de Obras y el Lord Canciller para Irlanda ocasionalmente.

68. Tamaño creciente. —La tendencia es claramente hacia un aumento en el tamaño del cuerpo. Los gabinetes más notables del siglo XVIII contenían, por lo general, no más de siete a diez miembros. En la primera mitad del siglo XIX el número ascendió a trece o catorce, y durante todo el periodo Gladstone-Disraeli rara vez cayó por debajo de ese nivel. El segundo gabinete de Salisbury, al caer en 1892, contaba con diecisiete miembros, y cuando, tras las elecciones de 1900, se reestructuró el tercer gobierno de Salisbury, el gabinete alcanzó una membresía de veinte. El gabinete de Balfour de 1905 y el siguiente gabinete de Campbell-Bannerman también sumaron veinte miembros. El aumento se debe a varias causas, especialmente la presión de los políticos ambiciosos para ser admitidos en el círculo influyente, la creciente necesidad de otorgar representación a diversos elementos e intereses dentro del partido dominante, la multiplicación de actividades estatales que requieren dirección bajo nuevos e importantes departamentos, y la disposición a conceder a cada rama considerable del sistema administrativo al menos un representante. El efecto es producir cierta falta de manejabilidad, para evitar la cual, recordemos, se instituyó originalmente el gabinete. Solo mediante la dominación del gabinete por unos pocos de sus miembros más influyentes puede preservarse la rapidez en la toma de decisiones, y en los últimos años ha habido una tendencia hacia la diferenciación de un círculo interno que guarde con el gabinete una relación algo análoga a la que el gabinete mantiene con el ministerio. El desarrollo en esta dirección es visto con aprensión por muchas personas que consideran que la concentración de poder en manos de un "gabinete interno" podría no ir acompañada de una concentración correspondiente de responsabilidad reconocida. Durante más de una década, la crítica al tamaño desmesurado del grupo del gabinete se ha expresado libremente en numerosas ocasiones y por muchos observadores.

69. Nombramiento del primer ministro. —Cuando debe formarse un nuevo gabinete, el primer paso es la designación del primer ministro. Legalmente, la elección recae en la corona, pero las consideraciones de política práctica dejan, por lo general, ningún margen para el ejercicio de la discreción. La corona convoca, como cuestión de rutina, al estadista que puede contar con el apoyo de la mayoría en la Cámara de los Comunes. Si el ministerio saliente ha "caído", es decir, ha perdido su mayoría parlamentaria, el nuevo primer ministro será sin duda el líder reconocido del partido que antes desempeñaba el papel de oposición. Si no ha ocurrido un cambio en el estatus del partido, el cargo de primer ministro se otorgará a alguno de los colegas, al menos a uno de los copartidarios, del primer ministro saliente, nominado, si es necesario, por los jefes del partido. Así, cuando en 1894 Gladstone se retiró del cargo por motivos de salud, los líderes liberales en ambas cámaras deliberaron sobre si debía ser sucedido por Sir William Vernon-Harcourt o por Lord Rosebery. Recomendaron a Lord Rosebery, quien fue designado de inmediato por la Reina. Si, por cualquier circunstancia, el cargo de primer ministro recayera en la Oposición en un momento en que el liderazgo de este grupo estuviera en duda, la corona se guiaría, de manera similar, por la voluntad expresada informalmente por los miembros más influyentes del partido. Por lo tanto, aunque el nombramiento del primer ministro sigue siendo el único acto gubernamental importante que realiza directamente el soberano, incluso aquí la sustancia del poder se ha perdido y solo queda la forma.

70. Selección de los demás miembros. —Los miembros restantes del gabinete son seleccionados por el primer ministro, generalmente en consulta con los principales miembros del partido. Técnicamente, lo que sucede es que el primer ministro presenta al soberano una lista de las personas que recomienda para ser nombradas en los principales cargos del Estado. La corona acepta la lista y, de inmediato, aparece en la London Gazette un anuncio en el que se informa que las personas mencionadas han sido elegidas por la corona para presidir los distintos departamentos. Oficialmente, no se hace mención al "gabinete". En la selección de sus colegas, el primer ministro, en teoría, tiene libertad absoluta. En la práctica, está obligado a cumplir con numerosos principios y a observar varios precedentes y condiciones prácticas. Dos principios, en particular, deben respetarse al determinar la estructura de cada gabinete. Todos los miembros deben tener escaños en una u otra de las dos cámaras del Parlamento, y todos deben estar identificados con el partido en el poder o, al menos, con un grupo político aliado. Hubo un tiempo, cuando el gobierno personal del rey aún era una realidad, en que la Cámara de los Comunes se negaba a admitir entre sus miembros a personas que ocuparan cargos bajo la corona, y esta descalificación tuvo expresión legal incluso en la Ley de Establecimiento de 1701. Sin embargo, con el desarrollo del gobierno parlamentario en el siglo XVIII, lo que antes se consideraba objetable pasó a ser una cuestión de incuestionable conveniencia, si no una necesidad. Una vez que los ministros constituyeron el verdadero poder ejecutivo de la nación, resultaba lógico que se les autorizara a presentarse en ambas cámaras para introducir y defender medidas y para explicar los actos del gobierno. Los ministros ocupaban regularmente escaños en la cámara alta, y no solo se eliminó toda objeción a que ocuparan escaños en la cámara baja, sino que por costumbre llegó a ser una regla inflexible que los miembros del gabinete, y en realidad los ministros en general, debían ser elegidos exclusivamente entre los miembros de ambas cámaras. (p. 068) En virtud de una ley de 1707, sigue siendo obligatorio para los comunes que reciben una oferta de nombramiento en el gabinete, con algunas excepciones, renunciar a sus escaños y presentarse ante sus electores para la reelección. Pero la reelección casi siempre ocurre como un trámite habitual y sin oposición. Cabe señalar que existen dos recursos mediante los cuales es posible incorporar al gabinete a un miembro deseado que, en el momento de su nombramiento, no posee un escaño en el Parlamento. El designado puede ser nombrado par; o puede presentarse a elecciones para los Comunes y, si gana, habilitarse para ocupar un puesto en el gabinete.

71. Distribución entre las cámaras del Parlamento. —Desde mediados del siglo XVIII, la titularidad del cargo de primer ministro se ha repartido aproximadamente por igual entre los lores y los comunes, pero la distribución de los escaños del gabinete entre ambas cámaras ha sido sumamente variable. El primer gabinete del reinado de Jorge III contaba con catorce miembros, trece de los cuales tenían escaños en la Cámara de los Lores, y, en general, durante el siglo XVIII, los lores solían predominar ampliamente. Sin embargo, con el crecimiento de la importancia de la Cámara de los Comunes, y especialmente después de la Ley de Reforma de 1832, la tendencia fue a seleccionar una proporción cada vez mayor de los miembros del gabinete de la cámara donde se encuentra el centro de la agitación política inglesa. Por disposición legal, uno de los secretarios de Estado debe tener escaño en la cámara alta; y el Lord Privy Seal, el Lord Canciller y el Lord Presidente del Consejo son casi invariablemente lores. Fuera de esto, no existe ningún requisito positivo, ni en la ley ni en la costumbre. En los ministerios de tiempos recientes, el número de lores y comunes ha sido generalmente bastante equilibrado. Para cubrir los distintos cargos, el primer ministro debe reunir a los mejores hombres que pueda conseguir—no necesariamente los más capaces, sino aquellos que trabajarán juntos de manera más eficaz—, prestando solo atención secundaria a la cuestión de si ocupan escaño en una u otra de las cámaras legislativas. Un departamento cuyo jefe está en los Comunes seguramente estará representado en los Lores por un subsecretario u otro portavoz, y viceversa.

72. Solidaridad política. —Un segundo principio fundamental que (p. 069) domina la estructura del gabinete es aquel que exige que los miembros sean hombres de una misma fe política. Guillermo III intentó gobernar con un gabinete en el que había tanto whigs como tories, pero el resultado fue la confusión y el experimento fue abandonado. Salvo durante la hegemonía de Walpole, los gabinetes del siglo XVIII incluyeron generalmente a hombres de afiliaciones políticas más o menos diversas, pero gradualmente se arraigó la convicción de que, en aras de la unidad y la eficiencia, la solidaridad política del grupo del gabinete es indispensable. La última ocasión en que se propuso formar un gabinete con elementos políticos completamente diversos fue en 1812. El plan fue rechazado, y desde ese día hasta hoy los gabinetes se han compuesto regularmente, no necesariamente de hombres identificados con un mismo partido político, pero sí al menos de hombres que están sustancialmente de acuerdo en las grandes cuestiones de política y que han expresado su disposición a cooperar en la ejecución de un programa de acción determinado. El requisito fundamental es la unidad. Un unionista liberal puede ocupar un cargo en un gabinete conservador y un laborista en una administración liberal, pero no puede oponerse al Gobierno en ninguna cuestión importante y esperar seguir siendo miembro de él, salvo por expresa autorización del primer ministro. Es obligación de todo miembro del gabinete estar de acuerdo, o aparentar estarlo, con sus colegas. Si no puede hacerlo, no le queda más opción que la renuncia.

73. Otras consideraciones que determinan el nombramiento. —En la selección de sus colegas, el primer ministro se enfrenta a otras restricciones prácticas. Una de ellas es la regla bien establecida de que los miembros sobrevivientes del último gabinete del partido, en la medida en que sigan activos en la vida pública y deseen ser nombrados, deben recibir consideración prioritaria. Además, los miembros del partido que hayan adquirido especial notoriedad e influencia en el Parlamento suelen ser incluidos. En realidad, como señala Bagehot, la elección independiente del primer ministro tiende a manifestarse no tanto en la determinación del personal del gabinete como en la distribución de los cargos entre los miembros seleccionados; e incluso aquí, a menudo se verá obligado a subordinar sus deseos a las inclinaciones, susceptibilidades y capacidades de sus futuros colegas. En el expresivo símil de Lowell, la tarea del primer ministro es "como la de construir una figura con bloques que son demasiado numerosos para el propósito y que no tienen formas que encajen perfectamente entre sí".

VII. EL GABINETE EN ACCIÓN (p. 070)

74. Responsabilidad ministerial. —En su funcionamiento actual, el sistema de gabinete inglés implica la aplicación constante de tres principios: (1) la responsabilidad de los ministros del gabinete ante el Parlamento; (2) la no publicidad de las deliberaciones del gabinete; y (3) la estrecha coordinación del grupo del gabinete bajo el liderazgo del primer ministro. Todo ministro, esté o no en el gabinete, es responsable individualmente ante el Parlamento, lo que en la práctica significa ante la Cámara de los Comunes, por todos sus actos públicos. Si se le otorga un voto de censura, debe renunciar. A principios del siglo XVIII, la renuncia de un miembro del gabinete no afectaba la permanencia de sus colegas; el primer gabinete que renunció como unidad fue el de Lord North en 1782. Posteriormente, sin embargo, el cuerpo ministerial se desarrolló de tal manera que, en relación con el mundo exterior e incluso con el Parlamento, el funcionario individual quedó efectivamente subordinado al grupo. Desde 1866, ningún miembro del gabinete ha renunciado individualmente como consecuencia de un voto parlamentario adverso. Si un ministro individual cae en serio descrédito, casi con certeza ocurre una de dos cosas. O bien el miembro en cuestión es persuadido por sus colegas para modificar su proceder o renunciar antes de que se emita una censura parlamentaria formal, o bien el gabinete en su conjunto se une en apoyo del ministro y permanece o cae con él. Esto no es más que otra manera de decir que, en la práctica, la responsabilidad del gabinete es colectiva más que individual, condición que aumenta enormemente su seriedad y eficacia. Esta responsabilidad abarca toda la gama de actos del departamento ejecutivo del gobierno, sean considerados como actos de la corona o de los propios ministros, y constituye la característica más distintiva del sistema parlamentario inglés. Antiguamente, el único medio por el cual los ministros podían ser responsabilizados ante el Parlamento era el juicio político. Sin embargo, con el desarrollo del principio de responsabilidad ministerial como complemento necesario del gobierno parlamentario, el proceso ocasional y violento del juicio político fue reemplazado por una supervisión legislativa continua, ineludible y pacífica. De hecho, el juicio político a los ministros del gabinete puede considerarse obsoleto.

75. Cómo puede ser derrocado un ministerio. —Un principio fundamental de la constitución actual es que un gabinete debe permanecer en el cargo solo mientras goce de la confianza y el apoyo de la mayoría en la Cámara de los Comunes. Hay al menos cuatro formas en que una mayoría parlamentaria puede manifestar su descontento con un gabinete y así obligarlo a renunciar. Puede aprobar un simple voto de "falta de confianza", sin asignar una razón específica. Puede aprobar un voto de censura, criticando al gabinete por algún acto concreto. Puede rechazar una medida que el gabinete defienda y declare de vital importancia. O puede aprobar una ley en contra del consejo de los ministros. El gabinete no está obligado a prestar atención a un voto adverso en la Cámara de los Lores; pero cuando cualquiera de los cuatro votos mencionados se aprueba en la cámara baja, el primer ministro y sus colegas deben hacer una de dos cosas: renunciar o apelar al país. Si está claro que el gabinete ha perdido el apoyo no solo del Parlamento, sino también del electorado, el único curso honorable para el ministerio es la renuncia. Si, por otro lado, hay dudas sobre si la mayoría parlamentaria realmente representa al país en los asuntos en cuestión, los ministros están justificados en solicitar al soberano la disolución del Parlamento y la convocatoria de elecciones generales. En tal situación, el ministerio continúa provisionalmente en el cargo. Si en las elecciones resulta una mayoría dispuesta a apoyar a los ministros, el gabinete recibe una nueva oportunidad de vida. Si, por el contrario, la nueva mayoría parlamentaria es adversa, no queda otra opción al ministerio que renunciar. El nuevo parlamento será convocado en la fecha más próxima posible; pero antes de su reunión, el gabinete derrotado generalmente habrá renunciado y un nuevo gobierno, presidido por el líder de la antigua oposición, habrá asumido el mando. Durante el intervalo necesario para la transferencia de poder, es poco probable que se emprenda algo más que los asuntos rutinarios.

76. Secreto de las deliberaciones. —Responsable de manera permanente ante la Cámara de los Comunes y obligado imperativamente a renunciar colectivamente cuando ya no pueda contar con una mayoría funcional en ese órgano, el gabinete debe emplear en todo momento todos los recursos que le permitan presentar un frente sólido e imponente. Dos de estos recursos son el secreto y el liderazgo del primer ministro. Es un principio suficientemente conocido que un grupo de personas reunidas para acordar y ejecutar una política común en nombre de una amplia y diversa circunscripción tendrá más probabilidades de éxito si las diferencias que inevitablemente surgen entre sus miembros no se hacen públicas. En deferencia a este principio, el Bundesrat alemán realiza sus actividades hasta hoy a puerta cerrada, y por una razón análoga se excluyó al público de las sesiones de la convención que redactó la actual constitución de los Estados Unidos. Los avisos de las reuniones del gabinete inglés y los nombres de los miembros presentes aparecen regularmente en la prensa, pero respecto a los temas discutidos, las opiniones expresadas y las conclusiones alcanzadas, no se divulga ni una palabra, ni oficial ni extraoficialmente. El juramento de secreto, exigido a todos los consejeros privados, es especialmente vinculante para el miembro del gabinete. Ni siquiera el soberano recibe más que una declaración de los temas tratados, junto con, ocasionalmente, un borrador formal de las decisiones que requieren su consentimiento. A principios del siglo XIX, se conservaban escuetas actas de las deliberaciones, pero hoy en día no se permite la presencia de ningún empleado administrativo y no se lleva ningún registro. Para conocer las decisiones pasadas, los miembros dependen de su propia memoria o de la de sus colegas, complementada a veces por notas privadas. Las reuniones, que se celebran solo cuando es necesario (usualmente al menos una vez por semana cuando el Parlamento está en sesión), son notablemente informales. Ni siquiera existe un lugar fijo para las reuniones, ya que los miembros se reúnen a veces en la Oficina de Asuntos Exteriores, a veces en la casa del primer ministro y, según las circunstancias, en casi cualquier lugar conveniente.

77. Liderazgo del primer ministro. —La unidad del gabinete se protege y enfatiza aún más mediante el liderazgo del primer ministro. Mucho después del surgimiento del gabinete como influencia dominante en el Estado, los miembros del cuerpo ministerial continuaron, en teoría, en pie de igualdad tanto en rango como en autoridad. Sin embargo, la habitual ausencia de los primeros Hannoverianos en las reuniones del gabinete dejó al grupo esencialmente sin líder y, por un proceso natural de desarrollo, los miembros llegaron gradualmente a reconocer una presidencia virtual por parte de uno de ellos. Con el tiempo, lo que era una simple presidencia se convirtió en un liderazgo completo, en resumen, en la oficina del primer ministro tal como la conocemos hoy. Se considera comúnmente que la primera persona que cumplió las funciones de primer ministro en el sentido moderno fue Sir Robert Walpole, Primer Lord del Tesoro de 1715 a 1717 y de 1721 a 1742. La expresión "primer ministro" no se utilizaba en esa época, pero la realidad del cargo queda indicada por una moción presentada en los Comunes que atacaba a Walpole por haber "acaparado en sus propias manos todas las ramas del gobierno; haber alcanzado la dirección exclusiva de los asuntos; haber monopolizado todos los poderes de la corona; haber conseguido la disposición de todos los cargos, pensiones, títulos y recompensas", casi exactamente, como señala un autor, lo que el primer ministro actual hace y se espera que haga. Para la época del establecimiento del ministerio de Pitt el Joven, en 1783, la preeminencia del primer ministro entre sus colegas era un hecho consumado y se reconocía como completamente legítima. El enorme poder del primer ministro, surgido inmediatamente sobre las ruinas de la prerrogativa real, se consolidó prácticamente cuando, durante los últimos años de Jorge III, se estableció la regla de que, al constituir un ministerio, el rey debía limitarse a ratificar la elección de funcionarios hecha por el primer ministro.

No fue sino hasta 1906 que la oficina del primer ministro fue reconocida por la ley, pero durante más de un siglo ninguna otra posición pública en la nación ha sido comparable con ella en cuanto al volumen de poder real de gobierno. Dentro del ministerio, y más particularmente en el gabinete, el primer ministro es la fuerza rectora. Por lo general, preside las reuniones del gabinete; consulta con sus colegas sobre todos los asuntos de importancia para el bienestar de la administración; y, aunque suele evitarlo, puede exigir a sus colegas que acepten sus puntos de vista, bajo la alternativa de su renuncia. Ocupa uno de los altos cargos del Estado, usualmente el de Primer Lord del Tesoro; y, aunque normalmente su propia cartera no le demande mucho tiempo o energía, debe mantener la vigilancia más estrecha posible sobre los asuntos de cada uno de los departamentos en los que ha colocado a sus designados. Además, el primer ministro es el vínculo entre el gabinete y, por un lado, la corona, y por el otro, el Parlamento. En nombre del gabinete, consulta con el soberano, comunicándole información sobre los actos ministeriales y resúmenes de los debates diarios en el Parlamento. En la cámara de la que es miembro, representa al gabinete en su conjunto, realiza las declaraciones necesarias relativas a los aspectos generales de la política gubernamental y, por lo general, interviene en toda legislación general o importante que se proyecte. Tanto en teoría como en la práctica histórica, el primer ministro que pertenece a la Cámara de los Comunes está en una posición más ventajosa que aquel que se sienta en los Lores.

78. La posición central del gabinete. —En el sistema de gobierno inglés, el gabinete es en todo sentido la piedra angular del arco. Sus funciones son tanto ejecutivas como legislativas y, de hecho, para emplear la metáfora de Bagehot, constituye el guion que une, la hebilla que sujeta, los departamentos ejecutivo y legislativo. Como se ha señalado, los usos de la corona no son en absoluto meramente ornamentales. Sin embargo, el verdadero ejecutivo de la nación es el gabinete. Es dentro del círculo del gabinete donde se deciden las políticas administrativas, y son los ministros del gabinete y sus subordinados en los distintos departamentos quienes llevan a cabo estas políticas y, en general, las leyes del país. Por otro lado, los miembros del gabinete no solo ocupan escaños en una u otra de las cámaras del Parlamento; colectivamente dirigen los procesos de legislación. Ellos —principalmente el primer ministro— preparan el Discurso del Trono, en el que al inicio de una sesión parlamentaria se revisa el estado del país y se esboza un programa legislativo. Formulan, presentan, explican y defienden las medidas legislativas necesarias sobre todo tipo de asuntos; y aunque los proyectos de ley pueden ser presentados en cualquiera de las cámaras por miembros particulares, es un principio reconocido que todas las medidas de gran importancia deben emanar directa o indirectamente del gabinete. Las estadísticas demuestran que las medidas introducidas por miembros particulares tienen solo una posibilidad ínfima de ser promulgadas.

En efecto, el gabinete constituye un comité parlamentario elegido, como dice sin rodeos Bagehot, para gobernar la nación. Si un grupo de gabinete no representa las ideas y propósitos del Parlamento en su conjunto, al menos representa los de la mayoría de la cámara preponderante; y eso basta para darle, durante el tiempo que permanezca en el cargo, un dominio completo de la situación. El hecho fundamental del sistema político es el control del partido, y dentro del partido, el poder que gobierna es el gabinete. "La maquinaria", dice Lowell, "es una de ruedas dentro de ruedas; el anillo exterior consiste en el (p. 075) partido que tiene mayoría en la Cámara de los Comunes; el siguiente anillo es el ministerio, que contiene a los hombres más activos dentro de ese partido; y el más pequeño de todos es el gabinete, que contiene a los verdaderos líderes o jefes. De este modo se asegura esa unidad de acción partidaria que depende de poner el poder directivo en manos de un cuerpo lo suficientemente pequeño para estar de acuerdo y lo suficientemente influyente para controlar."

CAPÍTULO IV (p. 076)

EL PARLAMENTO: LA CÁMARA DE LOS COMUNES

79. Antigüedad e importancia. —El Parlamento británico es a la vez el más antiguo, el de jurisdicción más amplia y el más poderoso entre las asambleas legislativas modernas. En su estructura, y hasta cierto punto en su función, es un producto, como se ha visto, de la Edad Media. El término "parlamento", empleado originalmente para denotar una discusión o conferencia, fue aplicado oficialmente al Gran Consejo en 1275; y para principios del siglo XIV, la institución que los ingleses conocen hoy por ese nombre había surgido claramente, siendo entonces, en efecto, lo que técnicamente aún es: el rey y los tres estamentos del reino, es decir, los lores espirituales, los lores temporales y los comunes. Durante más de cien años, los tres estamentos se reunieron y deliberaron por separado. Sin embargo, al final del reinado de Eduardo III (1327-1377), el principio bicameral se había consolidado, y a lo largo de toda su historia posterior (salvo durante la era de experimentación de Cromwell), el Parlamento ha estado compuesto ininterrumpidamente, aparte del rey, por las dos ramas que existen en la actualidad: la Cámara de los Lores y la Cámara de los Comunes, o, estrictamente, los Lores del Parlamento y los Representantes de los Comunes.

El ámbito de jurisdicción que, paso a paso, estas cámaras, tanto por separado como en conjunto, han adquirido se ha ampliado hasta cubrir, en lo que respecta a los dominios de la corona británica, casi la totalidad del campo del gobierno humano. Y dentro de esta enorme extensión de control político, la competencia de las cámaras no conoce, ni en teoría ni en la práctica, restricción alguna. "El Parlamento británico, ..." escribe el señor Bryce, "puede hacer y deshacer cualquier ley, cambiar la forma de gobierno o la sucesión a la corona, interferir en el curso de la justicia, extinguir los derechos privados más sagrados del ciudadano. Entre él y el pueblo en general no existe distinción legal, porque toda la plenitud de los derechos y poderes del pueblo reside en él, como si toda la nación estuviera presente en la cámara donde se reúne. En cuanto a la teoría legal, es la nación, siendo el sucesor histórico del Folk Moot de nuestros antepasados teutónicos. Tanto en la práctica como en lo legal, es hoy el único (p. 077) y suficiente depositario de la autoridad de la nación; y por tanto, dentro del ámbito de la ley, es irresponsable y omnipotente." Ya sea que el asunto en cuestión sea constituyente o legislativo, eclesiástico o temporal, el derecho del Parlamento —o, más exactamente, "el Rey en el Parlamento"— para debatir y decidir es indiscutible.

I. LA CÁMARA DE LOS COMUNES ANTES DE 1832

80. Actual preeminencia. —Legalmente, como se ha explicado, el Parlamento está compuesto por el rey, los lores espirituales, los lores temporales y los comunes. Sin embargo, a efectos prácticos, es únicamente la Cámara de los Comunes. "Cuando", como escribió Spencer Walpole hace un cuarto de siglo, "un ministro consulta al Parlamento, consulta a la Cámara de los Comunes; cuando la Reina disuelve el Parlamento, disuelve la Cámara de los Comunes. Un nuevo Parlamento es simplemente una nueva Cámara de los Comunes." La reunión de los "representantes de los comunes" en Westminster es, y desde hace mucho tiempo, sin duda la agencia de gobierno más importante del reino. La Cámara de los Comunes está compuesta hoy en día por 670 miembros, de los cuales 465 representan circunscripciones inglesas, 30 galesas, 72 escocesas y 103 irlandesas. Nueve de los miembros son elegidos, bajo condiciones algo especiales, por las universidades, pero los 661 restantes son elegidos en circunscripciones de condado o municipio bajo disposiciones de sufragio que, aunque basadas en la residencia y la propiedad, se acercan mucho al sufragio masculino universal. La cámara es al mismo tiempo el principal depositario del poder en el gobierno nacional y el órgano principal de la voluntad popular. Es como resultado de su prolongado y arduo desarrollo que Gran Bretaña ha alcanzado la democracia en el gobierno nacional; y la influencia de la democracia inglesa, tal como se manifiesta en la Cámara de los Comunes, sobre las ideas políticas y las agencias gubernamentales del mundo exterior, tanto de habla inglesa como no inglesa, es simplemente incalculable.

81. Carácter antidemocrático al inicio del siglo XIX. —"La virtud, el espíritu, la esencia de la Cámara de los Comunes", declaró una vez Edmund Burke, "consiste en ser la imagen expresa de la nación". Sin embargo, en el siglo XVIII, cuando se hizo esta afirmación, la Cámara de los Comunes estaba, en realidad, lejos de constituir tal "imagen". Hasta bien avanzado el siglo XIX, la rama parlamentaria nominalmente popular era en realidad representativa, no de la masa de la nación, sino (p. 078) de los elementos aristocráticos y gobernantes, en el mejor de los casos de las acomodadas clases medias; y una apreciación correcta de la composición y carácter de la cámara tal como existe hoy requiere alguna alusión al proceso por el cual se logró su democratización. En 1832 —el año de la primera gran Ley de Reforma— la Cámara de los Comunes estaba compuesta por 658 miembros, de los cuales 186 representaban los cuarenta condados y 472 ocupaban escaños por doscientos tres distritos electorales. La distribución de los miembros tanto de condados como de distritos era arbitraria y sumamente inequitativa. En Estados Unidos, y en muchos países europeos, se exige por disposición constitucional que, tras un censo decenal, se realice una redistribución de escaños en la cámara legislativa popular, con el propósito, por supuesto, de preservar una igualdad sustancial entre las circunscripciones electorales y, en última instancia, una paridad esencial de poder político entre los votantes. Sin embargo, en ningún momento ha existido en Gran Bretaña legislación ni siquiera el esbozo de una tradición respecto a este asunto. La redistribución se ha realizado solo parcialmente y en intervalos irregulares, y en pocas ocasiones en la historia de la nación las circunscripciones representadas en Westminster han sido siquiera aproximadamente iguales. Salvo que, en 1707, se añadieron cuarenta y cinco miembros para representar a Escocia y, en 1801, cien para Irlanda, la identidad de las circunscripciones representadas en los Comunes permaneció prácticamente inalterada desde el reinado de Carlos II hasta la reforma de 1832.

82. Necesidad de una redistribución de escaños. —Sin embargo, los cambios de población, tanto en crecimiento como en distribución, ocurridos en este extenso período fueron enormes. En 1689 la población de Inglaterra y Gales no superaba los 5,500,000 habitantes. El censo de 1831 reveló en estos países una población de 14,000,000. En los siglos XVII y principios del XVIII, la gran mayoría del pueblo inglés vivía en el sur y el este. Liverpool era apenas un pueblo insignificante, Manchester una aldea y Birmingham una colina arenosa. Pero la revolución industrial tuvo el efecto de generar una enorme demanda de carbón, hierro y energía hidráulica, y después de 1775 el centro industrial, y también el centro de población, del país se desplazó rápidamente hacia el norte. En los hasta entonces casi deshabitados valles de Lancashire y Yorkshire surgió una multitud de ciudades y pueblos fabriles. En el Parlamento, estas poblaciones de rápido crecimiento estaban flagrantemente subrepresentadas o no tenían representación alguna. En 1831, los diez condados más meridionales de Inglaterra contenían una población de 3,260,000 y enviaban al Parlamento 235 miembros. Al mismo tiempo, los seis condados más septentrionales contenían una población de 3,594,000, pero (p. 079) enviaban solo 68 miembros. Cornualles, con 300,000 habitantes, tenía 42 representantes; Lancashire, con 1,330,000, tenía 14. Entre las ciudades, Birmingham y Manchester, cada una con más de 100,000 habitantes, y Leeds y Sheffield, cada una con 50,000, no tenían representación alguna. Por otro lado, había distritos con derecho a representación que contaban con poblaciones ridículamente escasas, o incluso sin población en absoluto. Gatto, en Surrey, era un parque; Old Sarum, en Wiltshire, era una colina desierta; los restos de lo que alguna vez fue Dunwich estaban bajo las olas del Mar del Norte. Bosseney, en Cornualles, era una aldea de tres casas, ocho de cuyos nueve electores pertenecían a una sola familia. Pero Bosseney enviaba dos miembros a la Cámara de los Comunes.

83. Derecho al voto en condados y distritos en 1831. —No solo existía, así, la más evidente falta de ajuste de la representación parlamentaria a la distribución de la población; donde existía el derecho de representación, las disposiciones sobre el sufragio bajo las cuales se elegían los miembros eran irremediablemente heterogéneas e iliberales. Originalmente, como se ha señalado, los representantes de los condados eran elegidos en el tribunal del condado por todas las personas que tenían derecho a asistir y participar en las deliberaciones de ese órgano. En 1429, durante el reinado de Enrique VI, se aprobó una ley, aparentemente para evitar elecciones tumultuosas y desordenadas, en la que se estipulaba que los electores de los condados debían ser en adelante únicamente aquellos residentes masculinos del condado que poseyeran tierras libres o propiedades que pudieran alquilarse por al menos cuarenta chelines al año, libres de cargas. A los arrendatarios, tenedores por copia, pequeños propietarios y a todos los que no poseían tierras se les negaba completamente el derecho al voto. Incluso en los siglos XV y XVI, el número de propietarios de cuarenta chelines era pequeño. Con la concentración de tierras en menos manos, consecuencia de la revolución agraria de los siglos XVIII y principios del XIX, representaban una proporción cada vez menor respecto a la población total del condado, y para 1832 los electores de los condados consistían, por lo general, en un puñado de grandes terratenientes. Dentro de los distritos, las disposiciones sobre el sufragio existentes en la fecha mencionada eran tan complicadas y diversas que resultaba imposible caracterizarlas en términos generales. Muchos de los distritos habían recibido representación parlamentaria por los métodos más arbitrarios y aleatorios, y en ningún momento antes de 1830 existió legislación que siquiera intentara regular las condiciones de votación en ellos. Había distritos de "scot and lot", distritos "potwalloper", distritos de burgage, distritos corporativos o "cerrados", y distritos de "hombres libres", por mencionar solo los tipos más importantes que (p. 080) pueden distinguirse. En algunos de ellos, el derecho al voto era, al menos en teoría, bastante democrático; pero en la mayoría estaba restringido por costumbre o regulación local a pequeños grupos de propietarios o contribuyentes, a miembros de las corporaciones municipales, o incluso a miembros de un gremio privilegiado. Con pocas excepciones, el derecho al voto en los distritos era ilógico, excluyente y no expansivo.

84. Corrupción política. —Un tercer hecho respecto a las condiciones electorales en el temprano siglo XIX es la asombrosa prevalencia de la influencia política ilegítima y de la corrupción descarada. Los miembros de los distritos rara vez eran verdaderos representantes, sino nominados de lores, de influyentes plebeyos o del gobierno. Se ha estimado que de los 472 miembros de distritos no más de 137 pueden considerarse elegidos en sentido propio. El resto ocupaba escaños por "distritos podridos" o por "distritos de bolsillo" cuyas poblaciones eran tan exiguas o tan dóciles que el distrito podía, por así decirlo, ser llevado en el bolsillo de un magnate. En toda Cornualles había solo mil votantes. De los cuarenta y dos escaños que poseía esa región, veinte eran controlados por siete lores, veintiuno por once plebeyos, y solo uno se llenaba por elección libre. En 1780, el duque de Richmond afirmó que una clara mayoría de la Cámara de los Comunes era elegida por seis mil personas. El soborno y otras formas de corrupción eran tan comunes que solo los casos más descarados atraían la atención pública. No solo los votos, sino los escaños, se compraban y vendían abiertamente, y era de conocimiento general que entre 5,000 y 7,000 libras era la suma que un aspirante político podía esperar verse obligado a pagar a un traficante de distritos para asegurar su elección. No era raro que los escaños se anunciaran para la venta en la prensa pública, e incluso para alquiler por un período de años.

II. REFORMA PARLAMENTARIA, 1832-1885

85. Demanda de reforma antes de 1832. —La demanda activa de una reforma de las condiciones que se han descrito antecede al siglo XIX. Ya en 1690, de hecho, John Locke denunció los absurdos del sistema electoral vigente, aunque en ese momento eran insignificantes en comparación con lo que llegarían a ser en 1832; y durante la segunda mitad del siglo XVIII se discutieron ampliamente, aunque sin resultados, varias propuestas interesantes de reforma—notablemente la de Pitt el Viejo en 1766, la de Wilkes en 1776 y la de Pitt el Joven en 1785. En 1780, un grupo de hombres de espíritu público estableció una Sociedad para la Información Constitucional que, durante la década siguiente, llevó a cabo activamente una propaganda a favor de la regeneración parlamentaria, y en una reunión auspiciada por esta organización y presidida por Charles James Fox, se elaboró un programa que exigía innovaciones tan radicales como el establecimiento del sufragio masculino universal, la creación de distritos electorales iguales, el pago a los miembros del Parlamento, la abolición de los requisitos de propiedad para ser miembro y la adopción del voto secreto. La revolución en Francia y la prolongada lucha contra Napoleón detuvieron el movimiento reformista, pero después de 1815 la agitación se reanudó activamente. Los males económicos y sociales de la nación en la década posterior a la restauración de la paz eran muchos, y se difundió ampliamente la idea de que solo a través de una reconstitución del Parlamento podrían lograrse medidas adecuadas de mejora. La disposición de los gobiernos tories de la época era resistir la demanda popular o, en el mejor de los casos, conceder cambios que no afectaran el carácter aristocrático de las cámaras parlamentarias. Pero los reformistas se negaron a desviarse de su objetivo fundamental y, al final, las fuerzas de la tradición, el conservadurismo y los intereses creados se vieron obligadas a ceder.

86. La Ley de Reforma de 1832. —El primer triunfo notable fue la promulgación de la Ley de Reforma de 1832. Los cambios introducidos por esta memorable pieza legislativa fueron de dos tipos: el primero, relativo a la distribución de escaños en el Parlamento; el segundo, a la extensión del derecho al voto. El número de miembros escoceses se incrementó de 45 a 54; el de irlandeses, de 100 a 105; el de ingleses y galeses se redujo de 513 a 499. No hubo una redistribución general de escaños ni se intentó ajustar las circunscripciones parlamentarias de manera precisa y uniforme a los resultados del censo. Pero se corrigieron las condiciones más flagrantemente inequitativas del pasado. Cincuenta y seis distritos electorales (boroughs) con poblaciones inferiores a 2,000 habitantes fueron privados totalmente de representación, treinta y uno, con poblaciones entre 2,000 y 4,000, se redujeron de dos miembros a uno, y uno se redujo de cuatro miembros a dos. Los 143 escaños así liberados fueron redistribuidos, y el número total (658) continuó como antes. Veintidós grandes distritos electorales hasta entonces no representados recibieron dos miembros cada uno; otros veintiún distritos recibieron un miembro adicional cada uno; y un total de sesenta y cinco escaños se asignaron a veintisiete condados ingleses, los trece restantes se otorgaron a Escocia e Irlanda. La redistribución tuvo el efecto de aumentar notablemente el poder político de las regiones del norte y centro-norte del país. Las modificaciones introducidas en el derecho al voto fueron numerosas e importantes. En los condados se mantuvo, con algunas limitaciones, el derecho al voto para los propietarios libres de tierras valoradas en cuarenta chelines; pero el privilegio de votar se extendió a todos los arrendatarios y poseedores de tierras en régimen de copia con rentas de al menos 10 libras anuales, y a los arrendatarios a voluntad con propiedades valoradas en 50 libras anuales. En los distritos electorales urbanos, el derecho al voto se concedió a todos los "ocupantes" de casas valoradas en 10 libras anuales. El número total de personas que obtuvieron el derecho al voto fue de aproximadamente 455,000. Al basar el derecho al voto exclusivamente en la propiedad o el uso de bienes de considerable valor, la reforma no llegó a otorgar poder político a la gran masa de empleados fabriles y trabajadores agrícolas, y por esta razón fue duramente criticada por los sectores liberales más avanzados. Sin embargo, aunque el privilegio de votar no se extendió a las masas, sí se acercó considerablemente a ellas; y—lo que era casi igual de importante—por primera vez se hizo sustancialmente uniforme en todo el reino.

87. El movimiento cartista. —La ley de 1832 no poseía ningún carácter de definitividad. Sus autores, en general, quedaron satisfechos, pero con el paso del tiempo se hizo cada vez más evidente que la nación no lo estaba. El poder político seguía estando confinado a los magnates del reino, a los habitantes de las ciudades capaces de pagar una renta anual de 10 libras y a los acomodados poseedores y arrendatarios rurales. Tanto los whigs como los tories influyentes insistían en que no podía contemplarse una nueva innovación, pero los radicales y las masas trabajadoras insistían con igual firmeza en que la reforma iniciada debía llevarse a su conclusión lógica. Las demandas en las que se puso especial énfasis se recogieron en los "seis puntos" de la Carta del Pueblo, promulgada en su forma definitiva el 8 de mayo de 1838. Los seis puntos eran: (1) sufragio universal para los varones mayores de veintiún años, (2) distritos electorales iguales, (3) voto secreto, (4) sesiones anuales del Parlamento, (5) abolición de los requisitos de propiedad para ser miembro de la Cámara de los Comunes y (6) pago a los miembros. La simple enumeración de estas demandas basta para revelar el atraso político de la Inglaterra de hace tres cuartos de siglo. No solo el sufragio seguía estando severamente restringido y la base de la representación era anticuada e injusta; el voto era oral y público, y solo los hombres calificados por la posesión de bienes podían ser elegidos.

88. La Ley de Representación del Pueblo de 1867. —Tras una década de espectacular propaganda, el cartismo colapsó sin haber alcanzado resultados tangibles. Sin embargo, no pasó mucho tiempo antes de que las fuerzas de la reforma, moderadas y dirigidas por estadistas prácticos, lograran realizar, una tras otra, sus metas fundamentales. En 1858, el segundo gobierno de Derby aceptó la promulgación de una medida por la cual se abolieron todos los requisitos de propiedad que hasta entonces se exigían a los miembros ingleses, galeses e irlandeses, y después de 1860 se consideraron con creciente seriedad proyectos para la extensión del derecho al voto. En 1867, el tercer gobierno de Derby, cuyo espíritu rector era Disraeli, aprobó una ley que preveía una reforma electoral de carácter más profundo que la que jamás hubieran solicitado o deseado todos, salvo los más radicales. Esta Ley de Representación del Pueblo modificó solo ligeramente la distribución de los escaños parlamentarios. El número total de escaños permaneció sin cambios, al igual que la cuota de 105 para Irlanda; la asignación de Escocia se incrementó de 54 a 60, mientras que la de Inglaterra y Gales se redujo de 499 a 493; y en el curso de la nueva distribución, once distritos electorales perdieron el derecho de representación y otros treinta y cinco se redujeron de dos miembros a uno. Los cincuenta y dos escaños así liberados se utilizaron para otorgar representación a doce nuevos distritos electorales y tres circunscripciones universitarias, así como para aumentar la representación de varias de las ciudades y condados más poblados.

Sin embargo, las disposiciones más importantes de la Ley fueron las relativas al sufragio. En Inglaterra y Gales, el derecho de voto en los condados se garantizaba a los hombres cuyo dominio libre tenía un valor de cuarenta chelines al año, a los tenedores por copia y arrendatarios con un valor anual de 5 libras, y a los cabezas de familia cuyo alquiler ascendía a no menos de 12 libras al año. El sufragio por ocupación de doce libras era nuevo, y la calificación para los tenedores por copia y arrendatarios se redujo de 10 a 5 libras; por lo demás, el sufragio en los condados permanecía sin cambios. El sufragio en los distritos urbanos fue profundamente modificado. Hasta entonces, las personas calificaban para votar como cabezas de familia solo si su casa valía al menos 10 libras al año. Ahora, el derecho se confería a todo hombre que ocupara, como propietario o inquilino, durante doce meses, una casa de habitación, o cualquier parte de ella utilizada como vivienda separada, sin importar su valor. Otro sufragio recién establecido admitía al privilegio de votar a todos los huéspedes que ocuparan durante al menos un año habitaciones con un valor claro, sin amueblar, de 10 libras al año. El efecto de estas disposiciones fue otorgar el derecho de voto a la población obrera urbana, así como la ley de 1832 lo había otorgado principalmente a la clase media urbana. Tan amplio se volvió el sufragio urbano en este punto que quedó poco margen para modificarlo posteriormente. Según el plan original, la medida de Disraeli habría ampliado el electorado en no más de 100,000 personas; tal como fue enmendada y aprobada, prácticamente duplicó la población votante, elevándola de 1,370,793 inmediatamente antes de 1867 a 2,526,423 en 1871. Por la ley de 1832 se había otorgado el derecho de voto a las clases medias; por la de 1867, el poder político pasó en no poca medida a manos de las masas. Solo dos grandes grupos de personas quedaban ahora fuera del ámbito de influencia política: los trabajadores agrícolas y los mineros.

89. La Ley de Representación del Pueblo de 1884. —Que las calificaciones para votar en una clase de circunscripciones fueran notablemente más liberales que en otra era una anomalía, y en una época en que las anomalías finalmente estaban siendo eliminadas del sistema electoral inglés, el remedio no podía demorarse mucho. El 5 de febrero de 1884, el segundo ministerio de Gladstone cumplió una promesa de campaña al presentar un proyecto de ley que extendía a los condados las mismas regulaciones electorales que se habían establecido en 1867 en las ciudades. La medida fue aprobada en los Comunes, pero rechazada por los Lores debido a que no iba acompañada de un proyecto de ley para la redistribución de escaños. Por un acuerdo entre ambas cámaras se evitó un estancamiento amenazante, y el resultado fue que, antes de finalizar el año, los Lores aceptaron el proyecto del Gobierno, con el entendimiento de que su promulgación sería seguida de inmediato por la introducción de una medida de redistribución. La Ley de Representación del Pueblo de 1884 es, en su forma, desarticulada y difícil de entender, pero su efecto es fácil de expresar. Por ella se estableció un sufragio uniforme para cabezas de familia y un sufragio uniforme para huéspedes en todos los condados y distritos urbanos del Reino Unido. La ocupación de cualquier terreno o inmueble con un valor anual claro de 10 libras se convirtió en requisito tanto en ciudades como en condados; y las personas que ocupaban una casa en virtud de un cargo u empleo debían considerarse "ocupantes" a los efectos de la ley. La medida duplicó el electorado de los condados y aumentó el electorado total en unas 2,000,000 de personas, o aproximadamente un cuarenta por ciento. Su efecto más importante fue otorgar el derecho de voto al obrero rural, así como la ley de 1867 lo había otorgado al obrero urbano.

90. La Ley de Redistribución de Escaños de 1885. —En 1885, con la cooperación de los dos grandes partidos, se aprobó la Ley de Redistribución de Escaños que se había prometido. Por primera vez en la historia inglesa se intentó asignar la representación en la Cámara de los Comunes de acuerdo, en cierta medida, con la densidad de población. En primer lugar, el número total de miembros se incrementó de 658 a 670, de los cuales 103 se asignaron a Irlanda, 72 a Escocia y 495 a Inglaterra y Gales. En segundo lugar, el método por el cual se habían realizado redistribuciones anteriores, es decir, transfiriendo escaños más o menos arbitrariamente de distritos flagrantemente sobrerrepresentados a distritos y condados más poblados, fue reemplazado por un método basado en el principio de circunscripciones electorales iguales, cada una eligiendo un miembro. En teoría, una circunscripción debía comprender 50,000 personas. Los distritos urbanos con menos de 15,000 habitantes perdieron su derecho como tales, pasando a formar parte, a efectos electorales, de los condados en los que se encontraban. Los distritos urbanos con entre 15,000 y 50,000 habitantes podían conservar, o si antes no estaban representados se les daba, un miembro cada uno. Aquellos con entre 50,000 y 165,000 recibían dos miembros, y los de más de 165,000 tres, con uno adicional por cada 50,000 personas extra. El mismo principio general se siguió en los condados. Así, la ciudad de Liverpool, que antes de 1885 enviaba tres miembros al Parlamento, se dividió en nueve circunscripciones distintas, cada una eligiendo un miembro, y el gran condado del norte de Lancashire, que desde 1867 se había dividido en cuatro partes con dos miembros cada una, ahora se dividió en veintitrés divisiones con un miembro cada una. Los distritos urbanos que antes de 1885 elegían dos miembros, y que tras la redistribución conservaron ese número, permanecieron como circunscripciones únicas para la elección de esos dos miembros. De estos distritos urbanos existen hoy veintitrés. Ellos, junto con la ciudad de Londres y las tres universidades de Oxford, Cambridge y Dublín, conforman las actuales veintisiete circunscripciones de dos miembros. Por la partición de los condados, de los antiguos distritos urbanos con más de dos miembros y de los nuevos con solo dos miembros, todos salvo estas veintisiete circunscripciones han sido erigidas en divisiones electorales separadas de un solo miembro, cada una con su propio nombre e identidad.

III. EL SUFRAGIO Y LAS CUESTIONES ELECTORALES DE HOY

91. El sufragio tal como es. —Por medio de las medidas de 1884 y 1885, la Cámara de los Comunes se estableció sobre una base ampliamente democrática. Ambas medidas permanecen hoy en los libros de leyes y ninguna ha sido enmendada en ningún aspecto importante. En cuanto a los sufragios existentes, hay dos hechos predominantes. Uno de ellos es que los individuos, como tales, no poseen el privilegio de votar; por el contrario, la posesión de este privilegio se determina casi invariablemente en relación con la propiedad o el uso de bienes. El otro es que el sistema de sufragio, aunque sustancialmente uniforme en todo el reino, es sin embargo el más complicado de Europa. Existen tres sufragios importantes que son universales y dos que no lo son. En el primer grupo se incluyen: (1) la ocupación, como propietario o inquilino, de tierras o inmuebles con un valor anual neto de 10 libras; (2) la ocupación, como propietario o inquilino, de una casa de habitación, o parte de una casa utilizada como vivienda independiente, sin considerar su valor; (p. 087) y (3) la ocupación de habitaciones con un valor, sin amueblar, de 10 libras al año. Los dos sufragios que no son universales son: (1) la propiedad de tierras con un valor anual de cuarenta chelines o la ocupación de tierras bajo ciertas otras condiciones especificadas—esto solo aplica a los condados y, en pequeña medida, a los municipios que son condados en sí mismos; y (2) la residencia de ciudadanos libres en aquellas ciudades donde tenían derecho a votar antes de 1832. Las condiciones y excepciones que acompañan a estos diversos sufragios son tan numerosas que pocas personas en Inglaterra, salvo los abogados, pretenden conocerlas todas, y el volumen de litigios que surge de la distinción entre “cabeza de familia” y “alquilado”, así como de otras tecnicidades del tema, es enorme. Los votantes deben tener veintiún años de edad, y existen varios requisitos complicados respecto al período de ocupación de la tierra y de residencia, así como en cuanto al cumplimiento de las formalidades de registro. También existen varias descalificaciones incidentales. Ningún par, salvo un par de Irlanda que posea un escaño en la Cámara de los Comunes, puede votar; las personas empleadas como agentes electorales, promotores, secretarios o mensajeros no pueden votar, ni tampoco los funcionarios encargados del escrutinio de las circunscripciones, salvo cuando sea necesario para desempatar entre dos candidatos; y los extranjeros, los delincuentes y, bajo condiciones estipuladas, las personas que reciben asistencia pública, están igualmente excluidos. Sin embargo, en conjunto, los sufragios existentes se acercan considerablemente al sufragio masculino universal. Se ha calculado que la proporción de electores respecto a la población es aproximadamente de uno en seis, mientras que la proporción normal de varones mayores de veintiún años, sin contar a los indigentes, criminales y otras personas comúnmente descalificadas por la ley, es algo menor a uno en cuatro. Las únicas clases de varones adultos que actualmente se excluyen regularmente del derecho al voto son los sirvientes domésticos, los solteros que viven con sus padres y no ocupan una vivienda por cuenta propia, y las personas cuyo cambio de domicilio les priva periódicamente del voto.

“La condición actual del sufragio”, afirma Lowell, “es, en realidad, histórica más que racional. Es complicada, incierta, costosa en la maquinaria que requiere, y excluye a cierto número de personas para las que no hay razón de exclusión, mientras que admite a muchas que no deberían ser admitidas si es que alguien ha de ser excluido”. Durante la última generación ha habido demanda desde diversos (p. 088) sectores para que las condiciones del sufragio, y en realidad el sistema electoral en su conjunto, sean revisados, coordinados y liberalizados; y al momento de escribir esto (1912) está pendiente en el Parlamento una medida de importancia fundamental orientada en esa dirección. Los cambios electorales que han sido más ampliamente defendidos, al menos en los últimos años, son cuatro: (1) una nueva distribución de escaños en los Comunes de acuerdo con la distribución de la población; (2) la extensión del sufragio a clases de hombres actualmente excluidos; (3) la abolición del voto plural; y (4) la concesión del derecho al voto a las mujeres.

92. La cuestión de la redistribución de escaños. —Como se ha señalado, la Ley de Redistribución de Escaños de 1885 estableció circunscripciones en las que se logró cierta aproximación a la igualdad. El principio estuvo lejos de aplicarse por completo. Por ejemplo, el recién creado municipio de Chelsea contaba con más de 90,000 personas, mientras que el antiguo municipio de Windsor tenía menos de 20,000. Pero las desigualdades que la ley dejó intactas eran leves en comparación con las que han surgido durante un cuarto de siglo en el que no ha habido ninguna redistribución. En 1901, la circunscripción menos poblada del Reino Unido, el municipio de Newry en Irlanda, tenía solo 13,137 habitantes, mientras que la división sur del condado de Essex contaba con 217,030; sin embargo, cada una estaba representada por un solo miembro. Esto significa, por supuesto, una gran disparidad en el peso de los votos populares y, en efecto, la sobrerrepresentación de ciertos conjuntos de opiniones e intereses. En enero de 1902, una enmienda a una propuesta parlamentaria que instaba a la conveniencia de la redistribución fue debatida con entusiasmo en los Comunes, y, en vísperas de su caída, en el verano de 1905, el gobierno de Balfour presentó una Resolución de Redistribución destinada a satisfacer las demandas de los propagandistas del “un voto, un valor”. En ese momento se señaló que, mientras que inmediatamente después de la reforma de 1885 la mayor proporción de disparidad entre las circunscripciones era de 5.8 a 1, en veinte años había aumentado a 16.5 a 1. El plan propuesto preveía fijar la población promedio representada por un miembro entre 50,000 y 65,000, otorgar dieciocho escaños adicionales a Inglaterra y Gales y cuatro a Escocia, reducir la cuota de Irlanda en veintidós, y realizar otros ajustes que reducirían la mayor disparidad a 6.8 a 1. Bajo una decisión del Presidente de la Cámara, según la cual la resolución debía dividirse en ocho o nueve partes para debatirse por separado, la propuesta fue retirada. Se anunció que se presentaría un proyecto de ley sobre el tema, pero la pronta dimisión del ministerio lo hizo imposible, (p. 089) y durante los años siguientes este aspecto de la reforma electoral cedió prioridad a otros asuntos.

Una dificultad especial inherente al tema es la situación particular de Irlanda. Debido al descenso de la población irlandesa durante el último medio siglo, esa parte del Reino Unido ha llegado a estar notablemente sobrerrepresentada en Westminster. El parlamentario irlandés promedio representa solo a 44,147 personas, mientras que el miembro inglés promedio representa a 66,971. Si se hiciera una nueva distribución en estricta proporción a los miembros, Irlanda perdería 30 escaños y Gales tres, mientras que Escocia ganaría uno e Inglaterra unos 30. Sin embargo, el pueblo irlandés sostiene que la Ley de Unión de 1800, por la cual se garantizó a Irlanda al menos cien escaños parlamentarios, tiene carácter de tratado, cuyas estipulaciones no pueden ser violadas salvo por el consentimiento de ambas partes contratantes; y mientras no se permita a los irlandeses tener un parlamento propio, se puede contar con que resistirán, como lo hicieron en 1905, cualquier propuesta que contemple la reducción de su fuerza de voto en el parlamento del Reino Unido.

93. El problema del voto plural. —Aparte de la concesión del derecho al voto a las mujeres, las principales cuestiones relativas al sufragio en Gran Bretaña hoy en día son aquellas relacionadas con la extensión del privilegio de votar a los varones adultos que aún están excluidos, la abolición del voto plural y una simplificación y unificación general de los arreglos del sufragio. El problema del voto plural es antiguo. Según la ley vigente, un elector no puede votar más de una vez en una sola circunscripción, ni en más de una división del mismo distrito; pero, aparte de esto, y salvo en lo que prohíban los requisitos de residencia, tiene derecho a votar en toda circunscripción en la que posea una calificación. En los Estados Unidos y en la mayoría de los países europeos, un hombre posee un solo voto, y cualquier otro arreglo parecería contradecir el principio de igualdad cívica que está en la base del gobierno popular. En Inglaterra ha habido repetidos intentos de establecer la regla invariable de "un hombre, un voto", pero hasta ahora sin éxito. El número de votantes plurales—alrededor de 525,000—es relativamente pequeño, pero si se considera que un solo votante puede emitir en una elección parlamentaria hasta quince o veinte votos, se observará que la cantidad es suficiente para inclinar la balanza en muchas circunscripciones disputadas. Una abrumadora proporción de los votantes plurales se identifica con el partido Conservador, de ahí que los Liberales sean, y hayan sido durante mucho tiempo, hostiles a este privilegio. Tras el triunfo liberal en las elecciones de 1906 (p. 090), se presentó un proyecto de ley sobre el voto plural que exigía que todo elector con más de un voto fuera inscrito en la circunscripción de su elección y en ninguna otra. La medida fue aprobada en los Comunes, por 333 votos contra 104, pero la mayoría conservadora en los Lores logró su derrota, alegando que, si bien estaban dispuestos a considerar un plan completo de reforma electoral, el proyecto propuesto no tenía ese carácter.

94. El Proyecto de Ley de Sufragio de 1912. —Poco después de la promulgación definitiva, en agosto de 1911, de la Ley del Parlamento, mediante la cual se aseguró la completa supremacía de los Comunes tanto en materia financiera como legislativa, el gobierno liberal del señor Asquith hizo pública su intención de presentar en breve una medida integral de reforma del sufragio. Durante el invierno de 1911-1912 se formuló el proyecto y a principios del verano de 1912 se presentó el proyecto de ley. La adopción de la medida en sus aspectos esenciales no es improbable, aunque al momento de escribir esto no está en absoluto asegurada. En lo fundamental, el proyecto prevé tres reformas. En primer lugar, sustituye la actual y complicada red de sufragios por una simple calificación residencial u ocupacional, extendiendo así el derecho al voto a prácticamente todos los varones adultos. En segundo lugar, simplifica el proceso de registro y, en la práctica, concede el derecho al voto a un gran número de hombres que en el pasado no pudieron votar debido a cambios de residencia o a las dificultades del proceso de inscripción. Finalmente, abole de manera absoluta tanto el voto plural como la representación separada de las universidades. Se estima que el efecto de las dos primeras disposiciones sería aumentar el electorado en 2,500,000 votos, y el de la tercera, reducirlo en más de 600,000; de modo que el resultado neto de las tres sería elevar un electorado existente de ocho millones a uno de diez millones. Un total de veintiocho estatutos de sufragio quedan totalmente derogados y otros cuarenta y cuatro parcialmente por el proyecto de ley. El principal argumento en contra de la medida en sus primeras etapas fue la falta de disposición para una redistribución de escaños. La defensa del Gobierno ha sido que, si bien se reconoce la necesidad imperiosa de redistribución, tal redistribución solo puede efectuarse una vez que se sepa con precisión cuáles serán los arreglos de sufragio (p. 091) del reino.

95. La cuestión del sufragio femenino. —Se observará que el Proyecto de Ley de Sufragio restringe el derecho al voto a los varones adultos. Sin embargo, la medida fue diseñada deliberadamente para permitir la incorporación de una enmienda que otorgue el derecho al voto a las mujeres. Es un hecho poco conocido que las mujeres inglesas que cumplían con los requisitos en algún momento poseyeron el derecho al voto en elecciones nacionales. No se les permitía votar por sí mismas, pero una mujer tenía el privilegio de transferir temporalmente sus calificaciones a cualquier hombre y, antes del siglo XVII, este privilegio se ejercía ocasionalmente. De hecho, no fue sino hasta la Ley de Reforma de 1832 que la ley electoral, al introducir la frase "personas masculinas", en efecto, otorgó el derecho parlamentario exclusivamente a los hombres. El primer intento notable realizado en el Parlamento para restaurar y ampliar el sufragio femenino fue el de John Stuart Mill en 1867. Su enmienda propuesta al proyecto de reforma de ese año fue rechazada por 196 votos contra 73. En 1870, un proyecto de sufragio femenino redactado por la doctora Pankhurst y presentado en los Comunes por John Bright superó su segunda lectura por una mayoría de treinta y tres, pero posteriormente fue rechazado. Durante los años setenta y principios de los ochenta se mantuvo una vigorosa propaganda y casi todas las sesiones produjeron su propio proyecto de sufragio femenino. Se hizo un intento decidido para asegurar la inclusión de una cláusula de sufragio femenino en la Ley de Reforma de 1884. La enmienda propuesta fue apoyada de manera general por la prensa, pero, como consecuencia de una amenaza de Gladstone de que si la enmienda era aprobada toda la medida sería retirada, el proyecto fue abandonado. El siguiente capítulo importante en la historia del movimiento se inauguró con la organización, en 1903, de la Unión Social y Política de Mujeres. En 1904 se presentó un proyecto de ley de sufragio, pero no llegó a convertirse en ley. Sin embargo, en la última década la causa ha avanzado considerablemente, y por el carácter espectacular que ha asumido ha atraído gran atención. En marzo de 1912, una medida de concesión de derechos políticos a la mujer fue rechazada en la Cámara de los Comunes por el estrecho margen de 222 votos contra 208. El primer ministro Asquith se opone al sufragio femenino, pero sus colegas en el gabinete están casi divididos por igual sobre el tema, y no es inconcebible que una medida de sufragio femenino pueda ser aprobada en forma de enmienda al Proyecto de Ley de Sufragio pendiente. Si así fuera, y las calificaciones se hicieran (p. 092) idénticas a las de los hombres, el número de mujeres votantes sería aproximadamente de 10,500,000.

96. Calificaciones para la elección. —Las normas que rigen las calificaciones esenciales para ser elegido al Parlamento son hoy, en general, simples y liberales. La calificación de residencia fue reemplazada en el siglo XVIII por una calificación de propiedad; pero, como se ha señalado, en 1858 esta también fue eliminada. Los juramentos de lealtad y los juramentos que imponían pruebas religiosas alguna vez excluyeron a muchos, pero ahora todo lo que se requiere de un miembro es un juramento o afirmación muy simple de lealtad, en una forma compatible con cualquier matiz de creencia o incredulidad religiosa. Todo súbdito británico varón que sea mayor de edad está calificado para ser elegido, a menos que pertenezca a uno de unos pocos grupos pequeños—notablemente los pares (excepto los irlandeses); el clero de la Iglesia Católica Romana, la Iglesia de Inglaterra y la Iglesia de Escocia; ciertos funcionarios; los declarados en bancarrota; y las personas condenadas por traición, delito grave o prácticas corruptas. No se requiere que un miembro resida en el distrito electoral que representa. Una vez elegido, un hombre debidamente calificado no puede renunciar a su cargo. Puede ser expulsado, pero el único medio por el cual puede retirarse voluntariamente de la Cámara es aceptando algún cargo público cuyo ocupante esté ipso facto descalificado. Para este fin se mantienen dos o tres sinecuras, siendo la más conocida la administración de los Chiltern Hundreds. El miembro que desea abandonar su escaño logra su propósito solicitando uno de estos cargos, recibiéndolo y, tras haberse descalificado, renunciando a él.

IV. PROCEDIMIENTO Y REGLAMENTOS ELECTORALES

97. Mandatos y días de elección. —Cuando se disuelve un parlamento, la proclamación real en la que se declara la disolución expresa el deseo de la corona de recibir el consejo del pueblo y anuncia la voluntad y el beneplácito del soberano de convocar un nuevo parlamento. Con esta proclamación como autorización, los cancilleres de Gran Bretaña e Irlanda emiten de inmediato los mandatos de elección, dirigidos a los funcionarios encargados del escrutinio de los condados y distritos electorales, es decir, en todas las circunscripciones escocesas e irlandesas y en los condados ingleses a los alguaciles o sus delegados, y en los distritos electorales ingleses a los alcaldes. La forma de estos mandatos, así como la naturaleza del procedimiento electoral en general, está prescrita en la Ley de Elecciones Parlamentarias y Municipales, comúnmente conocida como la Ley del Voto Secreto, de 1872. Al recibir el mandato correspondiente (p. 093), el funcionario encargado del escrutinio notifica el día y el lugar de la elección, y de la votación si se sabe que la elección será disputada. En los condados, la elección debe realizarse dentro de los nueve días siguientes a la recepción del mandato, y en los distritos electorales dentro de los cuatro días, pero dentro de estos límites la fecha es fijada en cada circunscripción por el funcionario encargado. Lo que ocurre en la práctica el día de la elección es: (1) todos los candidatos a los escaños son formalmente nominados; (2) si dentro de una hora del momento fijado para la elección el número de candidatos nominados no excede el número de puestos a cubrir, la elección de estos candidatos se declara de inmediato; y (3) si hay competencia, la elección se pospone para un día de votación, que será fijado por el funcionario encargado, en los condados de dos a seis días después, y en los distritos electorales no más de tres días después.

98. La votación. —Antes de 1872, los candidatos eran nominados de viva voz en la "tribuna", una plataforma al aire libre erigida para tal fin; pero hoy en día las nominaciones se hacen por escrito. Se exige que un candidato sea propuesto por un elector registrado de la circunscripción y que su nominación sea formalmente aprobada por otros nueve electores. El número de elecciones no disputadas es siempre elevado (especialmente en Irlanda, donde, en muchos casos, es inútil oponerse a un candidato nacionalista), llegando la proporción a veces a una cuarta parte, e incluso a un tercio. La votación se completa en una circunscripción individual en el transcurso de un solo día, siendo el horario de ocho de la mañana a ocho de la noche, pero bajo los arreglos descritos, resulta que una elección nacional se extiende invariablemente por un período de más de dos semanas. El sistema, por supuesto, favorece al votante plural, quien puede presentarse a votar día tras día en circunscripciones muy distantes entre sí. Para la comodidad de los votantes, las circunscripciones se dividen regularmente en distritos o secciones. Cuando el elector debidamente calificado y registrado se presenta en las urnas, se le entrega una papeleta que contiene los nombres de los candidatos. Lleva esta papeleta a un compartimiento privado y marca con una cruz el nombre o los nombres de aquellos por quienes desea votar, tras lo cual la papeleta se deposita en una urna. Al concluir la votación, las urnas se envían al funcionario encargado de la circunscripción, se cuentan los votos y se declara el resultado. El mandato que sirvió como autoridad del funcionario encargado se endosa con un certificado de la elección y se devuelve al secretario de la Corona en la Cancillería. Cabe señalar, sin embargo, que en las universidades la Ley del Voto Secreto no se aplica. En estas circunscripciones, un elector puede emitir su voto oralmente, o (p. 094) puede transmitirlo por medio de un representante desde su lugar de residencia.

99. Frecuencia de las elecciones: la campaña. —Las elecciones generales no se celebran en Gran Bretaña con regularidad periódica. El único requisito positivo en este aspecto es que debe convocarse una elección cuando un parlamento ha alcanzado el máximo de duración permitido por la ley. Antes de 1694 no existía estipulación al respecto y el rey podía mantener un parlamento en funciones tanto tiempo como quisiera. Carlos II mantuvo durante diecisiete años el parlamento convocado en su ascensión. Sin embargo, de 1694 a 1716, el plazo máximo de un parlamento fue de tres años; de 1716 a 1911 fue de siete años; hoy es de cinco años. En la práctica, los parlamentos nunca duran el período máximo, y un intervalo promedio de tres o cuatro años entre elecciones ha sido la norma. En la mayoría de los casos, una elección se precipita de manera más o menos inesperada por un llamado al país de un ministerio derrotado, y no es raro que una elección gire casi por completo en torno a un solo tema y asuma así el carácter de un referéndum nacional sobre el asunto en cuestión. Esto fue especialmente cierto en la última elección general, la de diciembre de 1910, en la que se pidió al país que respaldara al gobierno de Asquith en su propósito de limitar la autoridad independiente de la Cámara de los Lores. En cualquier caso, la campaña que precede a la elección es breve, aunque se extiende durante todo el período electoral y, si el resultado es incierto, tiende a intensificarse en lugar de disminuir. Los llamados a los votantes se hacen principalmente a través de discursos públicos, la prensa polémica e ilustrada, la distribución de folletos y volantes, desfiles y mítines, y el uso generoso de carteles, caricaturas y otros recursos diseñados para atraer y concentrar la atención. Se elaboran planes, se formulan argumentos y (p. 095) los líderes del Gobierno, encabezados por el primer ministro, y, por el otro lado, los hombres reconocidos como líderes de la Oposición parlamentaria, asumen el liderazgo en el llamado público.

100. La regulación del gasto electoral. —Hubo un tiempo, y dentro de la memoria de personas aún vivas, en que una elección parlamentaria inglesa estaba acompañada de prácticas corruptas tan universales y tan descaradas que parecían casi más ridículas que censurables. Los votantes, como cosa habitual, aceptaban los sobornos que se les ofrecían y comían, bebían, fumaban y se divertían a expensas del candidato durante todo el período electoral, y se consideraba que tenían conciencia si no terminaban pasándose al bando contrario. La notoria elección de Northampton de 1768, durante la cual un grupo de votantes de menos de mil personas recibió hospitalidades de los partidarios de tres candidatos que sumaron más de un millón de libras, fue, por supuesto, excepcional; pero la historia de innumerables otros casos solo difería en las sumas gastadas. Hoy en día, la situación es completamente diferente. De haber sido uno de los países más corruptos, Gran Bretaña se ha convertido en una de las naciones más ejemplares en todo lo relacionado con la corrección del procedimiento electoral. La Ley del Voto Secreto de 1872 contenía disposiciones destinadas a reforzar las leyes preexistentes sobre prácticas corruptas, pero el verdadero punto de inflexión fue la adopción de la amplia Ley de Prácticas Corruptas e Ilegales de 1883. Por esta medida, el soborno (en siete formas enumeradas) y el agasajo fueron sancionados con prisión o multa y, bajo diversas condiciones, con inhabilitación política. Se prescribieron el número y las funciones de las personas que el candidato puede emplear para ayudar en una campaña, exigiéndose que cada candidato tenga un solo agente autorizado encargado de la distribución de todo el dinero (salvo ciertos gastos "personales" especificados) en nombre del candidato y con la obligación de presentar al funcionario encargado, dentro de los treinta y cinco días posteriores a la elección, una declaración jurada de todos los ingresos y gastos. Y, finalmente, la ley fijó, en una escala proporcional al tamaño de las circunscripciones, los montos máximos que los candidatos pueden gastar legítimamente. En los distritos electorales con no más de 2,000 electores registrados, la cantidad es (p. 096) de 350 libras, con un adicional de 30 libras por cada mil electores por encima del número mencionado. En las circunscripciones rurales, donde los gastos suelen ser mayores, se permite la suma de 650 libras cuando el número de electores registrados es inferior a 2,000, con 60 libras por cada mil adicionales. Más allá de estas sumas, al candidato se le permite un gasto de 100 libras para gastos de carácter estrictamente personal.

El rango de gastos permitido por la ley es, por supuesto, considerable, y los registros de casos electorales llevados ante los tribunales demuestran que, en la práctica, no es raro que se excedan sus límites. No obstante, el efecto de la ley ha sido, indudablemente, restringir el derroche de dinero por parte de los candidatos, purificar la política y, al mismo tiempo, permitir que hombres de recursos moderados puedan postularse a elecciones, quienes de otro modo estarían en grave desventaja frente a sus competidores más ricos y generosos. Es interesante observar que, debido a la no participación del Estado en los costos electorales, recaen sobre los candidatos ciertos cargos que son desconocidos en Estados Unidos y otros países. Las facturas presentadas por el funcionario electoral deben ser pagadas por los candidatos dentro de la circunscripción, y estas facturas cubren la publicación de avisos de la elección, la preparación y suministro de los formularios de nominación, el costo de los sellos, papeletas, locales de votación e impresión, los honorarios de los empleados y, finalmente, los gastos de viaje y el honorario del propio funcionario electoral. La parte que corresponde al candidato en este desembolso puede ser tan baja como 25 libras, pero es probable que oscile entre 200 y 300 libras y puede llegar hasta 600 libras.

CAPÍTULO V (p. 097)

EL PARLAMENTO: LA CÁMARA DE LOS LORES

I. COMPOSICIÓN

101. Orígenes. —Con la posible excepción de la Tabla de Magnates de Hungría, la Cámara de los Lores británica es la cámara alta más antigua entre los cuerpos parlamentarios. Además, entre las cámaras altas, es la más grande y la más puramente hereditaria. Su origen puede rastrearse directamente hasta el Gran Consejo del periodo Plantagenet y, según la opinión de algunos estudiosos, hasta el witenagemot de la época anglosajona. Al Consejo pertenecían originalmente la nobleza y el clero, tanto mayor como menor. En la práctica, el cuerpo estaba compuesto por los eclesiásticos más influyentes y los tenientes en jefe de la corona más poderosos. Con el tiempo, el clero menor encontró conveniente limitar su atención a los procedimientos de la asamblea eclesiástica conocida como la Convocatoria; mientras que los nobles menores, es decir, los más pobres y menos influyentes, consideraron más ventajoso unirse, no como antes a los grandes barones y condes, sino a los caballeros acomodados aunque no nobles del condado. De los elementos que permanecieron—el alto clero y los grandes nobles—surgió directamente la Cámara de los Lores. Los barones menores, los caballeros del condado y los burgueses, por otro lado, se combinaron para formar la Cámara de los Comunes.

102. Príncipes de sangre real y lores hereditarios. —En cuanto a su constitución fundamental, la Cámara de los Lores ha experimentado solo ligeras modificaciones durante los muchos siglos de su existencia. Sin embargo, en lo que respecta a la composición y tamaño del cuerpo, los cambios han sido numerosos e importantes. Actualmente existen en la cámara al menos seis grupos distintos de miembros, que ocupan sus escaños por diversos derechos y poseen un estatus que no es en absoluto idéntico. El primero comprende (p. 098) a los príncipes de sangre real que son mayores de edad. El número de estos es variable, pero, por supuesto, nunca grande. Tienen precedencia sobre la otra nobleza, pero en la práctica rara vez participan en los procedimientos de la Cámara. El segundo grupo es el más importante de todos. Comprende a los lores con escaños hereditarios y se divide propiamente en tres grupos: los lores de Inglaterra creados antes de la unión con Escocia en 1707, los lores de Gran Bretaña creados entre la fecha mencionada y la unión con Irlanda en 1801, y los lores del Reino Unido creados desde esa fecha. Técnicamente, los lores son creados por la corona; pero en la práctica su creación está controlada en gran medida por el primer ministro; y el acto puede realizarse con el propósito de honrar a hombres distinguidos en el derecho, las letras, la ciencia o los negocios, o con el propósito más práctico de alterar la composición política de la cámara alta. El poder de crear títulos nobiliarios es ilimitado y, siendo este el único medio por el cual la membresía del cuerpo puede incrementarse a discreción, es un poder que no rara vez se ejerce. Originalmente, el derecho a sentarse como lord se confería simplemente mediante un escrito individual de convocatoria, o por el hecho de que tal escrito hubiera sido emitido a un antepasado, pero este método ha sido reemplazado desde hace mucho tiempo por una concesión formal de cartas patentes, acompañada de la entrega del correspondiente escrito. Con excepciones que se señalarán, los títulos nobiliarios son hereditarios, y el heredero asume su escaño parlamentario a los veintiún años. Los lores se dividen en cinco rangos: duques, marqueses, condes, vizcondes y barones. Las complejas reglas que rigen la precedencia de estas clases son de gran interés social, pero de menor importancia política.

103. Lores representantes de Escocia e Irlanda. —Un tercer grupo de miembros lo constituyen los lores representantes de Escocia. Según lo dispuesto en el Acta de Unión de 1707, cuando se convoca un nuevo parlamento, todo el cuerpo de lores escoceses elige a dieciséis de entre ellos para que los representen en Westminster. Por costumbre (p. 099), la elección se lleva a cabo en el Palacio de Holyrood, en la ciudad de Edimburgo. El acta de 1707 no preveía la creación de nuevos lores escoceses, con la consecuencia de que, debido a la extinción de familias nobles y la ocasional concesión de un título nobiliario del Reino Unido a un lord escocés, el número total de títulos nobiliarios escoceses se ha reducido de 165 a 33. El mandato de un lord representante escocés en Westminster expira con la terminación de un parlamento. Un cuarto grupo de miembros es el de los irlandeses. Por el Acta de Unión de 1800 se dispuso que no todos los lores de Irlanda tendrían escaños en la Cámara de los Lores, sino solo veintiocho de ellos, elegidos de por vida por el total de lores irlandeses. El número de títulos nobiliarios irlandeses fue sometido a una reducción gradual y actualmente está por debajo del máximo prescrito de cien. A diferencia de los lores ingleses y escoceses, los lores irlandeses, si no son elegidos para la Cámara de los Lores, pueden postularse para la Cámara de los Comunes, aunque no pueden representar circunscripciones irlandesas. Sin embargo, mientras sean miembros de los Comunes, no pueden ser elegidos para los Lores, ni pueden participar en la elección de lores representantes.

104. Los lores de apelación. —Un quinto grupo de miembros lo constituyen los lores de apelación en funciones ordinarias, quienes difieren de otros lores creados por la corona en que sus escaños no son hereditarios. Una de las funciones de la Cámara de los Lores es servir como el máximo tribunal nacional de apelación. Es lógico, por tanto, que dentro de la membresía del cuerpo se incluya a cierto número de los juristas más eminentes del reino y, además, que los asuntos judiciales de la cámara sean tramitados en gran medida por este cuerpo de expertos. En 1876 se aprobó una Ley de Jurisdicción de Apelación que autorizaba el nombramiento de dos (posteriormente aumentados a cuatro) "lores jurídicos" con el título de barón, y mediante una legislación de 1887, la permanencia de estos miembros, antes condicionada al ejercicio continuo de funciones judiciales, se hizo vitalicia. En la actualidad, estos cuatro jueces, presididos por el Lord Canciller, constituyen en realidad el tribunal supremo del reino. Tres de ellos son suficientes para constituir quórum para la tramitación de asuntos judiciales y (p. 100), aunque otros miembros con formación jurídica de la cámara pueden participar, y técnicamente todo miembro tiene derecho a hacerlo, en la mayoría de los casos este círculo interno cumple la función judicial casi en solitario.

105. Los lores espirituales. —Finalmente, están los miembros eclesiásticos—no pares, sino "lores espirituales". En el siglo XV, los lores espirituales superaban en número a los lores temporales; pero tras la disolución de los monasterios durante el reinado de Enrique VIII, lo que resultó en la eliminación de los abades, el contingente espiritual pasó a ser permanentemente minoritario. En la actualidad, la cuota de miembros eclesiásticos está restringida, por regulación estatutaria, a 26. Escocia, cuya iglesia establecida es la presbiteriana, no tiene ninguno. Entre 1801 y 1869 Irlanda tuvo cuatro, pero desde la desestabilización de la iglesia irlandesa en 1869 ya no hay ninguno. En Inglaterra, cinco eclesiásticos, por estatuto, tienen derecho invariablemente a escaños, es decir, los arzobispos de Canterbury y York y los obispos de Londres, Durham y Winchester. Entre los obispos restantes, la ley permite escaños a veintiuno, en orden de antigüedad. Por lo tanto, siempre hay algunos obispos ingleses—en 1909, diez—que no son miembros de la cámara. Todos los miembros eclesiásticos conservan sus escaños mientras ocupen sus respectivas sedes, pero no transmiten, por supuesto, sus derechos a sus herederos, ni necesariamente, salvo en el caso de los cinco mencionados, a sus sucesores en el cargo. Los obispos y arzobispos son elegidos, nominalmente, por el decano y el cabildo de la diócesis; pero cuando surge una vacante, el soberano transmite un conge d'elire que contiene el nombre de la persona a ser elegida, de modo que, en la práctica, el nombramiento lo realiza la corona, actuando bajo el consejo del primer ministro. Los obispados son creados por ley del Parlamento.

106. Requisitos y número de miembros. —Un par puede ser impedido de ocupar un escaño en la cámara por cualquiera de varias descalificaciones. Debe haber alcanzado la edad de veintiún años; no debe ser extranjero; no debe ser un quebrado; no debe estar bajo sentencia por delito grave. Por otro lado, un hombre que hereda un título nobiliario no puede renunciar a la herencia. En más de una ocasión esta regla ha tenido consecuencias políticas, pues su aplicación ha significado a veces que un plebeyo capaz y ambicioso se ha visto obligado a abandonar su escaño en la cámara más importante y a asumir un puesto totalmente indeseado en la cámara alta. En 1895, el señor William W. Palmer, luego Lord Selbourne, heredando un título pero deseando continuar por un tiempo en los Comunes, puso a prueba esta regla al omitir solicitar el auto de convocatoria como par. Sin embargo, la decisión de los Comunes fue que estaba obligado a aceptar la membresía en la cámara alta, y por lo tanto a ceder el lugar que ocupaba en la baja.

La Cámara de los Lores cuenta hoy con 620 miembros. En períodos anteriores de su historia fue un cuerpo mucho más pequeño y, de hecho, su crecimiento más notable ha tenido lugar en los últimos ciento cincuenta años. Durante el reinado de Enrique VII nunca hubo más de ochenta miembros, la mayoría de los cuales eran eclesiásticos. Al primer parlamento de Carlos II fueron convocadas 139 personas. A la muerte de Guillermo III, la lista de la cámara alta comprendía 192 nombres. A la muerte de la reina Ana el número era 209; a la de Jorge I, 216; a la de Jorge II, 229; a la de Jorge III, 339; a la de Jorge IV, 396; a la de Guillermo IV, 456. Entre 1830 y 1898 se concedieron 364 títulos nobiliarios—222 bajo gobiernos liberales (que abarcaron, en conjunto, cuarenta años) y 142 bajo los conservadores (que abarcaron veintisiete años). Más de la mitad de los títulos actuales han sido creados en los últimos cincuenta años, y del resto solo una proporción insignificante puede considerarse antigua.

II. LA REFORMA DE LOS LORES: LA CUESTIÓN ANTES DE 1909

107. El estatus de la cámara. —Como cuerpo legislativo, la Cámara de los Lores es anterior a la Cámara de los Comunes. Al inicio del siglo XIV, la teoría era que los magnates consentían la legislación mientras que los Comunes solo la solicitaban. Sin embargo, en un estatuto de 1322, se reconoció efectivamente el carácter legislativo del Parlamento en su conjunto y, al mismo tiempo, la igualdad legislativa de los comunes con los magnates. Desde entonces, hasta casi la actualidad, ambas cámaras fueron legalmente coordinadas y todo acto legislativo requería el consentimiento de ambas. Es cierto que durante el siglo XIX se produjo un notable crecimiento de la preponderancia legislativa por parte de la Cámara de los Comunes, hasta el punto de que todas las medidas importantes se presentaban primero en esa cámara y los Lores rara vez impedían la adopción final de algún proyecto que la nación, representada en la rama popular, aprobara inequívocamente. Sin embargo, en numerosas ocasiones se rechazaron proyectos de ley, y a veces—como en el caso del proyecto de Ley de Autonomía de Gladstone en 1893—proyectos de gran importancia fueron derrotados de plano; y en todo momento la cámara imponía un control sobre la cámara baja y ejercía una poderosa influencia sobre el curso real de los asuntos legislativos. Sin embargo, bajo las disposiciones de la ley de 1911, el estatus y las funciones legislativas de la Cámara de los Lores han sido profundamente alterados, y una comprensión adecuada del funcionamiento del parlamento británico actual requiere una revisión de los cambios producidos por esa notable pieza legislativa.

Durante más de un siglo, la "reforma o supresión" de los Lores ha sido uno de los temas públicos más debatidos en el Reino Unido. La cuestión ha sido principalmente de "reforma", pues el número de personas que han abogado seriamente por la abolición total de la cámara ha sido pequeño y su influencia escasa. La utilidad de una segunda cámara, tanto en un sistema democrático como en uno constitucional poco liberal, es generalmente admitida, y nadie supone que la Cámara de los Lores será alguna vez eliminada por completo para dar lugar al establecimiento de un cuerpo parlamentario nuevo y completamente diferente. Si hoy recayera en el pueblo de Gran Bretaña la tarea de adoptar para sí un sistema de gobierno completo desde cero, bien podrían no incorporar en ese sistema una institución de la naturaleza de la actual Cámara de los Lores; pero dado que la cámara existe y está arraigada en siglos de uso y tradición nacional, su perpetuación, de alguna forma, puede considerarse asegurada.

108. La ruptura entre los Lores y la nación. —Las acusaciones que se han presentado contra la Cámara de los Lores han sido amplias y variadas. Se han basado en el carácter casi exclusivamente hereditario de la membresía, en la escasa asistencia a las sesiones y el poco interés mostrado por la mayoría de los miembros, y en la naturaleza apresurada y frecuentemente superficial de la consideración que se otorga a las medidas públicas. Sin embargo, fundamentalmente, el tremendo ataque dirigido contra los Lores ha tenido como impulso la convicción de grandes masas de personas de que la cámara, tal como está constituida, representa de manera persistente y deliberada intereses que no son los de la nación en general. Antes de las reformas parlamentarias del siglo XIX, la Cámara de los Comunes no era mucho más representativa del pueblo que la cámara alta. Ambas estaban controladas por la aristocracia terrateniente y, por lo general, existía un acuerdo sustancial entre ambas. Sin embargo, después de 1832, los intereses territoriales, aunque aún poderosos, dejaron de ser dominantes en los Comunes, y una brecha entre los Lores, por un lado, y los Comunes, cada vez más representativos de la masa de la nación, por el otro, se convirtió en un factor serio en la política y el gobierno del reino. Las reformas de 1867 y 1884, que establecieron en esencia un sistema de sufragio masculino en las elecciones parlamentarias, convirtieron a la Cámara de los Comunes en un órgano de democracia plena. El desarrollo del sistema de gabinete llevó también al ejecutivo en funciones a estar bajo el control del pueblo. Pero la Cámara de los Lores no experimentó una transformación correspondiente. Permaneció, y aún es, un cuerpo inherentemente y necesariamente conservador, representativo, en lo principal, de los intereses de la propiedad territorial, adverso a los cambios que parecen amenazar la propiedad y el orden establecido, e identificado con todas las fuerzas que tienden a perpetuar la nobleza y la Iglesia Anglicana como pilares del Estado. Al permanecer inmóvil mientras los demás departamentos del sistema gubernamental se democratizaban, la segunda cámara se convirtió, en efecto, en una anomalía política.

109. Proyectos anteriores de reforma. —Los proyectos para la reforma de la Cámara de los Lores no eran desconocidos antes de 1832, pero ha sido desde esa fecha, y más particularmente durante el último medio siglo, cuando la cuestión de la reforma se ha agitado con mayor vigor. Algunas de las propuestas notables que se han presentado se refieren a la composición de la cámara, otras a sus poderes y funciones, y otras más a ambos aspectos. En cuanto a la composición del cuerpo, las sugerencias que se han planteado han contemplado, por lo general, la reducción del tamaño de la cámara, la eliminación de los miembros eclesiásticos y la sustitución, total o parcial, de miembros especialmente designados en lugar de los que actualmente ocupan su escaño por derecho hereditario. Ya en 1834 se propuso que (p. 104) los arzobispos y obispos de la Iglesia establecida fueran "eximidos de sus deberes legislativos y judiciales", y esta demanda, surgida principalmente de los no conformistas, se ha manifestado repetidamente en años posteriores. En 1835, la oposición de los lores a las medidas aprobadas por los Comunes provocó una tormenta de desaprobación popular de tal magnitud que más de uno de los miembros de la cámara predijo sombríamente la pronta desaparición del cuerpo, y a lo largo de las décadas siguientes la idea de que el cambio era inevitable fue ganando terreno, tanto dentro como fuera de la membresía. En 1869, un proyecto de ley de Lord Russell que preveía la infiltración gradual de lores vitalicios fue rechazado en la tercera lectura, y en ese mismo año un proyecto del conde Grey, y en 1874 propuestas de Lord Rosebery y Lord Inchiquin, no llegaron a nada. El rechazo por parte de los Lores de medidas apoyadas por el gobierno de Gladstone en 1881-1883 volvió a poner a la cámara en el centro de la impopularidad, y en 1884 Lord Rosebery presentó una moción "para que se nombre un comité selecto que considere los mejores medios para promover la eficiencia de esta Cámara", con la idea de que pudieran incorporarse representantes de la nación en general, e incluso de las clases trabajadoras. La moción fue rechazada abrumadoramente, pero en 1888 se renovó, y ese año el gobierno de Salisbury presentó dos proyectos de reforma: uno previendo la creación gradual de cincuenta lores vitalicios, que serían conferidos a hombres destacados en derecho, diplomacia y servicio administrativo, y el otro (conocido popularmente como el "Proyecto de las Ovejas Negras") previendo la suspensión de los llamamientos a miembros indeseables de la nobleza. Sin embargo, los proyectos fueron retirados tras su segunda lectura y un intento de Lord Carnarvon, en 1889, de revivir el segundo de ellos fracasó.

110. Los Lores y el gobierno liberal, 1906-1907. —Desde entonces y hasta 1907 la cuestión permaneció en gran medida en calma. Durante buena parte de este período el partido unionista estuvo en el poder, y entre la cámara alta, cuyos miembros eran unionistas en cuatro quintas partes, y la mayoría unionista en los Comunes, se mantuvo fácilmente una armonía sustancial. Durante la administración liberal de 1893-1894, los Lores rechazaron el segundo proyecto de Home Rule de Gladstone y mutilaron y derrotaron otras medidas; pero, aunque los líderes liberales sostuvieron que se había frustrado la voluntad del pueblo, el llamado a la reforma de la segunda cámara no logró encender el ánimo popular. Con el establecimiento del ministerio Campbell-Bannerman, en diciembre de 1905, los liberales iniciaron lo que resultó ser una prolongada permanencia en el poder y la cuestión de los Lores volvió inevitablemente al primer plano de la controversia pública. Como consecuencia de la insistencia de los Lores en enmendar los fundamentos del proyecto de ley de educación del Gobierno, a finales de (p. 105) 1906, y la actitud abiertamente obstructiva de la cámara alta unionista hacia el programa liberal en diversos frentes, el enfrentamiento entre las cámaras volvió a adquirir proporciones amenazantes. Una resolución presentada por el primer ministro el 24 de junio de 1907 fue adoptada en los Comunes tras tres días de debate, por 385 votos contra 100, en los siguientes términos: "Que, para dar efecto a la voluntad del pueblo expresada por representantes electos, es necesario que el poder de la otra Cámara para modificar o rechazar proyectos de ley aprobados por esta Cámara sea restringido por ley, de modo que, dentro de los límites de un solo parlamento, prevalezca la decisión final de los Comunes." Se anunció que se presentaría un proyecto de ley para poner en práctica el contenido de esta declaración, y se entendió que el plan del Gobierno contemplaba la reducción de la vida máxima de un parlamento de siete a cinco años y la instauración de un sistema de comités de conferencia mediante el cual pudiera alcanzarse un acuerdo entre ambas cámaras, reservando el derecho eventual de los Comunes, tras un tercer rechazo por parte de los Lores, de promulgar una ley por sí solos. Sin embargo, ocupados con otros proyectos de legislación general, el Gobierno pospuso y finalmente abandonó la presentación de su proyecto de ley.

En la cámara alta se discutió extensamente una medida presentada por Lord Newton, que preveía (1) la reducción del elemento hereditario exigiendo que un noble por descendencia tuviera derecho a sentarse solo si era elegido (por un solo parlamento) como par representante o poseía otras cualificaciones estipuladas, y (2) el nombramiento por la corona de un máximo de cien lores vitalicios. El proyecto fue retirado, pero se decidió crear un Comité Selecto sobre la Cámara de los Lores, bajo la presidencia de Lord Rosebery, y en diciembre de 1908 este comité presentó un plan de reforma según el cual (1) un título nobiliario por sí solo no daría derecho a su titular a un escaño en la cámara; (2) los lores hereditarios, incluidos los de Escocia e Irlanda, elegirían doscientos representantes para sentarse en la cámara alta en cada parlamento; (3) los lores hereditarios que hubieran ocupado ciertos cargos eminentes en el gobierno, el ejército y la marina tendrían derecho a sentarse sin elección; (4) los (p. 106) obispos elegirían ocho representantes, mientras que los arzobispos tendrían escaño por derecho propio; y (5) la corona tendría la facultad de convocar a cuatro lores vitalicios anualmente, siempre que el total no excediera de cuarenta. Esta serie de propuestas no logró en absoluto satisfacer la demanda liberal y no se tomó ninguna medida al respecto. Pero cabe señalar que el Proyecto de Reconstrucción de los Lores de 1911, que se describirá más adelante, se basó en buena medida en la información y recomendaciones surgidas del comité de Rosebery.

III. LA CUESTIÓN DE LOS LORES, 1909-1911

111. Los Lores y los proyectos de ley de finanzas. —En noviembre de 1909, la cuestión se reabrió de manera inesperada con el rechazo por parte de los Lores del proyecto de ley de finanzas del Gobierno, en el que se incluían propuestas de gran alcance del canciller del Exchequer, el señor Lloyd-George, respecto a la redistribución de la carga tributaria nacional. Este acto de la cámara alta, si bien no contrario a la ley positiva, contravenía de manera tan grave una costumbre largamente establecida que quienes se opusieron a él lo calificaron, en efecto, de revolucionario. Sin duda, el resultado fue precipitar una alteración de primera magnitud en la constitución del reino. La primacía de los Comunes en el ámbito financiero se estableció en una etapa temprana de la historia parlamentaria; y esa primacía, con el tiempo, se convirtió en un dominio absoluto. Ya en 1407, Enrique IV reconoció el principio de que las concesiones de fondos debían iniciarse en los Comunes, ser aprobadas por los Lores y posteriormente comunicadas a la corona. Este procedimiento no siempre se observó, pero tras la reanudación de las funciones normales de ambas cámaras después de la Restauración en 1660, el derecho de los comunes a tener precedencia en los asuntos fiscales fue afirmado de manera enérgica y continua. En 1671, los Comunes resolvieron "que en todas las ayudas concedidas al rey por los Comunes, la tasa o impuesto no debía ser alterada por los Lores", y una resolución de 1678 reafirmó que todos los proyectos de ley que concedieran fondos "debían comenzar en los Comunes". En ningún momento los Lores admitieron formalmente la validez de estos principios; pero, al negarse a considerar medidas fiscales originadas en la cámara alta y a aceptar enmiendas financieras propuestas allí, los Comunes lograron imponer su observancia.

Las reglas en este sentido sobre las que la Cámara de los Comunes insistía se han resumido de la siguiente manera: (1) La Cámara de los Lores no debe iniciar ninguna propuesta legislativa contenida en un proyecto de ley público que imponga una carga al pueblo, ya sea mediante impuestos, tasas u otros medios, ni regular la administración o aplicación del dinero recaudado por dicha carga, y (2) la Cámara de los Lores no debe enmendar ninguna de estas propuestas legislativas alterando el monto de la carga, su incidencia, duración, método de evaluación, recaudación o cobro, ni la administración o aplicación del dinero recaudado por dicha carga. Estas reglas, aunque no estaban incorporadas en ninguna ley ni orden permanente, fueron observadas durante siglos de manera tan general en el uso de ambas cámaras que se convirtieron, para todos los efectos prácticos, en parte del sistema constitucional—convencionales, es cierto, pero no por ello menos obligatorias. De su observancia resultó (1) que la cámara alta nunca era consultada sobre los presupuestos anuales, sobre las sumas de dinero a recaudar, ni sobre los fines a los que debían destinarse esas sumas; (2) que las propuestas de impuestos llegaban a ella solo en forma madura y bajo circunstancias que desalentaban la crítica; y (3) que, dado que la política del ejecutivo se controla en gran medida a través del poder sobre el presupuesto, la cámara alta perdió por completo los medios para ejercer tal control. En 1860, como se mencionó, los Lores se atrevieron a rechazar un proyecto de ley para la derogación de los derechos sobre el papel; pero la ocasión fue aprovechada por los Comunes para aprobar una resolución que reafirmaba enérgicamente la subordinación de la segunda cámara en materia financiera, y al año siguiente la derogación de los derechos sobre el papel se incorporó al presupuesto anual y se impuso. A partir de entonces, se convirtió en práctica invariable incluir todas las propuestas de impuestos en el gran Proyecto de Ley de Finanzas del año, con el efecto, por supuesto, de privar a los Lores de la oportunidad de rechazar una propuesta de este tipo salvo que rechazaran la totalidad de la medida de la que formaba parte.

112. El Proyecto de Ley de Finanzas de 1909 y las Resoluciones de Asquith. —El rechazo del Proyecto de Ley de Finanzas en 1909, que siguió al rechazo de otras medidas importantes aprobadas por la mayoría liberal en los Comunes, planteó de manera aguda la cuestión del poder de los Lores sobre los proyectos de ley de carácter financiero y precipitó una crisis en las relaciones entre ambas cámaras. Por un lado, la Cámara de los Comunes adoptó, por 349 votos contra 134, una memorable resolución en el sentido de que "la acción de la Cámara de los Lores al negarse a convertir en ley la disposición adoptada por la Cámara de los Comunes para las finanzas del año constituye una violación de la constitución y una usurpación de los privilegios de la Cámara de los Comunes"; y, por otro, el gobierno de Asquith decidió de inmediato que la situación exigía una consulta al país. En enero de 1910 se celebraron elecciones generales, con el resultado de que el Gobierno se mantuvo en el poder, aunque con una mayoría reducida; y al convocarse el nuevo parlamento, en febrero, el Discurso del Trono prometió que pronto se presentarían propuestas "para definir las relaciones entre las cámaras del Parlamento, de modo que se asegure la autoridad indivisa de la Cámara de los Comunes sobre las finanzas y su predominio en la legislación". El Proyecto de Ley de Finanzas del año fue reintroducido y esta vez aprobado con éxito; pero antes de su reaparición, el primer ministro presentó ante la Cámara de los Comunes una serie de resoluciones con el siguiente contenido: (1) que la Cámara de los Lores debería ser inhabilitada por ley para rechazar o enmendar un proyecto de ley de carácter financiero; (2) que el poder de la cámara para vetar otros proyectos de ley debería ser restringido por ley; y (3) que la duración de un parlamento debería limitarse a un máximo de cinco años. Durante el debate sobre estas resoluciones quedó claro que el Gobierno no deseaba la abolición de los Lores, sino simplemente limitar la competencia legislativa de la cámara a la consulta, revisión y, sujeto a las debidas garantías, demora. El 14 de abril de 1910, las resoluciones fueron adoptadas en los Comunes por amplias mayorías, y con ellas como base el Gobierno procedió a redactar su proyecto de ley sobre el tema.

Mientras tanto, el 14 de marzo, Lord Rosebery había presentado en la Cámara de los Lores una serie independiente de resoluciones, como sigue: (1) que una segunda cámara fuerte y eficiente no solo es parte de la constitución británica, sino que es necesaria para el bienestar del Estado y el equilibrio del Parlamento; (2) que tal cámara puede obtenerse mejor mediante la reforma y reconstitución de la Cámara de los Lores; y (3) que un requisito previo necesario para dicha reforma y reconstitución es la aceptación del principio de que la posesión de un título nobiliario no debe implicar por sí sola el derecho a sentarse y votar en la Cámara. Las dos primeras resoluciones fueron aprobadas sin división; la tercera, aunque fue vigorosamente rechazada, finalmente se aprobó por 175 votos contra 17.

113. Los Unionistas y el Referéndum. —La muerte del rey, el 6 de mayo, detuvo la consideración del tema, y durante el verano siguiente las esperanzas se centraron en una "conferencia constitucional" en la que participaron ocho representantes de ambas cámaras y de los dos principales partidos. Se celebraron un total de veintiuna reuniones, pero todo esfuerzo por alcanzar un acuerdo resultó inútil y, al reanudarse el Parlamento el 15 de noviembre, el problema volvió a ser responsabilidad de las cámaras y del país. El 17 de noviembre se aprobó en los Lores, sin división, una nueva resolución presentada por Lord Rosebery en el sentido de que en el futuro la Cámara de los Lores debería estar compuesta en parte por lores del Parlamento elegidos por el conjunto de los pares hereditarios entre ellos mismos y por nominación de la corona, en parte por quienes ocupen cargos y posean las calificaciones necesarias, y en parte por personas designadas fuera de los rangos de la nobleza. Pocos días después, presentado el Proyecto de Ley del Parlamento del Gobierno en la segunda cámara (21 de noviembre), Lord Lansdowne, líder de la Oposición en esa cámara, presentó una nueva serie de resoluciones destinadas a clarificar la posición unionista en previsión de las elecciones anunciadas para el mes siguiente. Respecto a los proyectos de ley de carácter financiero, se declaró que los Lores estaban "dispuestos a renunciar a su derecho constitucional de rechazar o enmendar proyectos de ley de carácter puramente financiero", siempre que se establecieran las garantías adecuadas contra la inclusión de disposiciones ajenas, que las cuestiones sobre si un proyecto de ley o alguna de sus disposiciones era puramente financiera se remitieran a un comité conjunto de ambas cámaras (presidido por el presidente de los Comunes, quien tendría voto de calidad), y que un proyecto de ley decidido por dicho comité como no puramente financiero se tratara en una sesión conjunta de ambas cámaras. Respecto a todas las demás medidas, las resoluciones declararon que "si surge una diferencia entre ambas cámaras respecto a cualquier proyecto de ley que no sea de carácter financiero en dos sesiones sucesivas, y con un intervalo no menor de un año, y tal diferencia no puede resolverse por otros medios, se resolverá en una sesión conjunta compuesta por miembros de ambas cámaras; siempre que si la diferencia se refiere a un asunto de gran gravedad y no ha sido debidamente sometida al juicio del pueblo, no se remitirá a la sesión conjunta, sino que se someterá a decisión de los electores mediante referéndum". Se observará que estas resoluciones no eran mucho menos drásticas que las aprobadas por el ministerio en los Comunes. Su adopción implicaba la abolición del veto absoluto de la segunda cámara y bien podía implicar confiar intereses que los pares consideraban valiosos a los riesgos de un referéndum nacional. No obstante, las resoluciones fueron aprobadas sin división y, habiendo ambas partes declarado insatisfactorio el sistema legislativo existente, se pidió al electorado que eligiera entre los dos elaborados sustitutos así propuestos.

114. La Promulgación de la Ley del Parlamento, 1911. —La convocatoria a elecciones en diciembre arrojó resultados casi idénticos a los de las elecciones del enero anterior. El Gobierno obtuvo una mayoría de 127, y en el nuevo parlamento, que se reunió el 6 de febrero, la Ley del Parlamento fue reintroducida sin modificaciones. Sobre la base de que la medida había sido sometida específicamente al pueblo y aprobada por él, el gabinete exigió su pronta promulgación por ambas cámaras. El 15 de mayo, la ley fue aprobada en su tercera lectura en los Comunes por 362 votos contra 241. Durante la etapa de comisión se sugirieron más de mil enmiendas. Sin embargo, el Gobierno se mantuvo firme en cuanto al texto original y, aunque aceptó algunos cambios incidentales, al final logró imponer sustancialmente su voluntad.

Mientras tanto, a principios de mayo, Lord Lansdowne presentó en la cámara alta un proyecto de ley integral que plasmaba en forma legislativa el programa de reconstrucción al que los sectores más moderados de esa cámara estaban dispuestos, dadas las circunstancias, a suscribir. El Proyecto de Reconstrucción Lansdowne proponía, en primer lugar, reducir la membresía de la cámara a 350. Los príncipes de sangre real y los dos arzobispos conservarían su escaño, pero el número de obispos con derecho a sentarse se reduciría a cinco, quienes serían elegidos cada tres años por todo el cuerpo de altos prelados bajo el principio de representación proporcional. El resto de los miembros estaría compuesto por lores del parlamento, de la siguiente manera: (1) 100 elegidos entre los pares que cumplieran con requisitos cuidadosamente estipulados, por un período de doce años, bajo el principio de representación proporcional, por todo el cuerpo de pares hereditarios (incluidos los escoceses e irlandeses), renovándose un cuarto de ellos cada tres años; (2) 120 miembros elegidos por colegios electorales formados por miembros de la Cámara de los Comunes divididos para tal fin en grupos locales, cada uno de los cuales elegiría de tres a doce, bajo condiciones de mandato similares a las de la primera clase; y (3) 100 designados, de entre la nobleza o fuera de ella, por la corona a propuesta del primer ministro, teniendo en cuenta la fuerza de los partidos en la Cámara de los Comunes, y bajo las condiciones de mandato antes mencionadas. Se estipulaba, además, que los pares que no ocuparan un escaño en la Cámara de los Lores serían elegibles para ser elegidos en la Cámara de los Comunes, y que, salvo en caso de la "indispensable" elevación de un ministro o exministro del gabinete a la nobleza, sería ilegal para la corona conferir el título de par hereditario a más de cinco personas durante un solo año.

Este conjunto de propuestas, como se puede observar, se refería exclusivamente a la composición de la cámara alta. Los líderes liberales preferían abordar el problema desde el otro extremo y asegurar la preponderancia de los Comunes mediante la imposición de restricciones positivas a los poderes que los Lores, bajo ciertas condiciones, podrían ejercer. El proyecto de ley de Lord Lansdowne—tristemente calificado por su autor como el "golpe mortal a la Cámara de los Lores, tal como muchos de nosotros la hemos conocido durante tanto tiempo"—llegó demasiado tarde, y la cámara, tras permitir que se leyera por segunda vez sin votación, se vio obligada a abandonarlo en favor de la medida del Gobierno. El 20 de julio, la Ley del Parlamento, enmendada de modo que excluía de su aplicación la legislación que afectara la constitución y otros asuntos de "gran gravedad", fue adoptada sin votación. Las enmiendas propuestas resultaban sumamente objetables para los liberales y, confiando en un acuerdo alcanzado con el rey en noviembre anterior respecto a la creación de pares favorables al programa del Gobierno, el gabinete dejó en claro que no se consideraría ningún compromiso sobre los aspectos esenciales. Ante la perspectiva de una "inundación" masiva, la Oposición recurrió a la política de abstención y, aunque un número considerable de "irreductibles" resistió hasta el final, un grupo de unionistas suficiente para aprobar la medida se unió a los partidarios del Gobierno el 10 de agosto, en una votación para no insistir en las enmiendas de los Lores, lo que equivalía, en efecto, a aprobar la ley tal como fue adoptada en la cámara baja. La sanción real se otorgó el 18 de agosto.

IV. LA LEY DEL PARLAMENTO DE 1911 Y DESPUÉS

115. Disposiciones Relativas a las Leyes de Hacienda. —En su preámbulo, la Ley del Parlamento promete una legislación posterior que definirá tanto la composición como los poderes de una segunda cámara "constituida sobre una base popular en vez de hereditaria"; pero la ley en sí se refiere exclusivamente a los poderes de la cámara tal como está constituida actualmente. El propósito general de la medida es definir las condiciones bajo las cuales, aunque los métodos normales de legislación permanezcan sin cambios, los proyectos de ley financieros y las propuestas de legislación general pueden, no obstante, convertirse en ley sin la concurrencia de la cámara alta. La primera disposición destacada es que un proyecto de ley público aprobado por la Cámara de los Comunes y certificado por el Presidente como "ley de hacienda" dentro de los términos de la ley, deberá, salvo que los Comunes dispongan lo contrario, convertirse en ley del Parlamento al ser otorgada la sanción real, aunque la Cámara de los Lores no haya consentido en el proyecto, dentro del mes siguiente a su envío a dicha cámara. Una ley de hacienda se define como "un proyecto de ley público que, a juicio del Presidente, contenga únicamente disposiciones relativas a cualquiera de los siguientes temas: la imposición, derogación, condonación, modificación o regulación de impuestos; la imposición, para el pago de deudas u otros fines financieros, de cargos sobre el Fondo Consolidado o sobre fondos provistos por el Parlamento, o la modificación o derogación de tales cargos; suministros; la asignación, recepción, custodia, emisión o auditoría de cuentas de fondos públicos; la obtención o garantía de cualquier préstamo o su pago; o asuntos subordinados incidentales a esos temas o a cualquiera de ellos". Un certificado del Presidente otorgado bajo esta ley es concluyente para todos los efectos. No podrá ser cuestionado en ningún tribunal de justicia.

116. Disposiciones Relativas a Otros Proyectos de Ley Públicos. —La segunda estipulación fundamental es que cualquier otro proyecto de ley público (excepto uno para confirmar una orden provisional o uno para extender la duración máxima del Parlamento más allá de cinco años) que sea aprobado por la Cámara de los Comunes en tres sesiones sucesivas, sean o no del mismo parlamento, y que, habiendo sido enviado a la Cámara de los Lores al menos un mes antes del final de cada sesión, sea rechazado por dicha cámara en cada una de esas sesiones, deberá, salvo que la Cámara de los Comunes disponga lo contrario, convertirse en ley del Parlamento al ser otorgada la sanción real, aunque la Cámara de los Lores no haya consentido en el proyecto. Se requiere que hayan transcurrido al menos dos años entre la fecha de la segunda lectura de dicho proyecto (es decir, la primera oportunidad real para su discusión) en la primera de esas sesiones de la Cámara de los Comunes y la aprobación final del proyecto en la tercera de las sesiones. Para estar comprendido en las disposiciones de esta ley, el proyecto debe ser, en su aparición inicial y final, el "mismo proyecto"; es decir, no debe presentar alteraciones salvo aquellas que resulten necesarias por el paso del tiempo. Y un proyecto se considerará "rechazado" por los Lores si no es aprobado, o si se introducen enmiendas con las que la Cámara de los Comunes no está de acuerdo, o que la Cámara de los Comunes no sugiere a la Cámara de los Lores en la segunda o tercera aprobación del proyecto.

117. Efectos de la Ley. —Por medio de las disposiciones que se han enumerado, la posición coordinada e independiente que, en derecho si no en hecho, la cámara alta británica ha ocupado durante siglos como cuerpo legislativo ha sido efectivamente subvertida. Es cierto que, dentro del ámbito de la legislación, los Lores aún pueden ejercer una influencia nada despreciable. A la cámara debe someterse todo proyecto de finanzas y de legislación que se proponga convertir en ley, y todavía no existe más que cierta costumbre que impida que incluso las medidas no financieras más importantes sean introducidas en primer lugar en esa cámara. Pero una sola presentación de cualquier proyecto de ley de carácter financiero cumple con el requisito legal y asegura que la medida se convertirá en ley. Pues tal proyecto no será presentado hasta que haya sido aprobado por los Comunes y, al provenir del gabinete, no será introducido en esa cámara hasta que el consentimiento del ejecutivo esté asegurado. A la cámara alta se le concede un mes para aprobar o rechazar, pero, en lo que respecta a la promulgación de la ley, el resultado es el mismo en cualquier caso. Sobre la legislación ordinaria, la Cámara de los Lores aún posee un veto—un veto, sin embargo, que ya no es absoluto sino solo suspensivo. Las condiciones requeridas para la promulgación de una ley no fiscal sin la concurrencia de los Lores no son fáciles de lograr, pero su realización no es en absoluto imposible. Mediante el rechazo repetido de propuestas, los Lores pueden influir en la opinión pública o provocar de otro modo un cambio de circunstancias y así lograr la derrota de la intención original de los Comunes, y esto es aún más posible dado que se requiere que transcurra un período mínimo de dos años antes de que una medida no fiscal pueda (p. 114) superar el veto de los Lores. Pero la continuidad de las alineaciones políticas y de la política legislativa es normalmente tal en Gran Bretaña que la notable preeminencia legislativa que se ha concedido a los Comunes debe significar en efecto poco menos que una autoridad legislativa absoluta.

118. Posibles Cambios Futuros y las Dificultades Involucradas. —Lo que depara el futuro para la Cámara de los Lores no puede discernirse. La Ley del Parlamento, como se ha señalado, promete una legislación adicional que definirá tanto la composición como los poderes de una segunda cámara constituida sobre una base popular en lugar de hereditaria; pero hasta ahora (1912) no se han dado pasos públicos en esta dirección, ni se ha hecho ningún anuncio oficial de intenciones. Muchos ingleses opinan hoy que, como declaró John Bright, "una Cámara de los Lores hereditaria no es ni puede ser perpetua en un país libre". No obstante, se reconoce que la cámara, tal como está constituida actualmente, contiene un gran número de hombres concienzudos, eminentes y capaces, que en numerosas ocasiones el cuerpo ha impuesto un saludable control sobre la rama popular, y que a veces ha interpretado la voluntad de la nación más correctamente que la propia rama popular. El programa de reforma más razonable parecería ser, no una reconstitución total de la cámara sobre una base no hereditaria, sino (1) la adopción del principio de Rosebery de que la posesión de un título nobiliario no debe por sí sola dar derecho a ocupar un escaño, (2) la admisión como miembros de un número considerable de personas representativas de todo el cuerpo de pares, y (3) la introducción de una buena cuota de pares vitalicios, nombrados por sus méritos legales, experiencia gubernamental y otras cualidades de idoneidad y eminencia.

Cabe señalar, sin embargo, que ni este programa ni ningún otro que pueda proponerse, salvo el de la elección popular, ofrece muchas bases para esperar relaciones armoniosas entre la cámara alta y un gobierno liberal. La Cámara de los Lores—cualquier Cámara de los Lores en la que los miembros ocupen su escaño de por vida o por herencia—es inevitablemente conservadora en sus tendencias (p. 115) y simpatías políticas, lo que significa, en las condiciones actuales, que la cámara seguramente estará dominada por adherentes del partido unionista. La historia muestra que incluso los hombres que son nombrados en la cámara alta como liberales, casi invariablemente, con el tiempo, se convierten en partidarios del unionismo. La consecuencia es que, mientras una administración unionista seguramente contará con el apoyo de una mayoría funcional en ambas cámaras, un gobierno liberal no puede esperar jamás encontrarse en la supremacía en los Lores. Sus medidas serán fáciles de aprobar en la cámara baja, pero difíciles o imposibles de aprobar en la alta. Este fue el hecho central en la situación de la que surgió la Ley del Parlamento de 1911. Con esta legislación, los liberales buscaron proveerse de un modo de escape del callejón sin salida en el que la oposición de los Lores tan frecuentemente los ha colocado. Sin embargo, el grado en que los arreglos establecidos cumplirán con el propósito para el que fueron concebidos está por determinarse. "Una cámara alta en un verdadero sistema parlamentario", dice Lowell, "no puede ser llevada a un acuerdo constante con el partido dominante del momento sin destruir por completo su independencia; y convertir la Cámara de los Lores en un mero instrumento en manos de cada gabinete sería casi imposible y políticamente absurdo". Allí debe considerarse que aún reside (p. 116) el dilema esencial de la política inglesa.

CAPÍTULO VI (p. 117)

PARLAMENTO: ORGANIZACIÓN, FUNCIONES, PROCEDIMIENTO

I. LA CONVOCATORIA DE LAS CÁMARAS

119. Sesiones. —Por estatuto, se requiere que el Parlamento se reúna al menos una vez cada tres años; pero, debido a la enorme presión de los asuntos y, en particular, a la costumbre que prohíbe la aprobación de fondos por un período mayor a un año, las reuniones son, en la práctica, anuales. Una sesión comienza normalmente cerca del primero de febrero y continúa, con breves recesos en épocas festivas, hasta agosto o septiembre. Se requiere que ambas cámaras sean convocadas siempre en conjunto. Cualquiera de ellas puede suspender sus sesiones sin la otra, y la corona no puede obligar a ninguna a hacerlo. Una prórroga, que pone fin a una sesión, y una disolución, que pone fin a la existencia de un parlamento, deben ser ordenadas para ambas cámaras conjuntamente. Ambas ocurren técnicamente por mandato de la corona, aunque en realidad por decisión del ministerio. Una prórroga es para una fecha específica y termina con todos los asuntos pendientes; pero la reunión de las cámaras puede ser pospuesta o adelantada por proclamación real.

120. La Apertura de un Parlamento. —Al inicio de una sesión, los miembros de ambas cámaras se reúnen primero en sus respectivas salas. Los comunes son convocados entonces a la cámara de los Lores, donde se leen las cartas patentes que autorizan la sesión y el Lord Canciller comunica el deseo de la corona de que los Comunes procedan a elegir un Presidente. Los Comunes se retiran para atender este asunto y, al día siguiente, el funcionario recién electo, acompañado por los miembros, se presenta en la barra de la Cámara de los Lores, anuncia su elección y, a través del Lord Canciller, recibe la aprobación real. Habiendo exigido y recibido la garantía de los "antiguos e indudables derechos y privilegios de los Comunes", el Presidente y los miembros regresan entonces a sus propias dependencias, donde se administran los juramentos necesarios. Si, como no es inusual, el rey se presenta en persona ante el Parlamento, acude en estado, (p. 118) probablemente al día siguiente, a la Cámara de los Lores y toma asiento en el trono, y se instruye al Lord Chambelán para que solicite al Gentilhombre Usher de la Vara Negra que ordene la presencia, una vez más, de los Comunes. Si el soberano no asiste, los Comisionados de los Lores ordenan al Usher que solicite la presencia de los Comunes. En cualquier caso, los comunes se presentan y el rey (o, en su ausencia, el Lord Canciller) lee el Discurso del Trono, en el que se comunica de manera sucinta la naturaleza de los asuntos a los que se debe prestar atención. Tras la retirada del soberano, los Comunes se retiran nuevamente, el Discurso del Trono se relee y se vota una respuesta en cada cámara, y el Gobierno comienza la introducción de propuestas fiscales y legislativas. En caso de que una sesión no sea la primera de un parlamento, se omiten la elección del Presidente y la administración de los juramentos.

121. El Palacio de Westminster. —Desde el inicio de la historia parlamentaria, el lugar de reunión de las cámaras ha sido regularmente Westminster, en la margen izquierda del Támesis. El último parlamento que sesionó en otro sitio fue el tercer Parlamento de Oxford de Carlos II, en 1681. El Palacio de Westminster, que en la época medieval se encontraba fuera, aunque cerca, de la principal ciudad del reino, fue durante mucho tiempo la más importante de las residencias reales, y era natural que sus grandes salones y cámaras, junto con la abadía adyacente, se utilizaran habitualmente para las sesiones parlamentarias. De la enorme estructura conocida hoy como Westminster (aún, técnicamente, un palacio real, aunque no una residencia real), prácticamente todas las partes, salvo el antiguo Westminster Hall, fueron construidas después del incendio de 1834. Los Lores ocuparon por primera vez sus actuales dependencias en 1847 y los Comunes las suyas en 1850.

122. Las Cámaras de los Comunes y los Lores. —Desde lados opuestos de un vestíbulo central, corredores conducen a los salones donde se celebran las sesiones de ambos cuerpos, enfrentándose estos salones de tal manera que el trono del Rey, en el extremo sur de la Cámara de los Lores, es visible desde la silla del Presidente, en el extremo norte de la Cámara de los Comunes. El recinto ocupado por los Comunes no es grande, pues mide apenas veintitrés metros de largo por trece y medio de ancho. Está dividido por un amplio pasillo, en cuyo extremo superior se encuentra una gran mesa para el uso del secretario y sus asistentes, y más allá, la silla elevada y con dosel del Presidente. "A ambos lados del pasillo, largas filas de bancos de respaldo alto, cubiertos de cuero verde oscuro, se elevan en niveles hacia las paredes del recinto; y a través de ellos, en ángulo recto con el pasillo, un estrecho corredor conocido como el gangway cruza la Cámara. También hay una galería que recorre todo el recinto, cuya parte frente al Presidente está reservada para los visitantes, mientras que las primeras filas en el extremo opuesto pertenecen a los reporteros, y detrás de ellos se encuentra, ante una galería aún más alta, una pesada mampara, similar a las que se erigen en las mezquitas turcas para ocultar la presencia de mujeres, y que aquí se utiliza con el mismo propósito." Las filas de bancos en los lados de la galería están reservadas para los miembros, pero no ofrecen una ubicación muy deseable y rara vez se ocupan, salvo en ocasiones de especial interés. En el cuerpo principal de la cámara hay menos de 350 asientos para 670 miembros. Por lo general, ni siquiera todos estos se ocupan, pues no hay escritorios y el miembro que desea leer, escribir o dedicarse a otra actividad busca la biblioteca u otras salas adyacentes. El banco delantero en el extremo superior del pasillo, a la derecha del Presidente, se conoce como el Banco del Tesoro y está reservado para los miembros del Gobierno. El banco correspondiente a la izquierda del Presidente está reservado de manera similar para los líderes de la Oposición. En la medida de lo posible, ante la falta de una asignación definida de asientos, los miembros con afiliación partidista declarada se agrupan detrás de sus líderes, mientras que los de actitud más independiente buscan lugares debajo del gangway. "El hecho fortuito de que la Cámara de los Comunes sesione en una sala estrecha, con bancos enfrentados, y no, como la mayoría de las legislaturas continentales, en un espacio semicircular, con asientos dispuestos como en un teatro, favorece el sistema bipartidista y dificulta la formación de grupos que se mezclen entre sí."

El salón ocupado por los Lores es más pequeño y está decorado de manera más elaborada que el de los Comunes. Contiene bancos transversales, pero en lo esencial se replican en él los arreglos ya descritos. Para fines sociales y ceremoniales existe entre los miembros un orden fijo de precedencia. Sin embargo, en la cámara, la disposición de los asientos se realiza sin tener en cuenta este orden, salvo que los obispos se sientan en grupo. Los lores del Gobierno ocupan los bancos a la derecha del cojín de lana y los de la Oposición los de la izquierda, mientras que los miembros que prefieren permanecer neutrales toman sus lugares en los bancos transversales entre la mesa y la barra.

II. ORGANIZACIÓN DE LA CÁMARA DE LOS COMUNES

123. Horarios de las Sesiones. —En el siglo XVII, las sesiones de los Comunes comenzaban regularmente a las 8:30 o 9 de la mañana y terminaban al anochecer. En el siglo XVIII, y hasta bien entrado el XIX, solían comenzar tan tarde como a las 3 o 4 de la tarde y prolongarse, al menos no infrecuentemente, hasta cerca del amanecer. Sin embargo, en 1888 una orden permanente fijó la medianoche como la hora para "interrumpir" los asuntos ordinarios, y en 1906 la hora se estableció en las 11. En la actualidad, la Cámara se reúne regularmente los lunes, martes, miércoles y jueves a las 2:45 y permanece en sesión durante toda la tarde y la noche, habiéndose suprimido en 1906 el intervalo que antes se destinaba a la cena. Los viernes, reservados hasta avanzada la sesión para el examen de proyectos de ley de miembros particulares, la hora de inicio es el mediodía. En las sesiones de los días que no son viernes, la primera hora o más suele dedicarse a pequeños asuntos formales y a la formulación y respuesta de preguntas dirigidas a los ministros, de modo que los asuntos públicos previstos para el día se abordan aproximadamente a las 4 de la tarde.

124. Funcionarios. —Los principales funcionarios de la Cámara son el Presidente, el Secretario y sus dos asistentes, el Sargento de Armas y sus adjuntos, el Capellán, y el Presidente y Vicepresidente de Vías y Medios. El Secretario y el Sargento de Armas, junto con sus asistentes, son nombrados de por vida por la corona, a propuesta del primer ministro, pero el Presidente y el Presidente y Vicepresidente de Vías y Medios son elegidos por la Cámara para un solo parlamento. Todos, salvo el Presidente y su adjunto, son, estrictamente, funcionarios no políticos. El Secretario firma todas las órdenes de la Cámara, refrenda los proyectos de ley enviados o devueltos a los Lores, lee lo que sea necesario durante las sesiones, registra los procedimientos de la cámara y, con la conformidad del Presidente, supervisa la preparación del Diario oficial. El Sargento de Armas asiste al Presidente, hace cumplir las órdenes de la Cámara y presenta ante la barra de la Cámara a las personas ordenadas o autorizadas para ello. El Presidente de Vías y Medios (en su ausencia, el Vicepresidente) preside las deliberaciones de la Cámara cuando el cuerpo sesiona como comité en pleno y ejerce supervisión sobre la legislación de proyectos de ley privados. Aunque es un funcionario político, mantiene, en ambas funciones, una actitud estrictamente imparcial.

125. La Presidencia. —La presidencia surgió de la necesidad de la Cámara, cuando era simplemente un cuerpo de petición, de contar con un portavoz reconocido, y aunque la sucesión conocida de Presidentes comienza con Sir Thomas Hungerford, quien ocupó el cargo en el último parlamento de Eduardo III (1377), hay razones para suponer que incluso en fechas anteriores existieron personas cuyas funciones eran sustancialmente equivalentes. El Presidente es elegido al inicio de un parlamento por y entre los miembros de la Cámara, y su mandato, salvo renuncia o fallecimiento, se extiende durante el periodo de ese parlamento. La elección de la Cámara está sujeta a la aprobación de la corona; pero, mientras que en épocas anteriores la voluntad del rey era en este punto muy influyente, la última vez que un Presidente electo fue rechazado por la corona fue en 1679. Aunque nominalmente elegido, el Presidente es en realidad designado por el ministerio, y es casi seguro que, en primera instancia, sea elegido del partido en el poder. Sin embargo, durante el siglo XIX se hizo costumbre reelegir a un Presidente mientras estuviera dispuesto a servir, independientemente de su afiliación partidista.

126. Funciones y poderes del Speaker. —Las funciones del Speaker están reguladas en parte por la costumbre, en parte por las normas de la Cámara y en parte por la legislación general. Son numerosas y, en conjunto, de gran importancia. El Speaker es, ante todo, el presidente de la Cámara. En esta capacidad, actúa como un moderador estrictamente imparcial cuya tarea es mantener el orden en las deliberaciones, decidir sobre cuestiones de procedimiento, someter preguntas a votación y anunciar el resultado de las divisiones. El aspecto imparcial del cargo de Speaker en Inglaterra contrasta marcadamente con su equivalente estadounidense. “Poco importa a cualquier partido inglés en el Parlamento”, dice el señor Bryce, “si el ocupante de la silla proviene de sus propias filas o de las contrarias... Una costumbre tan fuerte como la ley le prohíbe ayudar a su propio bando, incluso mediante consejos privados. Cualquier información sobre derecho parlamentario que se sienta libre de dar debe estar igualmente a disposición de todos los miembros”. Salvo en caso de empate, el Speaker no vota, incluso cuando, al encontrarse la Cámara en comité, no ocupa la silla. En segundo lugar, el Speaker es el portavoz y representante de la Cámara, ya sea para exigir privilegios, comunicar resoluciones o emitir órdenes. Hubo un tiempo en que era casi tanto portavoz del rey como de los Comunes, pero el crecimiento de la independencia de la cámara popular le permitió hace mucho tiempo abandonar ese doble y sumamente difícil papel. Además, el Speaker declara e interpreta, aunque nunca crea, la ley de la Cámara. “Cuando”, dice Ilbert, “los precedentes, fallos y órdenes de la Cámara son guías insuficientes o inciertas, debe considerar cuál curso sería más coherente con los usos, tradiciones y dignidad de la Cámara, así como con los derechos e intereses de sus miembros, y en estos puntos su consejo suele ser seguido y sus decisiones rara vez son cuestionadas... Durante muchas generaciones, la deferencia habitual hacia el ocupante de la silla ha sido tema de admirados comentarios por parte de observadores extranjeros”. Finalmente, debe señalarse que, por la Ley del Parlamento de 1911, se otorga al Speaker el poder exclusivo, cuando surge la cuestión, de determinar si una medida debe o no considerarse un proyecto de ley de carácter financiero. De su decisión puede depender toda la política del Gobierno respecto a una medida, e incluso el destino de la propia medida. El símbolo de autoridad del Speaker es el mazo, que se lleva delante de él cuando entra o sale formalmente de la Cámara y que reposa sobre la mesa frente a él cuando preside. Cuenta con una residencia oficial en Westminster y recibe un salario anual de 5,000 libras, pagado del Fondo Consolidado, por lo que no está sujeto a cambios cuando se consideran los proyectos de ley de asignaciones anuales. Al retirarse del cargo, es probable que el Speaker reciba una pensión y sea elevado a la nobleza.

127. Quórum. —Según lo establecido por una resolución de 1640, el quórum para la realización de negocios en los Comunes es de cuarenta miembros. Si en algún momento durante una sesión se llama la atención del Speaker sobre el hecho de que no hay cuarenta miembros presentes, se invierte el reloj de arena de dos minutos que se encuentra sobre la mesa del Secretario y se convoca a los miembros de todas las partes del edificio, como en una división. Al concluir los dos minutos asignados, el Speaker cuenta los miembros presentes y, si no hay cuarenta, la Cámara se suspende hasta la hora fijada para la siguiente sesión ordinaria. Salvo en ocasiones de especial interés, el número de miembros que realmente ocupan los escaños suele ser inferior a doscientos, aunque la mayoría de los restantes se encuentra dentro del edificio o, en todo caso, no muy lejos.

128. Tipos de comités. —Como todos los cuerpos legislativos importantes y numerosos, la Cámara de los Comunes agiliza la tramitación de los asuntos que le competen mediante el uso de comités. Ya en la época de Isabel era una práctica establecida remitir un proyecto de ley, tras su segunda lectura, a un comité selecto, y durante el reinado de Carlos I se volvió común remitir medidas a comités de la cámara en pleno. Los comités de la Cámara hoy pueden agruparse en cinco categorías: (1) el Comité en Pleno; (2) comités selectos sobre proyectos de ley públicos; (3) comités de sesión; (4) comités permanentes sobre proyectos de ley públicos; y (5) comités sobre proyectos de ley privados. Hasta 1907, un proyecto de ley público, tras su segunda lectura, iba normalmente al Comité en Pleno; desde la fecha mencionada, solo va allí si así lo determina la Cámara. El Comité en Pleno es simplemente la Cámara de los Comunes, presidida por el Presidente de los Comités en lugar del Speaker, y actúa bajo reglas de procedimiento que permiten prácticamente una discusión sin restricciones y, de otras maneras, facilitan la libre consideración de los detalles de una medida. Cuando el tema en cuestión se refiere a la obtención de ingresos, el cuerpo se denomina técnicamente Comité de Medios y Recursos; cuando se trata de asignaciones, se le llama Comité en Pleno de Suministros, o simplemente Comité de Suministros.

129. Comités selectos y de sesión. —Los comités selectos suelen estar formados por quince miembros y se constituyen para investigar y emitir informes sobre temas o medidas específicas. Es a través de ellos que la Cámara recopila pruebas, examina testigos y obtiene la información necesaria para una legislación inteligente. Una vez que un comité selecto ha cumplido el propósito inmediato para el que fue creado, deja de existir. Cada comité de este tipo elige a su presidente y lleva un registro detallado de sus procedimientos, que se incluye, junto con su informe formal, en los documentos parlamentarios publicados de la sesión. Los miembros pueden ser elegidos por la Cámara, pero en la práctica el nombramiento de algunos o todos se deja al Comité de Selección, que está compuesto por once miembros elegidos por la Cámara al inicio de cada sesión. Este Comité de Selección, que designa miembros no solo de comités selectos sino también de comités permanentes y de comités sobre proyectos de ley privados y locales, se conforma tras una consulta entre los líderes del Gobierno y de la Oposición; y los comités cuyos miembros designa siempre están constituidos de modo que contengan una mayoría favorable al Gobierno. El número de comités selectos es, por supuesto, variable, pero nunca es pequeño. Algunos se constituyen para todo un año y se conocen como comités de sesión. De estos, el Comité de Selección es un ejemplo; otros son el Comité de Cuentas Públicas y el Comité de Peticiones Públicas.

130. Comités permanentes. —A partir de 1882, se crearon ciertos grandes comités permanentes, con el fin general de economizar aún más el tiempo de la Cámara. Mediante una modificación de las normas permanentes de la cámara realizada en 1907, el número de estos comités se elevó de dos a cuatro, y todos los proyectos de ley, salvo los de carácter financiero, los privados y los destinados a confirmar órdenes provisionales—es decir, todas las propuestas públicas no fiscales—deben ser remitidos a uno de estos comités (el Speaker determina a cuál), salvo que la Cámara disponga lo contrario. Se espera que las medidas así remitidas sean tan plenamente consideradas en comité que consuman muy poco tiempo de la Cámara. Cada uno de los cuatro comités está compuesto por entre sesenta y ochenta miembros, nombrados por el Comité de Selección de modo que, en su composición, representen fielmente la integración de la Cámara en su conjunto. Uno de ellos, compuesto por todos los representantes de circunscripciones escocesas y quince miembros adicionales, se constituye con el propósito especial de tratar los asuntos relativos a Escocia. Los presidentes de los cuatro comités son elegidos (de entre sus propios miembros) por un “panel de presidentes” de no más de ocho integrantes designados por el Comité de Selección. El procedimiento de los comités permanentes es muy similar al del Comité en Pleno y, en realidad, sirven esencialmente como sustitutos del cuerpo mayor.

III. ORGANIZACIÓN DE LA CÁMARA DE LOS LORES

131. Sesiones y Asistencia. —Se requiere que ambas cámaras del Parlamento sean convocadas invariablemente juntas, y una no puede ser prorrogada sin la otra. Sin embargo, las sesiones reales de los Lores son mucho más breves y pausadas que las de los Comunes. Normalmente, la cámara alta se reúne solo cuatro veces por semana—los lunes, jueves y viernes a las 4:30 y los martes a las 5:30. Debido a la falta de asuntos o a la poca disposición de dedicar tiempo a la consideración de medidas cuya promulgación final está asegurada, no es raro que las sesiones concluyan en menos de una hora, aunque, por supuesto, hay ocasiones en que la cámara delibera de manera seria y prolongada. El quórum para la realización de negocios se fija en el número de tres; aunque es justo señalar que si ocurre una votación sobre un proyecto de ley y se encuentra que no hay treinta miembros presentes, la cuestión se declara no resuelta. Salvo en ocasiones formales y cuando se considera una medida en cuyo destino los miembros tienen un interés inmediato, la asistencia siempre es escasa. Hay miembros que, tras cumplir con las formalidades necesarias para asumir su escaño, rara vez, y en algunos casos nunca, vuelven a aparecer entre sus colegas. Así sucede que, a pesar de que nominalmente la Cámara de los Lores es una de las asambleas legislativas más grandes del mundo, en realidad la cámara muestra poco de la falta de manejabilidad que normalmente caracteriza a los cuerpos deliberativos de tal magnitud. La eficiencia de la cámara es más probable que se vea afectada por la escasez de asistencia que por cualquier otro factor.

132. Funcionarios. —Los funcionarios de la Cámara de los Lores son en gran parte designados, aunque en parte electos. Excepto durante el juicio de un par, el funcionario que preside es el Lord Canciller, nombrado por la corona a propuesta del primer ministro. El deber de presidir en los Lores, como se ha explicado, es solo uno de los muchos que recaen en este notable dignatario. Si al momento de su nombramiento el titular no es un par, es razonablemente seguro que será nombrado como tal, aunque no existe un requisito legal al respecto. La teoría es que el “woolsack”, que constituye el asiento del funcionario que preside, no está dentro de la cámara propiamente dicha y que el funcionario mismo, como tal, no es miembro del cuerpo. Los poderes que se le otorgan no son ni siquiera los que comúnmente posee un moderador. En caso de que dos o más pares soliciten el privilegio de dirigirse a la cámara, los propios pares deciden quién tendrá la palabra. El orden en el debate es impuesto, no por el Canciller, sino por los miembros, y cuando hablan se dirigen, no a la presidencia, sino a “Mis Lores”. Aunque, si es par, el Canciller puede hablar y votar como cualquier otro miembro, no posee como presidente el poder del voto de calidad. En resumen, la posición que ocupa el Canciller en la cámara es casi puramente formal. Además de los “vicepresidentes”, designados para presidir en ausencia del Canciller, los demás funcionarios de los Lores que deben su cargo a nombramiento gubernamental son el Secretario del Parlamento, quien lleva los registros; el Sargento de Armas, quien asiste personalmente al presidente y actúa como custodio del mazo; y el Gentilhombre Usher de la Vara Negra, un pomposo dignatario cuya función es convocar a los Comunes cuando se requiere su presencia y desempeñar un papel más o menos útil en otras ocasiones ceremoniales. El único funcionario importante que la propia Cámara elige es el Lord Presidente de los Comités, cuya función es presidir el Comité Pleno.

IV. PRIVILEGIOS DE LAS CÁMARAS Y DE LOS MIEMBROS

133. Naturaleza y Alcance de los Privilegios. —Sobre la base, en parte, de la costumbre y, en parte, de la ley, existe un conjunto de privilegios claramente establecidos, algunos de los cuales corresponden a los Comunes como cámara, otros de manera similar a los Lores, y algunos a los miembros individuales de ambas cámaras. Los privilegios que al inicio de un parlamento el recién elegido Presidente solicita y, como cuestión de rutina, obtiene para la cámara que preside incluyen principalmente los de inmunidad ante arresto, libertad de expresión, acceso al soberano y una “interpretación favorable” de los procedimientos de la Cámara. La inmunidad ante arresto la disfrutan los miembros durante una sesión y durante un período de cuarenta días antes y después de la misma, pero no protege a un miembro (p. 127) de las consecuencias de cualquier delito imputable ni, en acciones civiles, de ningún proceso salvo el arresto. La libertad de expresión, finalmente garantizada de manera efectiva en la Declaración de Derechos, significa simplemente que un miembro no puede ser responsabilizado mediante proceso legal fuera del Parlamento por cualquier cosa que haya dicho en el curso de los debates o procedimientos de la cámara a la que pertenece. El derecho de acceso al soberano corresponde a los Comunes colectivamente a través del Presidente, pero a los Lores de manera individual. Con el desarrollo del gobierno parlamentario, tanto este privilegio como el de la “interpretación favorable” han dejado de tener importancia práctica. Otro privilegio que subsiste es el de exención del deber de jurado, aunque ya no el de negarse a comparecer ante el tribunal como testigo. Cada cámara goza del privilegio—que en la práctica es ya un derecho—de regular sus propios procedimientos, de encarcelar personas por desacato y de decidir elecciones impugnadas. Sin embargo, esta última función la Cámara de los Comunes la ha delegado a los tribunales. Un privilegio celosamente conservado por los Lores es el de ser juzgados en todos los casos de traición o delito grave por la propia cámara alta, bajo la presidencia de un Lord Gran Mayordomo nombrado por la corona. Los Lores están exentos de arresto en causas civiles, no solo durante y en los períodos inmediatamente anteriores y posteriores a las sesiones, sino en todo momento, y disfrutan de todos los derechos, privilegios y distinciones que, por ley o costumbre, se han vuelto inherentes a sus respectivas dignidades.

134. Pago de los Miembros de los Comunes. —Hasta hace poco, el hecho de que no existiera salario asociado al servicio en el Parlamento impedía la elección a los Comunes de hombres que no contaran con medios independientes. Durante algunos años, el Partido Laborista solía proporcionar fondos para que sus representantes pudieran mantenerse en la capital, pero este arreglo solo afectaba a un pequeño grupo de miembros y era de carácter totalmente privado y casual. El pago público y sistemático de los miembros, con el fin de que hombres pobres pero capaces no fueran excluidos de los Comunes, fue exigido por los cartistas hace tres cuartos de siglo, y de vez en cuando después de 1870 hubo agitación en favor de tal política. En 1893, y de nuevo en 1895, se adoptó en los Comunes una resolución a favor del pago de los miembros, y el 7 de marzo de 1906 se aprobó una resolución según la cual cada miembro debía recibir un salario anual de 300 libras. Pero no fue sino hasta 1911 que una medida de este tipo pudo ser aprobada en la cámara alta. Un nuevo impulso fue dado por el Fallo Osborne, en el que, tras una apelación de los tribunales inferiores, la Cámara de los Lores dictaminó en diciembre de 1909 que el pago a los miembros parlamentarios (p. 128) como tales con las cuotas recaudadas por organizaciones laborales era contrario a la ley. El anuncio del fallo fue seguido por una persistente agitación para que se legislara en sentido contrario. En relación con el presupuesto presentado a los Comunes por el Canciller de Hacienda el 16 de mayo de 1911, se propuso no tomar acción alguna respecto a la decisión de los Lores, sino prever el pago a todos los miembros no oficiales de la Cámara de los Comunes de un salario anual de 400 libras; y con poca demora y sin gran oposición la propuesta fue promulgada como ley. El monto del salario no es elevado, pero es suficiente para hacer posible la candidatura a escaños para muchos hombres que antes no habrían podido contemplar una carrera pública bajo ninguna circunstancia.

V. LAS FUNCIONES DEL PARLAMENTO

Cuando el rey convoca a las dos cámaras lo hace “deseando y resuelto, tan pronto como sea posible, reunirse con su pueblo y recibir su consejo en el Parlamento”. No se menciona ningún asunto legislativo o financiero, y, técnicamente, el Parlamento sigue siendo esencialmente lo que originalmente fue en exclusiva, es decir, una asamblea puramente deliberativa. Prácticamente, sin embargo, la simple discusión de cuestiones públicas y el dar consejo a la corona se ha convertido en solo una de varias funciones parlamentarias distintivas. Las funciones más recientes que, con el paso del tiempo, han adquirido una importancia cada vez mayor son, en efecto, tres. La primera es la de la crítica, que implica el escrutinio habitual y el control de las medidas de los órganos ejecutivos y administrativos. La segunda es el ejercicio, bajo limitaciones que se describirán, del poder judicial. La tercera, y con mucho la más importante, es la función de legislación pública y privada y de control fiscal.

135. Crítica: Responsabilidad Ministerial. —El Parlamento no gobierna ni está destinado a gobernar. Salvo cuando el Largo Parlamento asumió la administración de los asuntos públicos a través de comités formados por sus miembros, el Parlamento nunca ha mostrado la intención de reunir inmediatamente en sus propias manos aquellos poderes del Estado que son de carácter ejecutivo. Al mismo tiempo, el desarrollo del gobierno parlamentario ha significado el establecimiento de una conexión entre el poder ejecutivo y las cámaras parlamentarias (principalmente los Comunes) (p. 129) tan estrecha como sea posible mientras se mantenga la separación organizativa. Los funcionarios que conforman el ejecutivo en funciones son invariablemente miembros del Parlamento. Ellos inician medidas públicas, las presentan, las defienden y promueven, y, en general, guían y controlan la conducción de los asuntos públicos tanto dentro como fuera de las cámaras. Pero por cada acto son responsables directamente ante la Cámara de los Comunes. Solo pueden permanecer en el poder mientras cuenten con el apoyo de la mayoría en esa cámara. Y su conducta está sujeta continuamente a revisión y crítica, mediante preguntas, investigaciones formales y, si es necesario, procedimientos judiciales.

Cualquier miembro tiene la facultad de dirigir una pregunta a cualquier ministro de la Corona que también sea miembro, para obtener información. Salvo en casos especiales, las preguntas deben notificarse al menos con un día de antelación, y se reserva un periodo de aproximadamente tres cuartos de hora en cuatro sesiones cada semana para formular y responder tales preguntas. Un ministro puede responder o negarse a responder, pero a menos que se demuestre que la negativa surge de consideraciones legítimas de interés público, su efecto político puede ser embarazoso. En cualquier caso, no hay debate, y en este aspecto la práctica inglesa difiere de la "interpelación" francesa. La formulación de preguntas puede prestarse a abusos pero, como señala Ilbert, "no existe salvaguarda más valiosa contra la mala administración, ni método más eficaz para arrojar la luz de la crítica sobre la acción o inacción del gobierno ejecutivo y sus subordinados. Un ministro debe preguntarse constantemente, no solo si sus procedimientos y los de quienes están bajo su responsabilidad son legal o técnicamente defendibles, sino qué tipo de respuesta puede dar si se le interroga al respecto en la Cámara, y cómo será recibida esa respuesta". Cualquier miembro tiene el privilegio de presentar una moción de censura contra el Gobierno o cualquier miembro o departamento del mismo, y una moción de este tipo, cuando proviene del líder de la Oposición, constituye un voto de confianza del cual puede depender la permanencia del ministerio. Mediante una solicitud de información al Gobierno o a un departamento determinado, la constitución de comités parlamentarios, comités departamentales o comisiones reales, y en particular aprovechando las innumerables oportunidades que ofrece la promulgación de leyes de apropiación, la Cámara de los Comunes puede imponer al ejecutivo la más completa responsabilidad y control. "Un gobierno ejecutivo fuerte (p. 130), atemperado y controlado por una crítica constante, vigilante y representativa", es el ideal al que aspiran las instituciones parlamentarias de Gran Bretaña.

136. Poderes Judiciales: Juicio Político y Proscripción. —Las funciones de carácter judicial que, en calidad de Alto Tribunal del Parlamento, cumplen las dos cámaras son de importancia secundaria y no requieren una discusión extensa. En lo que respecta al derecho, comprenden (1) los poderes que posee cada cámara para tratar la constitución y conducta de sus propios miembros; (2) el poder de los Lores para juzgar a sus propios miembros cuando son acusados de traición o delito grave; (3) la jurisdicción de los Lores en calidad de tribunal supremo de apelación para el Reino Unido; (4) el poder de ambas cámaras, actuando conjuntamente, para llevar a cabo juicios políticos contra funcionarios públicos y promulgar leyes de proscripción; y (5) la remoción de ciertos tipos de funcionarios públicos mediante una solicitud conjunta de ambas cámaras a la Corona. En épocas en que el rey y los ministros tendían a desafiar la ley y eludir la responsabilidad, el poder de juicio político por parte de los Comunes ante los Lores, originado ya en el reinado de Eduardo III, era de suma importancia. Sin embargo, cuando la Cámara de los Comunes avanzó en competencia hasta el punto de poder revisar y controlar la conducta de los ministros con tal exhaustividad y continuidad que les resultaba imposible actuar sin una mayoría parlamentaria, el juicio político perdió su valor y cayó en desuso. La última ocasión en que se iniciaron procedimientos de juicio político fue en 1805. El procedimiento mediante ley de proscripción, surgido de la omnipotencia legislativa del Parlamento y siguiendo el curso ordinario de la legislación, también está obsoleto.

137. La Cámara de los Lores como Tribunal. —La más importante entre las funciones parlamentarias de carácter judicial que subsisten es el ejercicio de la jurisdicción de apelación por parte de la Cámara de los Lores. La autoridad judicial de los Lores es una anomalía, aunque en la práctica no contraviene seriamente el principio que prohíbe la concentración de poderes judiciales y legislativos en las mismas manos. Históricamente, surgió de una confusión entre las funciones de dos grupos de hombres que durante mucho tiempo fueron en gran medida idénticos en cuanto a su composición, es decir, el Gran Consejo, por un lado, y los Lores del Parlamento, por (p. 131) el otro. En el reinado de Enrique IV, los Comunes solicitaron específicamente ser relevados de los asuntos judiciales, y la jurisdicción parlamentaria que sobrevivió se reconoció desde entonces como perteneciente únicamente a la Cámara de los Lores. Desde una fecha temprana, esta jurisdicción fue, como lo es hoy, tanto original como de apelación. Como tribunal de primera instancia, la cámara adquirió el derecho de juzgar a los pares acusados de traición y delitos graves y, por acusación de la Cámara de los Comunes, de llevar ante la justicia, mediante el proceso de juicio político, a los infractores que no pertenecían a la nobleza. Hoy en día, estos poderes carecen de consecuencia práctica.

Sin embargo, la posición de los Lores como tribunal de apelación sigue siendo un hecho fundamental en el sistema judicial. Comenzando con el control, por vía de apelación, sobre los tribunales de derecho común en Inglaterra, la cámara adquirió con el tiempo un control similar sobre los tribunales de cancillería ingleses, y eventualmente sobre los tribunales tanto de Escocia como de Irlanda. Su jurisdicción solo se ha detenido ante los tribunales eclesiásticos y los tribunales de las regiones periféricas del Imperio, cuyas apelaciones son atendidas por el Comité Judicial del Consejo Privado. Por la Ley del Tribunal Supremo de Justicia de 1873, mediante la cual se remodelaron los tribunales superiores del reino, la jurisdicción de apelación de los Lores fue abolida de manera absoluta; pero en 1876, antes de que la medida entrara en vigor, el plan fue modificado y se promulgó la Ley de Jurisdicción de Apelación, por la cual se restauraron las funciones de apelación de los Lores y se dispuso la creación inicial de dos, luego de tres y finalmente de cuatro pares vitalicios asalariados, seleccionados entre hombres eminentes en el ámbito jurídico y conocidos como Lores de Apelación Ordinarios. En la medida en que está regulada por ley, la jurisdicción de apelación de la cámara se rige hoy por esta disposición. Nominalmente, los asuntos judiciales se tratan en la Cámara en pleno, y todo miembro tiene derecho no solo a estar presente sino a participar en la emisión de decisiones. En la práctica, tales asuntos son tratados por un pequeño grupo de lores juristas (bastando la presencia de tres) bajo la presidencia del Lord Canciller, y la regla no escrita que prohíbe la presencia en las sesiones judiciales de cualquier persona que no sea un lord jurista se observa con la misma rigurosidad que cualquiera de las otras importantes convenciones de la constitución. Según la ley de 1876, los lores juristas tienen la facultad de reunirse y pronunciar sentencias en nombre de la Cámara en cualquier momento, independientemente de si el Parlamento está en sesión. Una sesión del Tribunal es, técnicamente, una sesión de los Lores, y todas las acciones (p. 132) tomadas se registran en el Diario de la Cámara como parte de sus procedimientos.

138. Control de la legislación y las finanzas. —Los fines principales y absolutamente indispensables que el Parlamento cumple hoy en día son los de la legislación y el control financiero. Muchas de las medidas, tanto importantes como menores, bajo las cuales se regulan los asuntos del reino, son solo temporales y requieren ser promulgadas nuevamente cada año, y el volumen de nueva legislación que se demanda de manera incesante es prácticamente ilimitado. De manera similar, para emplear las palabras de Anson, los ingresos que percibe la corona y que pueden ser manejados independientemente del Parlamento apenas alcanzarían para mantener el funcionamiento del gobierno por un solo día, y no solo el Parlamento (en efecto, la Cámara de los Comunes) mediante sus leyes de apropiación hace posible el gasto legal de prácticamente todos los fondos públicos; también provee, a través de sus medidas impositivas, los recursos de los cuales se realizan dichas apropiaciones.

VI. ASPECTOS GENERALES DEL PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO

Debido a la importancia suprema que revisten las actividades legislativas y fiscales de las dos cámaras, es necesario que en este punto se preste atención al carácter del procedimiento que estas actividades implican. Para el propósito en cuestión, bastará con mencionar solo los principios más importantes del procedimiento en relación con las tres fases fundamentales del trabajo legislativo: (1) la promulgación de proyectos de ley públicos no financieros, (2) la adopción de proyectos de ley financieros y (3) la aprobación de proyectos de ley privados. Y al menos dentro de los dos primeros ámbitos, la preponderancia de los Comunes es tal que basta con describir el procedimiento de esa cámara. El procedimiento de ambas cámaras respecto a los proyectos de ley es sustancialmente el mismo, aunque, como lo ilustra el hecho de que las enmiendas a los proyectos pueden ser introducidas en los Lores en cualquier etapa pero en los Comunes solo en etapas estipuladas, los métodos para conducir los asuntos en la cámara alta son más flexibles que los que prevalecen en la cámara baja.

139. Principios fundamentales. —La omnipotencia legislativa del Parlamento ha sido suficientemente enfatizada. Cualquier tipo de medida sobre cualquier asunto imaginable puede ser presentada y, si un número suficiente de miembros así lo desea, convertida en ley. Ninguna medida (p. 133) puede convertirse en ley hasta que haya sido sometida a la consideración de ambas cámaras, pero según los términos de la Ley del Parlamento de 1911 se ha facilitado que los proyectos de ley financieros, y no es imposible que otros tipos de proyectos, se conviertan en ley sin el consentimiento de la Cámara de los Lores. En el curso ordinario de las cosas, una medida se presenta en una cámara, pasa por tres lecturas, se envía a la otra cámara, pasa allí por la misma rutina, se deposita en la Cámara de los Lores para esperar el asentimiento real y, tras haber recibido dicho asentimiento como cuestión de trámite, se proclama como ley. Por regla general, los proyectos de ley pueden ser presentados en cualquiera de las cámaras, ya sea por el Gobierno o por un miembro particular. Es importante observar, sin embargo, en primer lugar, que ciertas clases de medidas deben originarse en una u otra de las cámaras, por ejemplo, los proyectos de ley financieros en los Comunes y los proyectos de ley de proscripción y otros proyectos judiciales en los Lores, y, en segundo lugar, que con el crecimiento del liderazgo del Gobierno en la legislación, la importancia, si no el número, de los proyectos de ley presentados por miembros particulares ha tendido a disminuir de manera constante, así como también las posibilidades de su promulgación.

140. Proyectos de ley públicos: primera y segunda lectura. —Los pasos por los que debe pasar un proyecto de ley público, ya sea presentado por el Gobierno o por un miembro particular, en los Comunes siguen siendo numerosos, pero al reducir algunos de ellos a meras formalidades que no implican debate ni votación, el proceso legislativo real se ha vuelto mucho más expedito que antes. Las etapas necesarias en la promulgación de un proyecto de ley en cualquiera de las cámaras son, por regla general, cinco: primera lectura, segunda lectura, consideración en comisión, informe de la comisión y tercera lectura. Antiguamente, la presentación de una medida implicaba casi invariablemente un discurso explicando en detalle la naturaleza de la propuesta, seguido de un debate y una votación, que a veces consumían, en total, varias sesiones. Hoy en día, solo los proyectos de ley gubernamentales muy importantes se presentan de esta manera. En el caso de todos los demás proyectos de ley, la primera lectura se ha convertido en una mera formalidad, que no implica más que una moción por parte de un miembro, oficial o particular, para solicitar permiso para presentar una medida y la concesión de dicho permiso por parte de la Cámara, casi siempre sin discusión. Salvo en los proyectos gubernamentales más importantes, la primera oportunidad de debate se da en la segunda lectura, aunque la discusión en esta etapa debe referirse a los principios generales y no a los detalles. Mediante la adopción de una moción para que el proyecto sea leído por segunda vez "dentro de seis meses" (o en alguna otra fecha que caiga fuera de los límites previstos de la sesión), una medida puede ser descartada en este punto.

141. Proyectos de ley públicos: etapas posteriores. —Un proyecto de ley que sobrevive a la (p. 134) segunda lectura es "enviado a comisión". Antes de 1907, normalmente pasaba a la Comisión General. Hoy en día va allí si se trata de un proyecto de ley financiero o de un proyecto para confirmar una orden provisional, o si, por otras razones, así lo dispone la Cámara; de lo contrario, pasa a una de las cuatro comisiones permanentes, siendo la asignación realizada por el Presidente. Esta es la etapa en la que se consideran en detalle las disposiciones de la medida y se introducen enmiendas. Sin embargo, después de la segunda lectura, un proyecto puede ser remitido a una comisión especial, y en caso de que esto ocurra, se añade un paso al proceso, ya que tras ser devuelto por la comisión especial, la medida pasa a la Comisión General o a una de las comisiones permanentes. Finalmente, el proyecto de ley es devuelto a la Cámara. Si es informado por una comisión permanente o, en forma enmendada, por la Comisión General, es considerado nuevamente por la Cámara y en cierto detalle; de lo contrario, se omite la "etapa de informe". Finalmente, llega la tercera lectura, en la que la cuestión es si la Cámara aprueba la medida en su conjunto. En esta etapa, cualquier enmienda que vaya más allá de cambios verbales requiere que el proyecto vuelva a comisión. El avance de una medida a través de estas etapas sucesivas se extiende, por lo general, a lo largo de varios días, y a veces varias semanas, pero no es imposible que todo el proceso se complete durante el período de una sola sesión. Una vez adoptado por la cámara de origen, un proyecto de ley es llevado por un secretario a la otra cámara, donde se somete a un procedimiento sustancialmente igual. Si se introducen enmiendas, se devuelve para que la cámara de origen considere los cambios sugeridos. Si se aceptan, la medida se envía para la aprobación real. Si se rechazan y no se puede llegar a un acuerdo entre ambas cámaras, la medida queda descartada.

142. Proyectos de ley financieros: leyes de apropiación y de finanzas. —El (p. 135) procedimiento seguido en el manejo de los proyectos de ley financieros difiere considerablemente del que se ha descrito. Subyacen a este procedimiento dos principios fundamentales, incorporados en los reglamentos de la Cámara de los Comunes durante el primer cuarto del siglo XVIII. Uno de ellos establece que ninguna petición o moción para la concesión de dinero podrá ser tratada salvo en la Comisión General. El otro prohíbe recibir cualquier petición, o proceder sobre cualquier moción, que implique un cargo sobre los fondos públicos a menos que sea recomendada por la corona. Aunque estos principios se aplican técnicamente solo a las apropiaciones, desde hace mucho tiempo se observan con igual fidelidad respecto a la recaudación de ingresos. Todas las medidas específicas para el gasto de dinero y todas las propuestas para imponer nuevos impuestos o aumentar los existentes deben emanar de la corona, es decir, en la práctica, del gabinete. Un miembro particular no puede ir más allá en esta dirección que presentar resoluciones de carácter totalmente general a favor de algún tipo particular de gasto, salvo que tiene derecho a proponer la derogación o reducción de impuestos que el Gobierno no haya propuesto modificar.

Anualmente se introducen y llevan a cabo dos grandes medidas fiscales: la Ley de Asignaciones, en la que se reúnen todas las partidas para los servicios públicos del año, y la Ley de Finanzas, en la que se incluyen todas las regulaciones relativas a los ingresos y la deuda nacional. Antes de finalizar el año fiscal (31 de marzo), el ministerio presenta a la Cámara de los Comunes un conjunto de estimaciones para los "servicios de suministro", elaboradas originalmente por los departamentos gubernamentales, revisadas por el Tesoro y aprobadas por el gabinete. Al inicio de la sesión, la Cámara se constituye en Comité Pleno de Suministros, donde se discuten, adoptan y reportan las resoluciones de suministro. Estas resoluciones se incorporan en proyectos de ley que, por razones de conveniencia, se aprueban en intervalos durante la sesión. Pero al final, todas ellas se consolidan en una gran Ley de Asignaciones. Cabe señalar que más de la mitad de los gastos públicos, por ejemplo, la Lista Civil, los salarios de los jueces, pensiones e intereses de la deuda nacional, se cubren mediante leyes permanentes que imponen cargos sobre el Fondo Consolidado y no se someten anualmente a revisión parlamentaria.

143. El Presupuesto. —Tan pronto como sea posible después de finalizar el año fiscal, la Cámara, constituida para tal fin en Comité de Medios y Recursos, recibe del Canciller de Hacienda su Presupuesto o declaración anual de cuentas. Esta declaración comprende regularmente tres partes: una revisión de los ingresos y gastos durante el año recién concluido, un balance provisional para el año siguiente y una serie de propuestas para la remisión, modificación o nueva imposición de impuestos. Los ingresos, al igual que los gastos, son en gran parte "permanentes", aunque una proporción considerable se provee mediante votaciones anuales. En el Comité de Medios y Recursos, la Cámara considera las propuestas del Canciller y, una vez que han sido reportadas e incorporadas en un proyecto de ley, se aprueban con el consentimiento de la Corona, aunque ya no necesariamente de la Cámara de los Lores, convirtiéndose en ley. Antes de 1861, era costumbre incluir en las resoluciones fiscales y en el proyecto de ley que las contenía solo los impuestos anuales y temporales, pero como consecuencia del rechazo por parte de los Lores, en 1860, de un proyecto de ley de finanzas separado que derogaba los derechos sobre el papel, se estableció la práctica de incorporar en un solo proyecto de ley—el llamado Proyecto de Ley de Finanzas—la disposición para todos los impuestos, sean temporales o permanentes. En la práctica, la Cámara de los Comunes rara vez se niega a aprobar las medidas financieras recomendadas por el Gobierno. La cámara no tiene poder para proponer gastos ni impuestos, y el derecho que posee de rechazar o reducir las partidas y asignaciones solicitadas rara vez se utiliza. "En materia financiera", dice Lowell, "su labor es más de supervisión que de dirección; y su verdadera utilidad consiste en asegurar la publicidad y la crítica más que en controlar el gasto". La teoría que subyace al procedimiento fiscal se ha resumido de manera lúcida así: "La Corona solicita dinero, los Comunes lo conceden y los Lores asienten a la concesión; pero los Comunes no votan dinero a menos que sea requerido por la Corona, ni imponen o aumentan impuestos salvo que sean necesarios para cubrir los suministros que han votado o están por votar, y para suplir deficiencias generales en los ingresos. La Corona no interviene en la naturaleza ni en la distribución de los impuestos; pero el fundamento de toda imposición parlamentaria es su necesidad para el servicio público, declarada por la Corona a través de sus asesores constitucionales".

144. Proyectos de Ley Privados: Naturaleza y Procedimiento. —En cuanto al procedimiento, no existe distinción entre un proyecto de ley del Gobierno y uno de un miembro particular. Ambos son proyectos de ley públicos. Pero un proyecto de ley privado se maneja de una manera en gran medida peculiar. Un proyecto de ley público es aquel que afecta los intereses generales del Estado y que tiene como objetivo, presumiblemente, la promoción del bien común. Un proyecto de ley privado es aquel que tiene en vista el interés de alguna localidad, persona o grupo de personas en particular. El objetivo más común de los proyectos de ley privados es permitir que individuos privados se asocien para emprender obras de utilidad pública—la construcción de ferrocarriles o tranvías, la construcción de puertos o muelles, el drenaje de pantanos, el suministro de agua, gas o electricidad, y la realización de una amplia variedad de otras empresas que en Estados Unidos serían reguladas principalmente por las legislaturas estatales y los consejos municipales—bajo su propio riesgo y, al menos en parte, para su propio beneficio. Todos los proyectos de ley privados se originan en peticiones, que deben presentarse antes de la apertura de la sesión durante la cual serán considerados. Su presentación y las distintas etapas de su progreso están regidas por regulaciones muy detalladas y estrictas, y se requieren tarifas tanto de los promotores como de los opositores, de modo que la promulgación de un proyecto de ley privado de importancia se convierte para las partes directamente interesadas en un proceso costoso, y para el Tesoro en una fuente de ingresos nada despreciable.

Después de haber sido revisado y aprobado por funcionarios parlamentarios conocidos como Examinadores de Peticiones para Proyectos de Ley Privados, un proyecto de ley privado se introduce en una de las dos cámaras. Su introducción equivale a su primera lectura. En la segunda lectura puede debatirse el principio de la medida, tras lo cual el proyecto, si es impugnado, se remite a un Comité de Proyectos de Ley Privados compuesto por cuatro miembros y un árbitro imparcial. Si el proyecto no es impugnado, es decir, si no se ha presentado ninguna petición en contra por parte de propietarios, corporaciones u otros intereses, el comité de referencia, bajo una orden permanente de 1903, está compuesto por el Presidente y el Vicepresidente de Medios y Recursos, otros dos miembros de la Cámara, designados por el Comité de Selección, y el Asesor del Presidente. La etapa de comité de un proyecto de ley impugnado adquiere un carácter esencialmente judicial. Los promotores y opositores están representados por abogados, se examinan testigos y se recaba testimonio de expertos. Tras ser reportada por el comité, la medida sigue su curso bajo las mismas regulaciones que controlan el avance de los proyectos de ley públicos.

145. Órdenes Provisionales. —Sin embargo, hay dos cosas que deben señalarse. La primera es que, aunque en teoría la distinción entre un proyecto de ley público y uno privado es clara, en la práctica resulta bastante difícil trazar una línea divisoria, y el resultado ha sido el reconocimiento de una clase indefinida de proyectos de ley "híbridos", en parte públicos y en parte privados en su contenido y tramitados en algunas circunstancias como uno y en otras como el otro, o incluso bajo un procedimiento que combina características de ambos. El segundo hecho a observar es que, en parte para reducir gastos y en parte para obtener el beneplácito del departamento ejecutivo correspondiente, se ha vuelto común que los promotores de empresas que requieren sanción parlamentaria recurran al mecanismo conocido como órdenes provisionales. Una orden provisional es una orden emitida, tras una minuciosa investigación, por un departamento gubernamental que autoriza provisionalmente la realización de un proyecto para el cual se ha presentado solicitud. Eventualmente requiere la sanción del Parlamento, pero tales órdenes se presentan ante las cámaras en grupos por los diferentes departamentos y su ratificación está prácticamente asegurada de antemano. Lowell señala que durante los años 1898-1901 no se opusieron ni una décima parte de las órdenes provisionales presentadas al Parlamento, y solo una no fue adoptada.

VII. LA CONDUCCIÓN DE LOS ASUNTOS EN LAS DOS CÁMARAS

“¿Cómo puedo aprender las reglas de los Comunes?”, fue una pregunta que en una ocasión un miembro irlandés le hizo al señor Parnell. “Rompiéndolas”, fue la filosófica respuesta. Representando, como lo hace, una acumulación a lo largo de siglos de reglamentos adoptados deliberadamente, entretejidos y superpuestos con costumbres no escritas, el código de procedimiento que rige la conducción de los asuntos en la Cámara de los Comunes es, en verdad, intrincado (p. 139) e intimidante. Lord Palmerston admitió que nunca lo dominó por completo, y Gladstone no fue infrecuentemente un infractor involuntario de las “reglas de la Cámara”. Antes del siglo XIX, las reglas se idearon, como señala Anson, con dos objetivos: proteger a la Cámara de acciones apresuradas y poco meditadas impulsadas por los ministros del rey, y asegurar el juego limpio entre los partidos en la cámara y la oportunidad de ser escuchados para todos. No fue sino hasta 1811 que se permitió que los asuntos del Gobierno obtuvieran precedencia reconocida en ciertos días; pero la historia del procedimiento de los Comunes desde esa fecha es un registro de (1) la reducción general del tiempo durante el cual los miembros particulares pueden dedicarse a la discusión de temas o medidas ajenas al programa legislativo del Gobierno, (2) la creciente limitación de la oportunidad para plantear cuestiones generales en las distintas etapas de los asuntos del Gobierno, y (3) la reducción del tiempo permitido para discutir en absoluto los proyectos para los que el Gobierno solicita el asentimiento de la cámara.

146. Reglas. —Las reglas que rigen el debate y el decoro no solo son elaboradas sino, en algunos casos, de gran antigüedad. En la medida en que han sido plasmadas por escrito, pueden considerarse como compuestas por (1) “órdenes permanentes” de carácter permanente, (2) “órdenes de sesión”, operativas solo durante una sesión, y (3) “órdenes generales”, indeterminadas respecto al período de aplicación. Durante el debate, todas las intervenciones se dirigen al Presidente y, en caso de que más de un miembro desee la palabra, corresponde al Presidente designar, con escrupulosa imparcialidad, quién la tendrá. Cuando se lleva a cabo una “división” y las puertas están cerradas, los miembros hablan sentados y cubiertos, pero en todo otro momento hablan de pie y descubiertos. No se permite leer un discurso desde un manuscrito, y corresponde al Presidente no solo advertir a un miembro sobre la irrelevancia o repetición, sino también obligarlo a terminar su intervención. Un miembro cuya conducta sea reprobable puede ser obligado a retirarse y, por voto de la Cámara, puede ser suspendido de sus funciones. Salvo en comité, un miembro no puede hablar dos veces sobre la misma cuestión, aunque se le puede permitir la palabra una segunda vez para explicar una parte de su discurso que haya sido malinterpretada. No se tolera la obstrucción indebida, y el Presidente puede negarse a someter a votación una moción que considere dilatoria.

147. Cierre y la Guillotina. —Para la limitación adicional del debate existen en todo momento dos mecanismos importantes y drásticos. Uno es el cierre ordinario y el otro es “la guillotina”. El cierre data originalmente de 1881. Se introdujo en las órdenes permanentes de (p. 140) la Cámara en 1882, y adoptó su forma actual en 1888. Surgió de los esfuerzos de la Cámara por frenar las tácticas intolerablemente obstruccionistas empleadas hace una generación por los nacionalistas irlandeses, pero debido al creciente volumen de asuntos por resolver y a la tendencia de los grandes cuerpos deliberativos a perder tiempo, se ha comprobado que es demasiado útil como para abandonarlo. “Después de que se haya propuesto una cuestión”, dice la Orden Permanente 26, “un miembro que se ponga de pie en su lugar puede solicitar que se someta a votación ‘que la cuestión se someta ahora a votación’, y a menos que al Presidente le parezca que tal moción es un abuso de las Reglas de la Cámara, o una infracción de los derechos de la minoría, la cuestión ‘que la cuestión se someta ahora a votación’ se someterá de inmediato y se decidirá sin enmienda ni debate”. Así, la discusión puede ser interrumpida instantáneamente y precipitarse una votación. Sin embargo, el cierre es inoperante a menos que el número de miembros que voten a favor de su adopción sea al menos de cien, o, en un comité permanente, de veinte.

Un mecanismo generalmente más efectivo para limitar la discusión y facilitar la tramitación de los asuntos es el conocido como “cierre por compartimentos” o “la guillotina”. Cuando se emplea, la Cámara, antes de considerar un proyecto de ley, acuerda una asignación de tiempo para las distintas partes o etapas de la medida, y al expirar cada período, el debate, esté o no concluido, se cierra, se realiza una votación y la mayoría adopta la parte del proyecto sobre la que ha caído la guillotina. En los últimos años, este mecanismo se ha empleado casi invariablemente cuando un proyecto de ley gubernamental importante se reserva para su consideración en el Comité Plenario. Su ventaja es el ahorro de tiempo y la garantía de que, para una fecha determinada, se haya tomado una decisión final sobre una medida. Antes de mediados del siglo XIX, la libertad de discusión en los Comunes era prácticamente irrestricta, salvo por lo que una autoridad competente en la práctica parlamentaria inglesa ha denominado “la disciplina parlamentaria autoimpuesta de los partidos”. El enorme cambio que se ha producido se debe a dos causas principales: la congestión de asuntos y el surgimiento del obstruccionismo. El efecto ha sido, entre otras cosas, acentuar las diferencias partidarias e implicar ocasionalmente el descuido de los derechos de las minorías.

148. Votaciones y Divisiones. —Cuando se termina el debate sobre la totalidad o una parte de una medida, se lleva a cabo una votación, que puede o no implicar, técnicamente, una “división”. El Presidente o el Presidente en funciones (p. 141) enuncia la cuestión a votar y solicita los votos afirmativos y negativos. Anuncia el resultado aparente y, si su decisión no es impugnada, la votación se registra así. Si, sin embargo, algún miembro objeta, se pide a los extraños que se retiren (salvo de los lugares reservados para ellos), suenan campanas eléctricas en todo el edificio, se gira el reloj de arena de dos minutos y, al expirar el tiempo, se cierran las puertas. La cuestión se repite y se realiza otra votación oral. Si aún no hay conformidad con el resultado anunciado, el Presidente ordena una división. Los afirmativos pasan al vestíbulo a la derecha del Presidente y los negativos al de la izquierda, y todos son contados por cuatro escrutadores designados por el Presidente, dos de cada lado, a medida que los miembros regresan a sus lugares en la cámara. Este método de realizar una división ha cambiado muy poco desde 1836. Según una orden permanente de 1888, el Presidente está facultado, si considera que una solicitud de división es dilatoria o irresponsable, para pedir a los afirmativos y negativos que se pongan de pie en sus lugares y sean contados; pero rara vez es necesario recurrir a esta variación respecto a la práctica establecida. El mecanismo de “emparejamiento” no es desconocido, y cuando la cuestión es de importancia política, ello se hace evidente por la actividad de los “whips” del partido en defensa de los intereses que representan.

149. Procedimiento en los Lores. —Las reglas de procedimiento de la Cámara de los Lores son en teoría simples, y en la práctica aún más. En teoría, todas las medidas importantes, tras ser leídas dos veces, se consideran en el Comité Plenario, se remiten a un comité permanente para su revisión textual, se informan y se adoptan o rechazan finalmente. En la práctica, el proceso suele abreviarse. Pocos proyectos de ley, por ejemplo, son realmente remitidos al comité de revisión. Para examinar aquellas medidas que lo requieran, se constituyen comités para la sesión, y otros se crean ocasionalmente según la necesidad, pero el tiempo relativamente holgado de la cámara permite el debate dentro del Comité Plenario sobre cualquier medida que los miembros realmente deseen discutir. La obstrucción deliberada es prácticamente desconocida, por lo que nunca ha habido necesidad de adoptar ninguna forma de cierre. Las cuestiones importantes se deciden, por lo general, mediante una división. Cuando se somete la cuestión, los miembros que desean votar afirmativamente se dirigen al vestíbulo a la derecha de (p. 142) la bolsa de lana, los que se oponen a la propuesta toman sus lugares en el vestíbulo correspondiente a la izquierda, y ambos grupos son contados por escrutadores designados por el presidente. Un miembro puede abstenerse de votar tomando posición en “los escalones del trono”, considerados técnicamente fuera de la cámara. Antes de 1868, los miembros ausentes podían votar por poder, pero este privilegio indefendible, abolido por orden permanente en el año mencionado, probablemente nunca será restablecido.

CAPÍTULO VII (p. 143)

PARTIDOS POLÍTICOS

I. PARLAMENTARISMO Y EL SISTEMA DE PARTIDOS

150. Gobierno por partido. —Íntimamente ligado al esquema parlamentario de gobierno que se ha descrito, se encuentra el característico sistema británico de gobierno por partido. De hecho, no solo existe entre ambos una conexión íntima; son simplemente diferentes aspectos del mismo arreglo funcional. Los asuntos públicos del reino, en cualquier momento dado, como se ha señalado, son gestionados por el cuerpo de ministros, actuando con y a través de una mayoría de apoyo en la Cámara de los Comunes. Estos ministros pertenecen a uno u otro de los dos grandes partidos políticos, con solo ocasional e incidental representación de pequeños grupos políticos afiliados. Sus partidarios en los Comunes son, en su mayoría, correligionarios, y su permanencia en el poder depende de la fortuna de su partido en el Parlamento y en todo el país. Son al mismo tiempo el ejecutivo en funciones, la agencia guía en la legislación y los líderes y portavoces de su partido. Enfrentándolos constantemente está la Oposición, compuesta por influyentes exponentes de la fe política contraria que, a su vez, lideran a la base de su organización partidista; y si en algún momento los ministros en el poder pierden su mayoría de apoyo en los Comunes, ya sea por resultados adversos en una elección nacional o por otras razones, se retiran y la Oposición asume el gobierno. El sistema parlamentario y el sistema de partidos están así inextricablemente relacionados, siendo uno, de hecho, históricamente producto del otro. Fue principalmente gracias al espíritu de partido, la contienda partidista y la unidad de partido que se estableció gradualmente esa responsabilidad única y colectiva de los ministros que es la base del gobierno parlamentario; y, de no ser por la coherencia y estabilidad que la organización partidista otorga a la actividad política, el funcionamiento del sistema parlamentario sería imposible. La ley de la constitución británica no exige la existencia de partidos; por el contrario, no les otorga reconocimiento ni lugar. Las convenciones, sin embargo, los asumen y los requieren.

151. Organización bipartidista. —La relación que existe (p. 144) entre el parlamentarismo y el gobierno por partido se explica en buena medida por el hecho de que el número de grandes partidos en el Reino Unido es solo dos. Algunas naciones continentales, especialmente Francia e Italia, poseen las formas de gobierno parlamentario, adoptadas en tiempos relativamente recientes y tomadas en gran parte de Gran Bretaña. Sin embargo, en estos países, la multiplicidad de partidos impide efectivamente que el sistema parlamentario funcione de la manera en que lo hace al otro lado del Canal. Los ministerios deben estar formados invariablemente por representantes de varios grupos esencialmente independientes. Suelen ser desarmoniosos, solo pueden ejecutar de manera deficiente la voluntad compuesta de la coalición gubernamental en la cámara popular y, en consecuencia, tienen corta duración. A pesar del surgimiento en las últimas décadas de los grupos Nacionalista Irlandés y Laborista, sigue siendo cierto en Gran Bretaña, como lo ha sido desde que los partidos políticos aparecieron allí, que dos grandes afiliaciones partidistas se dividen entre sí la lealtad de la mayoría de la nación. La derrota de uno significa el triunfo del otro, y cualquiera de los dos es normalmente capaz de gobernar de manera independiente si accede al poder. Esto significa, por un lado, una predominancia mucho más profunda del partido gobernante que la que puede adquirir un solo partido en Francia o Italia y, por otro, una concentración única de responsabilidad y, a su vez, una mayor capacidad de respuesta a la voluntad pública. Los líderes del partido que en ese momento está en ascenso gobiernan la nación, debido a que, siendo los líderes de ese partido, son seleccionados sin duda ni vacilación para ocupar los principales cargos del Estado.

II. PARTIDOS EN EL TARDO SIGLO XVIII Y PRINCIPIOS DEL XIX (p. 145)

152. Whigs y Tories. —Los orígenes de los partidos políticos en Inglaterra en el siglo XVII, el desarrollo de Whigs y Tories tras la Revolución de 1688-1689, y la prolongada supremacía Whig durante los reinados de Jorge I y Jorge II, han sido mencionados en otro lugar. Durante el siglo XVIII, el sistema parlamentario fue consolidándose lentamente, y una y otra vez las líneas partidistas casi desaparecieron. Sin embargo, la rivalidad recurrente entre los elementos Whig y Tory llevó gradualmente a un reconocimiento habitual de la responsabilidad de los ministros, y esta responsabilidad, a su vez, contribuyó a acentuar la demarcación partidista. Los esfuerzos de Jorge III por revivir el poder real tuvieron el efecto de dar origen a un cuerpo de nuevos Tories, no jacobitas, sino hannoverianos, que apoyaron al rey en su propósito y, al mismo tiempo, empujaron a las fuerzas de oposición a una unión más estrecha y a una vigilancia más constante. A lo largo del siglo, el tono de la política partidista fue continuamente bajo. El soborno y otras formas de corrupción eran comunes, y los poderes de gobierno, tanto nacionales como locales, estaban regularmente en manos de una minoría aristocrática que gobernaba en su propio interés. El punto culminante de la intriga se alcanzó en 1783, cuando los viejos Tories, liderados por Lord North, se aliaron con los viejos Whigs, liderados por Charles James Fox, para retener el poder y limitar la influencia del rey. La coalición no tuvo éxito, y la derrota del proyecto de ley de la India de Fox, en diciembre de 1783, fue la ocasión para la elevación de Pitt el Joven al cargo de primer ministro, seguida en tres meses por una elección nacional que precipitó el fin de los setenta años de supremacía Whig.

153. La supremacía Tory, 1783-1830. —Durante los siguientes cuarenta y seis años, o hasta 1830, el nuevo partido Tory permaneció casi ininterrumpidamente en el poder, aunque cabe señalar que después de 1790 la composición y el carácter de este partido sufrieron importantes modificaciones. La primera década del periodo cubierto por el ministerio de Pitt (1784-1801) fue una época de propaganda incipiente pero activa en favor de reformas constitucionales, financieras y sociales, y el gobierno no se mostró reacio a favorecer varios de los cambios propuestos. Sin embargo, el estallido y progreso de la Revolución en (p. 146) Francia alteró completamente la situación. Los grandes terratenientes, que constituían el elemento dominante en el partido Whig, detestaban los principios de la Revolución y exigían insistentemente, en todo momento, la guerra con Francia. Obtuvieron el apoyo de las clases parlamentarias en general, y Pitt y sus colegas se vieron obligados a ceder ante los temores y demandas de estos sectores. La guerra fue declarada por Francia, pero fue provocada principalmente por la actitud hostil del pueblo y el gobierno británicos. En el país, toda la propaganda reformista fue suprimida, y tanto Tories como Whigs, durante el cuarto de siglo de conflicto internacional, señalaban habitualmente los abusos que acompañaron la agitación en Francia como ejemplo de lo que podría esperarse en Inglaterra, o en cualquier lugar, cuando se abriera paso a la innovación sin restricciones.

Los Tories estuvieron en el poder durante la mayor parte del periodo de guerra y en 1815 su posición parecía inexpugnable. Sin embargo, durante los años del ministerio de Lord Liverpool (1812-1827), su control se fue debilitando gradualmente. Buscaron ganarse el apoyo de las masas y hablaban mucho sobre la exclusividad aristocrática de los Whigs, pero su principal preocupación fue mantener absolutamente intacta la constitución del reino y el orden político y social que la sustentaba. Mientras Inglaterra estuvo involucrada en una lucha de vida o muerte con Napoleón, frenar la innovación fue sencillo, pero después de 1815 la tarea se volvió cada vez más difícil. En el reinado de Jorge IV (1820-1830), los líderes Tory más progresistas, especialmente Canning, Huskisson y Peel, reconocieron que en algunos aspectos habría que responder a las demandas de la nación, y se permitió que varias medidas de corte liberal fueran aprobadas en el Parlamento, aunque ninguna abordó directamente los problemas más graves de la época. En 1830, la renuncia del ministerio del duque de Wellington marcó el fin de la prolongada supremacía Tory, y con un ministerio presidido por el conde Grey, los Whigs regresaron al poder. Salvo algunos breves intervalos, ellos y sus sucesores, los liberales, ocuparon el gobierno desde entonces hasta 1874.

III. LA SEGUNDA ERA DE SUPREMACÍA WHIG [LIBERAL], 1830-1874 (p. 147)

154. Los liberales y la reforma. —La historia política de esta segunda gran era de predominio whig se divide en unas cuatro o cinco etapas. La primera, que se extiende desde la llegada al poder del ministerio Grey en 1830 hasta las elecciones parlamentarias de 1841, fue una época de reformas notables, emprendidas y llevadas a cabo principalmente por los whigs, con la cooperación de diversos elementos radicales y de tories descontentos. Este fue el período de la primera Ley de Reforma (1832), la emancipación de los esclavos en las colonias británicas (1833), el inicio de asignaciones parlamentarias para la educación pública (1833), la Ley de Fábricas de 1833, la Nueva Ley de Pobres (1834), la Ley de Corporaciones Municipales (1835) y una serie de otras medidas destinadas a satisfacer demandas urgentes de humanidad y de interés público. Fue también el momento en que se introdujo la nomenclatura partidista de épocas posteriores. El nombre whig fue reemplazado completamente por el de liberal, mientras que el nombre tory, aunque no desapareció del todo en el uso cotidiano, fue sustituido en gran medida por el término conservador. Los liberales fueron en estos años, de manera particular, el partido de la reforma, pero no debe inferirse que los conservadores resistieran todo cambio o se negaran a apoyar todas las medidas de mejora.

155. De Peel a Palmerston. —La segunda etapa del periodo en cuestión fue la comprendida por el ministerio conservador de Sir Robert Peel, 1841-1846, establecido como consecuencia de la decisiva derrota de los whigs en las elecciones de 1841. El logro memorable del gobierno de Peel fue la derogación de las Leyes del Maíz y el abandono prácticamente total del sistema proteccionista; pero la política arancelaria del primer ministro dividió al partido conservador en proteccionistas o viejos conservadores, liderados por Disraeli y Lord Derby, y conservadores liberales o librecambistas, encabezados por Aberdeen y Gladstone, y esta ruptura permitió a los liberales, bajo Lord John Russell, recuperar el poder en 1847. Una tercera etapa del periodo, es decir, de 1847 a 1859, fue de inestabilidad ministerial. Las disputas entre Russell y Palmerston, el ministro de Asuntos Exteriores, minaron la posición liberal, y en 1852 los conservadores, bajo el liderazgo de Derby, regresaron al poder. Sin embargo, en 1853, los conservadores librecambistas se unieron a los liberales, derrocaron a Derby y formaron un gobierno de coalición bajo Aberdeen. Este gobierno se mantuvo hasta 1855, cuando, debido al descontento provocado por su gestión de la participación de Inglaterra en la Guerra de Crimea, Aberdeen renunció y fue sucedido por Palmerston, al frente de otro ministerio liberal. Las dificultades exteriores obligaron a Palmerston a dejar el cargo a principios de 1858, y el establecimiento de un segundo ministerio Derby marcó un breve retorno de los conservadores al control. Sin embargo, derrotado en una resolución que censuraba al Gobierno por la insuficiencia del proyecto de ley de reforma presentado en 1859, y también por el fracaso de Lord Derby para evitar la guerra entre Francia y Austria, el ministerio renunció en abril de 1859, y Lord Palmerston regresó al poder, con Gladstone y Lord John Russell como colegas. La aceptación de Gladstone de un cargo bajo Palmerston marcó la separación definitiva de los peelitas del partido conservador y el abandono de toda esperanza de reconstrucción por la que tanto Gladstone como Derby habían trabajado.

156. Regeneración del partido. —Una cuarta y última etapa del periodo liberal abarcó los años de 1859 a 1874. Su importancia radica no solo en el hecho de que en este punto se alcanzó la culminación del poder de los liberales durante el siglo XIX, sino también en que fue durante estos años cuando el partido liberal se transformó y popularizó hasta hacerse por primera vez realmente digno del nombre que lleva. Mientras Palmerston vivió, los liberales de la vieja escuela, hombres que rechazaban el radicalismo y se conformaban con la reforma de 1832, estuvieron en el poder, pero tras la muerte del primer ministro, el 18 de octubre de 1865, nuevas ideas e influencias se impusieron y un nuevo partido liberal emergió rápidamente. Este partido regenerado, cuyo líder era Gladstone, rechazó definitivamente el ideal del laissez-faire, adoptó numerosos principios de los radicales y, con las consignas de "paz, economía y reforma", comenzó a insistir en una franquicia parlamentaria más amplia y en nueva legislación para la protección y mejora general de las masas. Sin embargo, este nuevo liberalismo fue acompañado por un nuevo conservadurismo, cuyo principal exponente fue Disraeli. Los nuevos conservadores también defendían la reforma del sufragio y la legislación para el pueblo, aunque ponían más énfasis en lo segundo que en lo primero; y favorecían especialmente una política exterior firme, una extensión de los intereses británicos en todas partes del mundo y la adopción de un plan de federación colonial. Al menos, parecían tener menos consideración por la paz y la economía que los liberales.

El carácter y las tendencias de los partidos, a medida que fueron tomando forma durante el tercer cuarto del siglo XIX, han sido descritos eficazmente por un escritor reciente de la siguiente manera: "Los partidos de los que Gladstone y Disraeli fueron los jefes estaban vinculados por una sucesión histórica continua con las dos grandes secciones o facciones de la aristocracia, u oligarquía hereditaria, que gobernó Gran Bretaña en el siglo XVIII. Pero cada uno había sido transformado por los cambios nacionales desde la Ley de Reforma. Los whigs se habían convertido en liberales, los tories en conservadores. El partido liberal había absorbido parte de los principios de la Revolución Francesa. Ahora defendían la libertad individual, poniendo especial énfasis en la libertad de comercio, la libertad de contrato y la libertad de competencia. Se habían propuesto derribar el dominio del terrateniente y de la Iglesia, sacudirse las cadenas de la protección y establecer la igualdad ante la ley. Su aceptación de principios igualitarios los llevó a adoptar ideales democráticos, a abogar por la extensión del sufragio y la emancipación de las clases trabajadoras. Tales principios, aunque no revolucionarios, son en cierta medida disruptivos en su tendencia; y su adopción por los liberales obligó al partido tory a alinearse en defensa del orden existente. Profesaban defender la Corona, la Iglesia y la Constitución. Fueron obligados por la irresistible tendencia de los acontecimientos a aceptar principios democráticos y a llevar a cabo reformas democráticas. Preferían, de hecho, realizar tales reformas ellos mismos, para que se respetaran las salvaguardas que consideraban necesarias. Adoptados los principios democráticos, ambos partidos se propusieron corregir agravios; pero los conservadores mostraron una predisposición natural a corregir aquellos agravios que surgían de la excesiva libertad de competencia, mientras que los liberales estaban más interesados en corregir los que resultaban de privilegios hereditarios o consuetudinarios. La armonía del Estado consiste en el equilibrio entre las dos fuerzas opuestas de libertad y orden. Los liberales ponían más énfasis en la libertad, los conservadores daban mayor importancia al orden y la autoridad establecida."

157. El primer ministerio Gladstone. —Tras la muerte de Palmerston en 1865, Lord John Russell se convirtió en primer ministro por segunda vez, pero en el transcurso del año siguiente un proyecto de ley de reforma del sufragio presentado por el Gobierno fue derrotado en los Comunes, principalmente por un grupo de viejos liberales (los "adulamitas") que se oponían a la modificación del sistema electoral, y por una curiosa circunstancia, correspondió al ministerio puramente conservador de Derby-Disraeli de 1866-1868 no solo llevar a cabo la primera reforma electoral desde 1832, sino también dotar a esa reforma de un grado de profundidad que solo los radicales más avanzados habían deseado. Los resultados de la duplicación del electorado se manifestaron en la mayoría sustancial que los nuevos liberales obtuvieron en las elecciones de 1868, y el ministerio Disraeli (Derby había renunciado a principios de año) cedió el paso a un gobierno presidido por el indiscutible líder de las nuevas fuerzas liberales, Gladstone. Los años 1868-1874, cubiertos por el primer ministerio Gladstone, se distinguieron por una notable serie de reformas, entre ellas la desestabilización de la Iglesia en Irlanda (1869), la promulgación de una ley de tierras irlandesa (1870), la instauración del control nacional de la educación primaria (1870) y la adopción del voto australiano en las elecciones parlamentarias (1872). Finalmente derrotado por un proyecto de ley universitaria irlandesa, el ministerio renunció, y cuando, en las elecciones de 1874, se consultó al país, los conservadores obtuvieron una clara mayoría parlamentaria de cincuenta escaños. Esta fue, de hecho, la primera mayoría realmente confiable que el partido había tenido desde 1842. Disraeli se convirtió en primer ministro y Derby en ministro de Asuntos Exteriores.

IV. LA SEGUNDA ERA DEL ASCENSO CONSERVADOR, 1874-1905

158. La Cuestión de la Autonomía Irlandesa. —Durante los cinco años que abarcó el segundo ministerio de Disraeli, el imperialismo británico alcanzó su punto más alto. Las reformas del gobierno de Gladstone no fueron deshechas, pero los líderes conservadores se interesaron principalmente en cuestiones exteriores y coloniales, y los asuntos internos recibieron escasa atención. El resultado fue el descontento público, y en las elecciones de 1880 los liberales obtuvieron una mayoría parlamentaria de más de cien escaños. Le correspondió al segundo gobierno de Gladstone, establecido en ese momento, resolver una serie de dificultades en las fronteras del Imperio; pero el corazón del ministerio no estaba en ese tipo de trabajo y se despejó el camino lo más rápido posible para volver a la consideración de problemas de índole doméstica. En 1884 se aprobó la Ley de Representación del Pueblo, y en 1885 la Ley de Redistribución de Escaños. Pero ahora, y durante una década y media posterior, la cuestión que eclipsó a todas las demás fue la de la Autonomía para Irlanda. Sobre este tema, en sus diversas facetas, los gobiernos desde entonces surgieron y cayeron, los partidos se dividieron y reconfiguraron. En 1885 los parnelistas, o nacionalistas irlandeses, indignados por la indiferencia de Gladstone hacia la Autonomía y aprovechando la impopularidad del ministerio derivada del fracaso de su política egipcia, lograron la derrota del Gobierno en una medida relacionada con la imposición de impuestos a la cerveza y los licores. El Marqués de Salisbury, quien tras la muerte de Lord Beaconsfield en 1881 se había convertido en líder de los conservadores, formó un gobierno; pero, absolutamente dependiente de la alianza nacionalista irlandesa y, sin embargo, irrevocablemente opuesto a la Autonomía, el ministerio de Salisbury se encontró desde el principio en una posición imposible.

159. Los Unionistas Liberales. —Las elecciones a finales de 1885 otorgaron a los conservadores 249 escaños, a los nacionalistas irlandeses 86 y a los liberales 335, y el 28 de enero de 1886 el ministerio de Salisbury se retiró. Gladstone regresó al poder y la Autonomía ocupó su lugar en el programa formal del partido liberal. Luego siguió, el 8 de abril de 1886, la presentación del primero de los memorables proyectos de ley de Autonomía de Gladstone. La medida otorgaba a los irlandeses un parlamento separado en Dublín, los excluía de la representación en Westminster y les exigía asumir una parte proporcional de los gastos del Gobierno Imperial. Fue rechazada por los Comunes en la segunda lectura. Los conservadores la opusieron de manera unánime, muchos nacionalistas irlandeses estaban insatisfechos con ella y más de un centenar de miembros liberales, liderados por Joseph Chamberlain, se negaron rotundamente a seguir a la mayoría de sus correligionarios en la votación. Bajo el nombre de unionistas liberales, estos disidentes finalmente rompieron por completo con su afiliación anterior; y, inclinándose cada vez más hacia la posición ocupada por los conservadores, terminaron por perder su identidad dentro de las filas de ese partido. Su adhesión, sin embargo, aportó a los conservadores nuevo vigor, nuevos temas e incluso un nuevo nombre, pues en días más recientes el término conservador ha sido reemplazado en gran medida por el de unionista.

160. Segundo Ministerio de Salisbury y Cuarto de Gladstone. —La derrota de la Autonomía fue seguida por una elección nacional, cuyo resultado fue el regreso de 316 conservadores, 78 unionistas liberales, 191 liberales gladstonianos y 85 nacionalistas irlandeses. Los unionistas combinados tenían una mayoría de 118, y el 26 de julio de 1886, el efímero tercer gobierno de Gladstone fue sucedido por un segundo ministerio presidido por el Marqués de Salisbury. Sin embargo, la Autonomía no estaba muerta. Durante los años del ministerio de Salisbury (1886-1892) las autoridades se vieron obligadas a prestar mucha atención a los asuntos irlandeses, y en 1892 los liberales regresaron al poder con una plataforma que estipulaba expresamente la Autonomía para Irlanda. El llamado conservador al país en ese momento se basó, primero, en que debía resistirse la Autonomía, y segundo, en que los logros del Gobierno en reformas y legislación constructiva daban derecho al partido a continuar en el poder; pero en el nuevo parlamento había una mayoría adversa de cuarenta, y el 18 de agosto Gladstone, por cuarta vez, fue solicitado para formar un ministerio. Las elecciones de 1892 son de interés porque marcaron la primera aparición de representantes laborales independientes en el Parlamento. Antes se habían elegido delegados mineros y un trabajador agrícola, pero en todos los casos se habían identificado con el ala radical de los liberales. Ahora, sin embargo, regresaron cuatro miembros, entre ellos John Burns y Keir Hardie, quienes optaron por mantenerse al margen y, como expresaron, "sentarse en la oposición hasta que cruzaran la cámara para formar un gobierno obrero". El proyecto de ley de Autonomía que Gladstone presentó el 13 de febrero de 1893 difería de su predecesor de 1886 principalmente en que no excluía a los irlandeses de la representación en Westminster. Fue aprobado en la Cámara de los Comunes, aunque por una mayoría final de solo treinta y cuatro, pero en los Lores fue rechazado por 419 votos contra 41. Ante un obstáculo tan formidable como el impuesto por la mayoría adversa en la cámara alta, parecía inútil insistir en el tema. Los lores, cuyo poder legislativo se volvió en ese momento mayor que en cualquier otro desde 1832, obstaculizaron sistemáticamente al Gobierno en cada paso, y el 3 de marzo de 1894, Gladstone, anciano y cansado de la lucha parlamentaria, se retiró del cargo. Su último discurso en los Comunes incluyó una dura acusación contra la Cámara de los Lores, con un pronóstico del enfrentamiento que eventualmente llevaría (y, de hecho, ha llevado) a la reconstitución de esa cámara.

161. Tercer y Cuarto Ministerios de Salisbury. —Por el momento, el conde de Rosebery, quien había sido secretario de Asuntos Exteriores, asumió el cargo de primer ministro y no hubo ruptura en la política del Gobierno. Sin embargo, en junio de 1895, el ministerio sufrió una derrota en la Cámara de los Comunes, y el Marqués de Salisbury fue invitado por tercera vez a formar un gobierno. La retirada de Gladstone sacó a la luz numerosas divisiones dentro del partido liberal, y cuando el nuevo ministerio, en julio, apeló al país, con la Autonomía como tema preponderante, sus partidarios obtuvieron en los Comunes una mayoría de 152 escaños sobre liberales y nacionalistas juntos. Los unionistas liberales regresaron con 71 miembros, y para consolidar aún más la alianza conservadora-unionista, Lord Salisbury formó un ministerio en el que los elementos unionistas estuvieron hábilmente representados por Joseph Chamberlain como Secretario Colonial, el vizconde Goschen como Primer Lord del Almirantazgo y el duque de Devonshire como Presidente del Consejo. El propio primer ministro volvió al cargo de Secretario de Asuntos Exteriores, y su sobrino, Arthur J. Balfour, ahora nuevamente líder del Gobierno en los Comunes, al de Primer Lord del Tesoro. La llegada del tercer ministerio de Salisbury marcó el inicio de una hegemonía unionista que duró ininterrumpidamente toda una década. En 1902 Lord Salisbury, cuyo cuarto ministerio, iniciado con las elecciones de 1900, fue la continuación del tercero, se retiró de la vida pública, pero fue sucedido en la jefatura del gobierno por el señor Balfour, y el personal y las políticas del Gobierno continuaron sin otros cambios.

162. Imperialismo unionista: las elecciones de 1900. —Durante la mayor parte de esta década unionista, el partido Liberal, dividido por disputas internas y rivalidades personales, ofreció una oposición poco efectiva. La cuestión del Home Rule pasó a un segundo plano; y aunque los unionistas llevaron a cabo una cantidad considerable de legislación social e industrial, los intereses del periodo se centraron en gran medida en las políticas y logros del Gobierno en el ámbito de los asuntos exteriores y coloniales. El tema más disputado de la década fue el imperialismo; la figura pública más destacada fue Joseph Chamberlain; la empresa más notable emprendida fue la guerra en Sudáfrica. En 1900, los líderes ministeriales decidieron aprovechar el espíritu público generado por la guerra para obtener para los unionistas un nuevo periodo de poder. El Parlamento fue disuelto y, en vísperas del anuncio de la anexión del Transvaal, se celebraron elecciones generales. Los liberales, liderados desde principios de 1899 por Sir Henry Campbell-Bannerman, acusaron a los unionistas de descuidar los asuntos sociales e industriales, se comprometieron a reformas educativas, de vivienda y de templanza, y buscaron especialmente convencer al electorado de que podían ser confiados con seguridad para defender los intereses legítimos del Imperio. El Gobierno forzó la contienda casi exclusivamente sobre la cuestión de la política sudafricana y, presentando a la oposición como "pequeños ingleses", acudió ante el pueblo con el argumento de que no había marcha atrás en el rumbo emprendido en Sudáfrica, y que el actual ministerio tenía derecho a la oportunidad de llevar a término la obra que había comenzado. El llamado fue completamente exitoso. Los conservadores obtuvieron 334 escaños y los unionistas liberales 68—un total de 402; mientras que los liberales y laboristas lograron solo 186 y los nacionalistas 82—un total de 268. La mayoría gubernamental en el nuevo parlamento fue así de 134, casi exactamente la misma que en 1895.

Tras las elecciones, la disensión dentro de las filas liberales resurgió. El ala de Rosebery sostenía que, iniciada la guerra sudafricana, era deber de todos los ingleses apoyarla, y que el gobierno unionista solo debía ser atacado por mala gestión. En julio de 1901, Campbell-Bannerman, impulsado por la debilidad de su posición, exigió a sus correligionarios que ratificaran o repudiaran su liderazgo del partido en los Comunes. Se le otorgó la aprobación, pero no se logró ningún avance hacia un acuerdo sobre políticas. Para los observadores atentos, quedó claro que no podría haber un resurgimiento efectivo del liberalismo hasta que la guerra en Sudáfrica hubiera terminado y se resolvieran los mayores problemas imperiales implicados en ella. Por un tiempo, la única oposición parlamentaria clara que se ofreció al Gobierno fue la de los nacionalistas abiertamente pro-bóer.

V. EL RESURGIMIENTO LIBERAL

163. La cuestión de la reforma arancelaria. —La rehabilitación del partido Liberal se produjo durante los años 1902-1905. Fue anticipada por el famoso discurso de Chesterfield de Lord Rosebery, pronunciado el 16 de diciembre de 1901, aunque el efecto inmediato de ese esfuerzo fue solo acentuar las divisiones del partido, y fue posible gracias a una vuelta de la atención nacional de la guerra a las cuestiones e intereses domésticos. Más específicamente, fue producto de la oposición a la Ley de Educación del Gobierno de 1902, del rechazo público a lo que parecía ser la creciente arrogancia de la mayoría unionista en la Cámara de los Lores y, sobre todo, de la desmoralización que provocó dentro de las filas del unionismo el surgimiento de la cuestión de los aranceles preferenciales. En un discurso ante sus electores en Birmingham, el 15 de mayo de 1903, el señor Chamberlain, recién regresado de una visita a Sudáfrica y en la cúspide de su prestigio, sorprendió a la nación al declarar que había llegado el momento de que Gran Bretaña abandonara las doctrinas de libre comercio de la escuela de Manchester y uniera más estrechamente al Imperio, y al mismo tiempo promoviera los intereses económicos tanto de las colonias como de la metrópoli, mediante la adopción de un sistema de derechos preferenciales sobre los alimentos importados. Más tarde ese año, el talentoso exponente de este programa revolucionario emprendió una vigorosa campaña de discursos en defensa de sus propuestas, y se estableció una gran y representativa comisión arancelaria encargada de la tarea de formular, tras la debida investigación, un sistema arancelario que respondiera a las necesidades alegadas. Entre los líderes unionistas surgió de inmediato una división de opiniones que auguraba una ruptura abierta. La base del partido quedó desconcertada e indecisa, y durante muchos meses el tema absorbió la atención casi en exclusividad.

En esta situación, los liberales encontraron su oportunidad. Casi unánimemente opuestos a la propuesta, asumieron con entusiasmo el papel de defensores del "sagrado principio del libre comercio" de Inglaterra y aprovecharon al máximo el atractivo que ahora podía hacerse a las clases trabajadoras en favor del pan barato. El señor Chamberlain negó que su plan significara una reversión total de la política económica de la nación, pero a juicio de la mayoría, la cuestión se planteó claramente entre el principio general del libre comercio y el del proteccionismo. Durante 1904 y 1905, el Gobierno se vio cada vez más embarazado por la cuestión fiscal, así como por las dificultades derivadas de la administración de la Ley de Educación, la regulación del trabajo chino en Sudáfrica y otras tareas urgentes, y las elecciones parciales resultaron tan uniformemente en derrotas unionistas que presagiaron claramente el eventual retorno de los liberales al poder.

164. Los liberales en el poder: las elecciones de 1906. —Dudando durante mucho tiempo, pero finalmente cediendo de manera algo abrupta ante la tormenta que se avecinaba, el señor Balfour presentó su renuncia el 4 de diciembre de 1905. El Gobierno tenía en los Comunes una mayoría funcional de setenta y seis, y el Parlamento elegido en 1900 aún tenía un año más de vida. En los Lores, los unionistas superaban a sus oponentes en una proporción de diez a uno. Sin embargo, la administración había perdido enormemente popularidad, y los obstáculos impuestos por la división fiscal parecían insuperables. Incapaz de seguir completamente al señor Chamberlain en sus proyectos, el primer ministro se había cansado de intentar mantenerse en equilibrio en la cuerda floja de la ambigüedad entre las alas librecambista y proteccionista de su partido. Sin embargo, no queriendo dar a sus oponentes la ventaja que supondría una disolución inmediata del Parlamento y la convocatoria de unas elecciones que se centraran en los claros temas planteados por el historial de diez años de gobierno unionista, eligió simplemente renunciar y así obligar a la formación de un nuevo gobierno que estaría inmediatamente a prueba cuando llegaran las inevitables elecciones.

El día de la renuncia del señor Balfour, el rey designó como primer ministro al líder liberal, Sir Henry Campbell-Bannerman, quien de inmediato conformó un gabinete de notable solidez, en el que el propio primer ministro ocupó el cargo de Primer Lord del Tesoro, Sir Edward Grey el de Asuntos Exteriores, el señor Herbert H. Asquith el de Hacienda, el señor Richard B. Haldane el de Guerra, Lord Tweedmouth el de Marina, el señor David Lloyd-George el de Presidente de la Junta de Comercio, el señor John Burns el de Presidente de la Junta de Gobierno Local, el señor Augustine Birrell el de Presidente de la Junta de Educación y el señor James Bryce el de Secretario Jefe para Irlanda. El 8 de enero de 1906 se disolvió el "Parlamento Caqui", se convocaron elecciones generales y se fijó la fecha más próxima legalmente posible para la reunión del nuevo parlamento: el 13 de febrero. La campaña que siguió fue la más animada, salvo la de 1910, en la historia británica reciente. Los unionistas, divididos irremediablemente en torno a la cuestión arancelaria, depositaron sus esperanzas en una ruptura de las fuerzas liberales a raíz del tema de la autonomía irlandesa. Sin embargo, los líderes liberales se negaron firmemente a que la cuestión irlandesa fuera llevada al primer plano. Reconociendo que la autonomía irlandesa era imposible en el futuro inmediato, pero comprometiéndose con una política que contemplaba su establecimiento gradual, lograron centrar la contienda principalmente en el tema del libre comercio frente al proteccionismo y, en general, dirigir su ataque más contundente al historial y las políticas fiscales de sus oponentes. El resultado fue un triunfo liberal abrumador. De un total de 6,555,301 votos, 4,026,704 fueron para candidatos liberales, nacionalistas y laboristas, y solo 2,528,597 para conservadores y unionistas. Fueron elegidos para la Cámara de los Comunes 374 liberales, 84 nacionalistas, 54 laboristas, 131 conservadores y 27 unionistas liberales, asegurando a los liberales y sus aliados una clara mayoría de 354. Antes de las elecciones, los observadores atentos consideraban inevitable el regreso de los liberales al poder, pero ni los más fervientes simpatizantes del partido soñaban con una victoria de tal magnitud.

VI. EL GOBIERNO DE LOS LIBERALES, 1906-1912 (p. 158)

165. El Mandato Liberal. —La supremacía liberal, asegurada así por las elecciones de 1906, se ha mantenido sin interrupción hasta la fecha de redacción (1912), y los años que abarca han sido en muchos aspectos los más importantes en la historia política de la Gran Bretaña moderna. La importancia de este periodo radica principalmente en la gran cantidad de legislación social y económica que se ha intentado en él. Una parte considerable de esta legislación ha sido aprobada con éxito y se encuentra actualmente en vigor. Sin embargo, algunas partes importantes no lograron ser finalmente adoptadas, principalmente debido a la oposición de la mayoría unionista en la Cámara de los Lores; y un resultado directo de la serie de enfrentamientos entre liberales y lores ha sido el importante reajuste constitucional contenido en la Ley del Parlamento de 1911, ya descrita. En términos generales, los liberales fueron restituidos al poder en 1906 porque la nación deseaba la realización de ciertas acciones que los unionistas parecían incapaces o poco dispuestos a llevar a cabo. Las más importantes de estas acciones eran: (1) la reducción del gasto público y la contención del derroche nacional; (2) la supresión de los impuestos establecidos durante la guerra sudafricana; (3) la reforma del ejército; y (4) la puesta en marcha de un amplio programa de reformas sociales, que incluía el establecimiento de pensiones para la vejez, la solución del desempleo, la regulación del tráfico de bebidas alcohólicas y la liberación de la educación del dominio eclesiástico. La nación también deseaba que el sistema de libre comercio se mantuviera sin menoscabo. A todas estas políticas, y más, los liberales se comprometieron sin reservas al asumir el gobierno.

166. La Actuación del Partido. —Durante los años transcurridos entre las elecciones de 1906 y las de 1910, los gobiernos liberales presididos sucesivamente por el señor Campbell-Bannerman y el señor Asquith hicieron un esfuerzo honesto por cumplir las promesas electorales del partido. Detuvieron el alarmante aumento de la deuda nacional y establecieron medidas para su reducción a un ritmo solo igualado en dos breves periodos desde mediados del siglo XIX. Derogaron aproximadamente la mitad de los impuestos de guerra que aún estaban en vigor al asumir el poder. En cuanto al gasto nacional, lograron una reducción momentánea, aunque el aumento normal de los gastos civiles, la adopción de pensiones para la vejez y, sobre todo, la exigencia de los intereses propietarios de mantener un estándar naval de dos potencias, provocaron finalmente un aumento en lugar de una disminución de las sumas incluidas en el presupuesto anual. De acuerdo con un plan elaborado por el señor Haldane, remodelaron el ejército. Mantuvieron el libre comercio. No lograron avances hacia la autonomía irlandesa, pero promulgaron, en 1909, una ley de universidades irlandesas y una ley de compra de tierras irlandesas que se consideraron muy favorables para los intereses de Irlanda. Por encima de todo, trabajaron para satisfacer la demanda nacional de legislación social. La prevalencia del desempleo, la miseria ocasionada por la pobreza generalizada, la recurrencia de huelgas y otros disturbios industriales, el creciente volumen de emigración y otros aspectos relacionados con la actual inestabilidad social de Inglaterra han contribuido a fijar de manera inquebrantable en la mente pública la idea de que el Estado debe planear, emprender y costear grandes proyectos de mejora social e industrial, así como de democratización y reforma. En la realización de las partes de su programa relacionadas con estos asuntos, los liberales solo han tenido un éxito parcial. Promulgaron importantes leyes laborales, incluyendo la jornada de trabajo de ocho horas en las minas, una ley de bolsas de trabajo y una ley de conflictos laborales, y establecieron, mediante la ley de 1908, un elaborado sistema de pensiones para la vejez. Sin embargo, debido a la oposición de la Cámara de los Lores, no lograron aprobar la ley de 1906 para la abolición del voto plural, la muy debatida medida de 1906 que preveía la laicización de las escuelas, la Ley de Extranjeros de 1906, la Ley de Valores de la Tierra de 1907, la Ley de Licencias de 1908, la Ley de Elecciones de Londres de 1909 y, finalmente, la Ley de Finanzas de 1909, cuya negativa por parte de los lores precipitó la disolución del Parlamento y la convocatoria de las elecciones de enero de 1910.

167. Los liberales contra los lores: las elecciones de enero de 1910. —Cuatro años de conflicto con la abrumadora oposición en la cámara alta llevaron a los liberales a una situación de la que no podían ni querían avanzar hasta que se resolvieran ciertos puntos fundamentales. El primero era asegurar ingresos suficientes para hacer frente a las crecientes demandas sobre el tesoro. El segundo era la modificación del estatus de los lores para garantizar la supremacía de la rama popular del Parlamento en materia financiera y legislativa. Durante los dos años (1909-1911) en que estos grandes temas estuvieron pendientes, la nación se vio profundamente sacudida y el conflicto partidista alcanzó una intensidad sin precedentes. En el aspecto financiero, unionistas y liberales coincidían sustancialmente en las políticas —especialmente las pensiones de vejez y el fortalecimiento naval— que hacían inevitables mayores gastos; diferían, más bien, en los medios para obtener los fondos necesarios (p. 160). La solución propuesta en el presupuesto de Lloyd George de 1909 fue la imposición de nuevos impuestos sobre la tierra y el aumento de los derechos de licencia de bebidas alcohólicas y de los impuestos sobre ingresos y herencias. Las nuevas cargas recaían casi por completo sobre las clases propietarias, especialmente las terratenientes. Frente a este plan, los unionistas ofrecieron la alternativa de la Reforma Arancelaria, argumentando que los ingresos requeridos debían provenir de derechos principalmente sobre alimentos importados, aunque los miembros librecambistas del partido no podían apoyar coherentemente esta propuesta. El rechazo del Proyecto de Ley de Finanzas por parte de los lores, el 30 de noviembre de 1909, al dejar de lado tres siglos de precedente ininterrumpido, llevó a una crisis la cuestión de reformar o suprimir la cámara de los lores, y aunque la contienda electoral de enero de 1910 se libró inmediatamente sobre la propuesta financiera del Gobierno, la cuestión de los lores no pudo relegarse al trasfondo. Los resultados de esta elección fueron decepcionantes para todos los partidos salvo los nacionalistas. Los resultados finales otorgaron a los liberales 274 escaños, a los unionistas 273, a los nacionalistas 82 y a los laboristas 41. El gobierno de Asquith se mantuvo en el poder, pero absolutamente dependiente de la cooperación de los grupos laborista y nacionalista. Sobre los grandes temas en juego no hubo un pronunciamiento muy claro, pero era previsible que se aprobarían las propuestas fiscales, que se emprendería alguna reconstitución de la Cámara de los Lores y que el libre comercio no sería abandonado en modo alguno.

168. El triunfo liberal: las elecciones de diciembre de 1910. —Los acontecimientos del año y medio siguiente han sido esbozados en otra parte. Consistieron, principalmente, en: (1) la reintroducción y promulgación del Proyecto de Ley de Finanzas de 1909; (2) la presentación por parte del señor Asquith de las propuestas del Gobierno relativas a (p. 161) la modificación de las relaciones entre las dos cámaras del Parlamento; (3) la adopción por la Cámara de los Lores del principio del proyecto de reforma de la cámara alta propuesto por Lord Rosebery; (4) la interrupción y aplazamiento de la contienda debido a la muerte de Eduardo VII; (5) el fracaso de la Conferencia Constitucional en el verano de 1910; (6) la adopción por la segunda cámara de las resoluciones de reforma de Lord Lansdowne; (7) la disolución del Parlamento, tras una existencia de apenas diez meses, para permitir una nueva consulta al país sobre la cuestión específica de la reforma de la segunda cámara; (8) las elecciones de diciembre de 1910 y la reunión del nuevo parlamento en enero de 1911; y (9) la reintroducción y promulgación final, en el verano de 1911, del trascendental Proyecto de Ley del Parlamento del Gobierno. En las elecciones de diciembre, las fuerzas en pugna estaban tan sólidamente atrincheradas que las cuotas partidarias en la Cámara de los Comunes permanecieron casi sin cambios. Tras las elecciones, la distribución era la siguiente: liberales, 272; unionistas, 272; nacionalistas, 76; nacionalistas independientes (seguidores de William O'Brien), 8; y laboristas, 42. Los unionistas ganaron terreno en Lancashire, Devonshire y Cornualles, pero perdieron en Londres y en varios distritos del país. Aún dependiente de la buena voluntad de los partidos minoritarios, el Gobierno se abocó nuevamente a la limitación del poder de veto de los lores y al programa de mejora social que, durante los recientes meses de agitación, había recibido escasa atención. El esfuerzo en una dirección dio fruto en la Ley del Parlamento, aprobada por la corona el 18 de agosto de 1911; mientras que, por otro lado, se lograron resultados sustanciales con la promulgación, el 16 de diciembre de 1911, de una amplia medida que instituyó un sistema nacional de seguro contra la enfermedad y el desempleo.

VII. LOS PARTIDOS ACTUALES (p. 162)

169. Significado de "liberal" y "conservador". —De los cuatro partidos políticos de la Gran Bretaña actual, uno, el nacionalista irlandés, está localizado en Irlanda y tiene como propósito esencial la consecución del único objetivo de la autonomía irlandesa; otro, el partido laborista, está compuesto casi exclusivamente por obreros, en su mayoría miembros de sindicatos, y existe para promover los intereses de las masas trabajadoras; mientras que los otros dos, más antiguos y poderosos, el liberal y el conservador o unionista, son de base ampliamente nacional en sus circunscripciones y casi universales en el alcance de sus principios y políticas. Sin embargo, es esencial observar que, mientras el programa de los nacionalistas es, al menos hasta cierto punto, perfectamente preciso, y el de los laboristas apenas menos, ya no existe, a pesar de la intensidad de los combates electorales y parlamentarios recurrentes, mucho que sea fundamental o permanente en la demarcación que separa a los dos partidos principales. Incluso los nombres "liberal" y "conservador" denotan en realidad mucho menos de lo que podría suponerse. Durante la generación que comenzó con la Ley de Reforma de 1832, los liberales, en efecto, extendieron el sufragio a las clases medias, reformaron la ley de pobres, revisaron la ley penal, introdujeron un nuevo y más satisfactorio esquema de administración municipal, instituyeron la provisión pública para la educación elemental, promulgaron leyes para proteger la salud pública, eliminaron las restricciones a los disidentes y contribuyeron a la abolición del sistema proteccionista. Pero si los conservadores del periodo 1830-1870 desempeñaron, en general, el papel que implicaba su denominación partidaria, su actitud no fue siempre la de obstruccionistas y, en los días del liderazgo de Disraeli, se convirtieron en un partido de reforma casi tanto como sus oponentes. A partir de la Ley de Reforma de 1867, debe reconocérseles una larga lista de medidas progresistas e incluso revolucionarias, y en los últimos años ellos y los liberales han competido en la promoción de pensiones de vejez, legislación fabril, seguros contra accidentes, leyes de vivienda y otras formas de acción gubernamental avanzada y correctiva. Las diferencias que separan a los dos partidos no son tanto de principio o de (p. 163) dogma político como de política respecto a medidas inmediatas y particulares, y especialmente de actitud hacia ciertas organizaciones e intereses importantes. Los liberales afirman ser más confiados en el pueblo y más preocupados por el bienestar popular, pero los conservadores lo niegan con argumentos plausibles. Probablemente es cierto que los liberales han fomentado la paz y la economía con más determinación que sus rivales, pero en lo que respecta a los gastos, el gobierno liberal actual está destinando más dinero que nunca destinó un gobierno conservador en tiempos de paz. Los liberales parecen más atentos a los intereses de Escocia, Gales e Irlanda, pero la diferencia no es tan grande como a veces se supone.

170. Cuestiones actuales. —Aparte de la cuestión arancelaria (y los conservadores están lejos de estar unidos en torno al programa de Chamberlain), los principales temas que hoy separan a los dos partidos líderes son aquellos que surgen de la actitud conservadora de simpatía hacia la Cámara de los Lores, la Iglesia establecida, los terratenientes y los expendedores de bebidas alcohólicas. La mayoría de los enfrentamientos políticos de los últimos años se han librado en torno a cuestiones relacionadas con la constitución de la cámara alta, el control confesional de la educación, la separación de la Iglesia y el Estado, la imposición de impuestos a la tierra y la regulación del tráfico de licores; y en todos estos asuntos los liberales han insistido en cambios que sus oponentes desaprueban por completo o desean limitar a un alcance más reducido del propuesto. Al lograr la aprobación de la Ley del Parlamento de 1911, que establece un mecanismo para que las medidas puedan convertirse en ley pese a la oposición de la mayoría conservadora en los Lores, los liberales alcanzaron su mayor triunfo desde 1832. El partido está hoy comprometido con una gran cantidad de proyectos de gran alcance, incluyendo la extensión del seguro social, la revisión del sistema electoral, el establecimiento del Home Rule y, en última instancia, la reconstitución de la segunda cámara, como se prometió en el preámbulo de la Ley del Parlamento. A la fecha de redacción (octubre de 1912) están pendientes en el Parlamento una medida trascendental para conceder el Home Rule a Irlanda y otra para revisar el sistema electoral, un importante proyecto de ley para la separación de la Iglesia en Gales, una medida que prácticamente anula el principio involucrado en la Decisión Osborne y varias propuestas menores del Gobierno. Las recientes victorias de los liberales se han logrado con la ayuda de los votos laboristas y nacionalistas irlandeses, y las concesiones que se han hecho y se están haciendo a los intereses de estos partidos auxiliares pueden esperarse que influyan profundamente en el curso de la legislación mientras dure la hegemonía liberal. Puede decirse que hay indicios de que los liberales poseen menos fuerza en todo el país que la que mostraron durante los años críticos de 1910-1911. En treinta y ocho elecciones parciales disputadas por los unionistas desde diciembre de 1910, los liberales han sufrido una pérdida neta de ocho escaños; y uno de los distritos perdidos fue Midlothian, durante mucho tiempo representado por Gladstone, que en septiembre de 1912 eligió a un miembro conservador por primera vez en treinta y ocho años. Existe una tradición según la cual, cuando un gobierno liberal es derrotado en Midlothian, el fin de ese gobierno no está lejos. Sin embargo, hacer predicciones en estos asuntos es inútil. Mientras tanto, los unionistas continúan divididos respecto al arancel, pero en lo esencial están unidos en su oposición a la alteración del antiguo sistema constitucional, aunque ya no se oponen generalmente a una reforma moderada de la Cámara de los Lores. En un discurso pronunciado en Leeds el 16 de noviembre de 1911, el nuevo líder parlamentario del partido, el señor Bonar Law, enumeró como los propósitos inmediatos de los unionistas: (1) oponerse al plan del Gobierno para la separación de la Iglesia en Gales, (2) resistir el Home Rule, (3) trabajar por la reforma arancelaria como el único medio viable para resolver el problema del desempleo, y (4) defender a toda costa la unidad del Imperio.

171. Composición del partido. —Ambos grandes partidos, tal como están constituidos hoy, poseen una fuerza considerable en todas las regiones del reino salvo Irlanda, predominando los liberales en Escocia, Gales y el norte de Inglaterra, y los conservadores en el sur y suroeste. Dentro de las filas conservadoras se encuentra la mayor parte de las personas con títulos, riqueza y posición social; casi todo el clero de la Iglesia establecida y algunos disidentes; la mayoría de los graduados universitarios y de los miembros del Colegio de Abogados; la mayoría de los comerciantes, industriales y financieros prósperos; la mayoría de los empleados administrativos y aproximadamente la mitad de los comerciantes y tenderos; y una masa considerable, aunque hoy en día no la mitad, de los obreros. Durante la segunda mitad del siglo XIX, el elemento whig acomodado y aristocrático del partido liberal fue absorbido, en su mayor parte, por las filas conservadoras, y hasta hoy el partido liberal contiene solo una pequeña proporción de la riqueza y el rango del reino. Es, ante todo, una organización de las clases medias y populares.

172. El Partido Laborista Independiente. —El partido laborista actual es producto, en gran medida, de las fuerzas gemelas del socialismo y el sindicalismo. Ya en 1868, dos personas buscaron escaños en el Parlamento como representantes de los trabajadores, y en las elecciones de 1874 hubo no menos de trece candidatos laboristas, de los cuales dos resultaron elegidos. Grandes agitaciones industriales en los años siguientes, especialmente la huelga de los estibadores de Londres en 1889, junto con el surgimiento de nuevas organizaciones compuestas por trabajadores no calificados y marcadamente influenciadas por el socialismo, generaron la demanda de la intervención estatal para mejorar las condiciones laborales y condujeron finalmente a la organización del Partido Laborista Independiente en 1893. El objetivo de este partido, según se establece en su constitución y reglamento, es esencialmente socialista, es decir, "el establecimiento de la propiedad y el control colectivos de los medios de producción, distribución e intercambio"; y el programa de trabajo anunciado originalmente incluye: (1) una jornada universal de ocho horas, (2) la abolición del trabajo extra, el trabajo a destajo y el empleo de niños menores de catorce años, (3) la provisión estatal para enfermos, inválidos y ancianos, (4) educación gratuita y no confesional en todos los niveles, (5) la eliminación mediante impuestos de los ingresos no ganados, y (6) el desarme universal. A este programa se han añadido el sufragio femenino, una segunda vuelta en las elecciones parlamentarias, el control municipal del tráfico de licores y de los hospitales, y varias otras propuestas de innovación. En las elecciones de 1895 el partido presentó veintiocho candidatos, pero ninguno resultó electo y Keir Hardie, fundador y presidente, perdió el escaño que ocupaba desde 1892. En 1900 logró, con la reelección de Hardie, su primera victoria parlamentaria, y en 1906, cuando el radicalismo estaba en auge, siete de sus candidatos y dieciséis de sus miembros fueron elegidos para la Cámara de los Comunes.

173. El Partido Laborista en la actualidad. —El Partido Laborista Independiente ha sido, a lo largo de su historia, abiertamente socialista. Ha buscado y obtenido la adhesión de miles de trabajadores, algunos de los cuales son socialistas y otros no. Pero su carácter es demasiado radical para atraer a la mayoría de los miembros de los sindicatos, y junto a él ha surgido una organización más grande y amplia conocida simplemente como el Partido Laborista. Un congreso sindical celebrado en Londres en septiembre de 1899 reunió a representantes de todas las organizaciones cooperativas, sindicales, socialistas y de la clase trabajadora dispuestas a participar en un esfuerzo por aumentar la representación laboral en el Parlamento. Este cuerpo celebró su primera reunión en Londres en febrero de 1900 y se formó una organización en la que las fuerzas dominantes eran los sindicatos inclinados a la política pero no socialistas. El objetivo de la afiliación era "establecer un grupo laboral distinto en el Parlamento, que tenga sus propios jefes de bancada y acuerde su propia política, la cual debe incluir la disposición a cooperar con cualquier partido que en ese momento promueva legislación en interés directo de los trabajadores". El crecimiento de la organización fue rápido, y en 1906 el nombre que se había usado, es decir, Comité de Representación Laborista, fue reemplazado por el de Partido Laborista. En las elecciones de 1906, veintinueve de los cincuenta y un candidatos de este partido fueron elegidos para la Cámara de los Comunes. Teniendo en cuenta a once miembros vinculados a organizaciones de mineros y a otros catorce que eran laboristas independientes o laboristas liberales ("Lib.-Labs."), el parlamento elegido en 1906 contaba con un contingente laboral de cincuenta y cuatro miembros. Desde 1908 ha estado en marcha una consolidación de las fuerzas laborales representadas en Westminster y, aunque en las elecciones de 1910 se perdieron algunos escaños, hoy hay cuarenta y dos representantes laboristas en la Cámara de los Comunes. Todo el grupo es independiente, pero afín al Gobierno liberal; y dado que los liberales necesitan constantemente el apoyo laborista, su poder legislativo es totalmente desproporcionado a su número.

CAPÍTULO VIII (p. 167)

JUSTICIA Y GOBIERNO LOCAL

I. DERECHO INGLÉS

El principio preponderante en el sistema de gobierno de Gran Bretaña hoy en día es el imperio de la ley, lo que significa, en efecto, dos cosas: primero, que nadie puede ser privado de su libertad o propiedad salvo por causa de una infracción de la ley probada en uno de los tribunales ordinarios y, segundo, que nadie está por encima de la ley y que por toda violación de la ley puede obtenerse alguna reparación, cualquiera sea la posición o el carácter del infractor. Sobre estas garantías fundamentales se ha erigido a lo largo de los siglos una estructura de libertad personal que otorga a la nación británica una de sus principales distinciones. La influencia de los conceptos y formas legales inglesas ha contado mucho, además, en la conformación de los sistemas jurídicos continentales; y fuera de Europa, y especialmente en los países de habla inglesa de ambos hemisferios, el derecho inglés ha sido, en tiempos modernos, con mucho la agencia formativa más universal y decisiva en el desarrollo legal.

174. Derecho Estatutario y Common Law. —Desde al menos el siglo XVII, en Inglaterra se ha concebido el derecho exclusivamente como el conjunto de reglas, de cualquier origen o naturaleza, que pueden hacerse cumplir en los tribunales regulares. Tal como se ha desarrollado, se divide en dos categorías principales. Una es el derecho estatutario, la otra es el Common Law. El derecho estatutario consiste en actos específicos del Parlamento, complementados por ordenanzas, reglas y regulaciones dictadas bajo la sanción parlamentaria por funcionarios y organismos públicos. Cronológicamente, comienza en 1235, en el reinado de Enrique III; y dado que se modifica y amplía en prácticamente cada sesión parlamentaria, su volumen ha llegado a ser enorme. Sin embargo, la parte más amplia y fundamental del derecho inglés es, y siempre ha sido, el Common Law. El Common Law es producto del desarrollo más que de la legislación. No puede asignarse un momento preciso para su inicio, pues desde épocas tan tempranas como (p. 168) existen reportes de decisiones judiciales, se daba por sentada la existencia de un cuerpo de derecho que no emanaba de los legisladores. Mucho antes del final de la Edad Media, los elementos esenciales del Common Law habían adquirido no solo sanción incuestionable sino también una coherencia y uniformidad completas. A pesar del gran aumento de la actividad legislativa en tiempos modernos, aún puede decirse que las reglas del Common Law son fundamentales, y las leyes del Parlamento solo accesorias. Las leyes suelen asumir los principios del Common Law, y en gran medida, como ha dicho un autor, son "los añadidos y erratas" de este derecho, incompletas y carentes de sentido salvo en coordinación con el orden legal que las sostiene y envuelve. Así, ninguna ley del Parlamento ordena en términos generales que un hombre deba pagar sus deudas, cumplir sus contratos o pagar daños por invasión de propiedad o difamación. Las leyes definen los modos en que estas obligaciones deben cumplirse, pero las obligaciones mismas derivan enteramente del Common Law. Sin embargo, es una regla fija que cuando las leyes entran en conflicto con el Common Law, prevalecen las leyes. La competencia ilimitada del Parlamento implica el poder de dejar sin efecto o modificar en cualquier momento cualquier principio o práctica del Common Law, mientras que, por otro lado, ningún desarrollo del Common Law puede derogar una ley del Parlamento.

175. La Forma de la Ley. —El derecho estatutario adopta invariablemente, por supuesto, forma escrita. Los actos del Parlamento se encuentran en imponentes colecciones impresas, a las que cada año se añade un volumen considerable. Del Common Law, sin embargo, no existe un texto único o autorizado. El Common Law surgió originalmente como derecho no escrito, y en gran medida aún conserva ese carácter. No obstante, las fuentes de las que debe extraerse conocimiento sobre él son principalmente escritas o impresas. Las más importantes son: (1) las decisiones de los jueces de los tribunales ingleses (reportadas anónimamente en los Year Books desde el reinado de Eduardo I hasta el de Enrique VIII, y posteriormente por abogados que reportan bajo sus propios nombres), que desde al menos el siglo XVI adquirieron peso como precedentes y hoy en día son casi absolutamente decisivas en casos análogos; (2) las decisiones de tribunales de otros países en los que se aplica un derecho derivado del inglés, decisiones que, por supuesto, no son vinculantes, pero sí muy influyentes; y (3) ciertos "libros de autoridad" escritos por abogados eruditos (p. 169) de épocas anteriores, como el Comentario de Coke sobre las Tenencias de Littleton del siglo XVII y el tratado de Foster sobre el Derecho de la Corona del siglo XVIII. Algunas pequeñas ramas del Common Law han sido, en efecto, codificadas en forma de leyes, entre ellas el derecho de sociedades, el de ventas y el de letras de cambio.

176. Las Reglas de Equidad. —Existe otro cuerpo de derecho inglés que requiere mención, a saber, las reglas de equidad. Estas reglas tuvieron su origen en la administración de una especie extraordinaria de justicia por parte del canciller del rey en tiempos medievales, una práctica que surgió por la simple necesidad de remediar agravios ocasionados por omisiones o acciones de los tribunales constituidos regularmente. La intervención del canciller, que comenzó como un favor especial en casos inusuales, se convirtió gradualmente en una práctica establecida y, contrariamente a la intención original, se formó un cuerpo de reglas de equidad definidas y separadas que, para el siglo XVII, adquirieron carácter sistemático, así como un tribunal de cancillería en el que estas reglas eran siempre aplicables. Los reportes de casos de equidad se volvieron continuos, y abogados eminentes comenzaron a especializarse en el procedimiento de equidad. Las reglas de equidad así desarrolladas participan en gran medida de la naturaleza del Common Law, del cual, en efecto, deben considerarse un suplemento o apéndice; y prácticamente, aunque no en teoría, prevalecen sobre cualquier disposición del Common Law ordinario con la que puedan ser incompatibles. Su propósito general es proporcionar medios para salvaguardar derechos que existen en la moral, pero que los tribunales del Common Law no pueden o no quieren proteger. Hasta 1875 eran administradas por tribunales separados de los ordinarios. Hoy en día no se administran por separado, pero conservan, no obstante, su carácter altamente distintivo.

II. LOS TRIBUNALES INFERIORES (p. 170)

177. La Jerarquía de los Tribunales. —En la mayoría de los países continentales se distingue entre el derecho ordinario y lo que se conoce como derecho administrativo, es decir, el conjunto de reglas que rigen la conducta de los funcionarios públicos y, más particularmente, la resolución de disputas entre estos funcionarios, en su calidad pública, y los ciudadanos particulares. Esta diferenciación del derecho implica habitualmente el mantenimiento de tribunales administrativos, separados de los tribunales ordinarios, en los que se escuchan y deciden los casos administrativos. En Gran Bretaña, sin embargo, no existe tal cosa como el derecho administrativo, y en consecuencia no hay necesidad de tribunales administrativos. Los funcionarios públicos, desde los ministros hacia abajo, están sujetos a los procesos de los tribunales ordinarios exactamente igual que todas las demás clases de personas. Más simple, por tanto, en este punto que los sistemas continentales de tribunales, el sistema inglés es, no obstante, uno de los más elaborados y complicados del mundo. Hay elementos en él que en su origen son medievales, otros que deben su existencia a las empresas reformadoras de principios del siglo XIX, y otros más cuya historia abarca poco más de una generación. Reducido a su aspecto más simple, el sistema comprende, en la base, tres variedades principales de tribunales: los tribunales de condado para casos civiles y los tribunales de jueces de paz y los tribunales penales municipales para casos penales; y, en la cúspide, una Corte Suprema de Justicia en dos ramas, es decir, el Tribunal Superior de Justicia y el Tribunal de Apelación, además del Comité Judicial del Consejo Privado, la Cámara de los Lores y varios otros tribunales centrales ocasionales o especiales.

178. Los tribunales de condado. —Los tribunales de condado actuales (p. 171) fueron establecidos bajo las disposiciones de la Ley de Tribunales de Condado de 1846, y cabe señalar que no guardan relación alguna con los históricos tribunales del condado o shire. Se les conoce como tribunales de condado, pero en realidad el área de su jurisdicción es un distrito que no solo es más pequeño que el condado, sino que tampoco guarda relación con él. Actualmente existen en Inglaterra unos quinientos de estos distritos, cuyo objetivo es acercar los mecanismos de la justicia a la población y así reducir los costos y demoras propios de los litigios. El volumen de asuntos a tratar en un distrito no es suficiente para ocupar a un juez durante una parte considerable de su tiempo laboral, por lo que los distritos se agrupan en unos cincuenta circuitos, a cada uno de los cuales el Lord Canciller asigna un juez que celebra audiencias en cada distrito de su circuito aproximadamente una vez al mes. El juez se sienta casi invariablemente sin jurado, aunque, salvo que la suma en disputa sea muy pequeña, cualquiera de las partes en un litigio puede solicitar la intervención de un jurado de ocho personas. La jurisdicción de los tribunales de condado se ha ampliado varias veces, notablemente mediante una ley de 1905, pero aún no es tan extensa como muchos consideran que debería ser. En algunos asuntos, como ciertas reclamaciones de trabajadores por lesiones, esta jurisdicción es exclusiva, pero en la mayoría de los casos es concurrente con la del Tribunal Superior de Justicia, y los casos de derecho común, equidad, quiebras, sucesiones y asuntos marítimos pueden ser presentados, a discreción del demandante, en cualquiera de los dos tribunales, con la restricción de que el tribunal de condado no puede asumir jurisdicción cuando el valor en disputa excede cierta cantidad, comúnmente 100 libras en casos de derecho común y 500 libras en casos de equidad. En todos los puntos de derecho, se puede apelar ante el Tribunal Superior; sin embargo, las apelaciones son poco frecuentes.

179. Los jueces de paz. —Los tribunales de condado existen exclusivamente para la resolución de casos civiles. Los tribunales locales correspondientes para la administración de justicia penal son los tribunales de los jueces de paz y, en ciertas ciudades, otros tribunales a los que se han transferido las atribuciones de los jueces de paz. El condado es normalmente el área de jurisdicción de los jueces, y con pocas excepciones, cada condado cuenta con una "comisión de paz" separada, compuesta por todos los jueces del Tribunal Supremo de Jurisdicción, todos los miembros del Consejo Privado y aquellas otras personas que la corona, (p. 172) actuando a través del Lord Canciller, designe como jueces a recomendación del Lord Teniente o de manera independiente. El Lord Teniente es el jefe de los jueces y custodio de los registros del condado. En muchos condados, la lista de jueces incluye tres o cuatrocientos nombres (en Lancashire, ochocientos), pero cabe señalar que algunos de los designados no prestan los juramentos requeridos para habilitarse en el cargo, y que el trabajo real es realizado en cada condado por un número relativamente pequeño de personas. Los jueces ejercen sin remuneración, pero el cargo otorga gran distinción local y las designaciones son ampliamente codiciadas. Hasta 1906 se requería una calificación patrimonial para todos, salvo ciertas clases de designados cuya posición se consideraba garantía suficiente de idoneidad, pero en ese año los liberales lograron su abolición. Los jueces siguen siendo, en gran parte, miembros de la clase de terratenientes rurales. Pueden ser removidos por la corona, pero el cargo suele ser vitalicio.

180. Facultades de los jueces. —En otro tiempo, las funciones de los jueces de paz eran tanto administrativas como judiciales, pero por la Ley de Gobierno Local de 1888, las funciones de carácter administrativo fueron transferidas casi por completo a los recién creados consejos de condado, y hoy los jueces son funcionarios judiciales casi exclusivamente. Sus labores judiciales pueden desempeñarse bajo tres condiciones: por jueces actuando individualmente, por dos o más jueces reunidos en sesiones menores, y por el conjunto de jueces del condado reunidos en sesiones trimestrales. Las facultades de un juez actuando solo son en gran medida las del magistrado policial ordinario. Puede ordenar la detención de infractores; realiza exámenes preliminares y libera a los acusados o los remite para ser encausados por un gran jurado; y conoce de casos que implican infracciones menores de la ley e impone sanciones leves. Los jueces que se reúnen de a dos en sesiones menores ejercen una amplia jurisdicción sumaria sobre delitos especificados minuciosamente por la ley. Sesionan sin jurado, pero generalmente se puede apelar ante los jueces en sesiones trimestrales e incluso, en cuestiones de derecho, ante el Tribunal Superior. Cuatro veces al año, todos los jueces del condado, o aquellos que deseen asistir, se reúnen en sesiones trimestrales. La jurisdicción aquí ejercida es en parte apelativa y en parte original. El tribunal juzga, sin jurado, todos los casos apelados de las sesiones menores, y juzga, con (p. 173) jurado, y tras acusación de un gran jurado, todos los casos que impliquen delitos no menores, salvo que los delitos más graves, castigados en la mayoría de los casos con la muerte o cadena perpetua, se reservan para ser juzgados en las audiencias itinerantes, es decir, por jueces de Westminster que viajan en circuito. Mediante los autos de mandamus y certiorari, los tribunales superiores controlan no pocas veces los procedimientos de las sesiones trimestrales.

181. Disposiciones especiales para los municipios. —Los municipios pequeños, al no contar con comisiones de paz separadas, son, a efectos de justicia penal, simplemente partes de los condados en los que se encuentran. Sin embargo, en muchos de los más grandes, se han establecido disposiciones judiciales que retiran al municipio de la jurisdicción del condado. Algunos cuentan con una comisión de paz pero no con sesiones trimestrales. En ellos, los jueces pueden ejercer, además de las funciones habituales de magistrado policial, únicamente una jurisdicción sumaria. Otros tienen un tribunal de sesiones trimestrales; aunque cabe señalar que, donde existe este tribunal, su labor es realizada en la práctica por el recorder, un abogado designado por la corona y remunerado por el municipio.

III. LOS TRIBUNALES SUPERIORES

182. Tribunal Supremo de Justicia: el Alto Tribunal. —Los tribunales superiores dentro del sistema judicial solían ser numerosos y sumamente complejos. Sin embargo, tras su reconstitución por la gran Ley de Judicatura de 1873, que, junto con una ley modificatoria, entró en vigor hacia finales de 1875, han adquirido un considerable grado de orden e incluso de simplicidad. La medida de 1873 abolió la jurisdicción de apelación de la Cámara de los Lores, pero la ley modificatoria, tres años después, revocó esta modificación y, como se ha explicado en otra parte, la Cámara de los Lores sigue siendo un tribunal de gran importancia. Aparte de los Lores, los tribunales superiores del reino—la Cancillería, los tres grandes tribunales de Derecho Común, los tribunales de Almirantazgo, Sucesiones y Divorcios, y los tribunales intermedios de apelación de estos tribunales de primera instancia—fueron consolidados por la legislación de 1873-1875 para formar una gran organización, el Tribunal Supremo de Justicia, que fue dividido en dos ramas: el Alto Tribunal de Justicia y el Tribunal de Apelación. Al Alto Tribunal de Justicia se le asignó una jurisdicción general, civil y penal, como tribunal de primera instancia y también como tribunal de apelación de tribunales inferiores. Su jurisdicción representa esencialmente el conjunto de jurisdicciones de los tribunales que reemplazó, y las diversas divisiones en que se organiza perpetúan en cierta medida los nombres y funciones de aquellos tribunales. Originalmente había cinco de estas divisiones. Hoy existen tres: Cancillería, Banco del Rey (con el que se unieron las divisiones de Pleitos Comunes y Hacienda por orden del consejo del 16 de diciembre de 1880), y Sucesiones, Divorcios y Almirantazgo. Cualquier juez del Alto Tribunal puede sentarse en un tribunal perteneciente a cualquiera de estas divisiones. El Lord Canciller preside la división de Cancillería, el Presidente del Tribunal Supremo la del Banco del Rey. El número de jueces es variable. La división de Cancillería cuenta actualmente con seis, la del Banco del Rey con quince, y la de Sucesiones, Divorcios y Almirantazgo con solo dos. Todos, salvo el Canciller (que es un funcionario del gabinete, cuyo cargo depende de la selección del primer ministro), son nombrados por la corona a propuesta del Canciller, y todos ocupan el cargo mientras mantengan buena conducta, pero pueden ser destituidos por resolución de ambas cámaras del Parlamento. Los jueces del Alto Tribunal sesionan tanto individualmente como en grupo. El juicio ordinario de los casos se lleva a cabo, bajo diversas condiciones estipuladas, por un solo juez, ya sea en Westminster o en circuito. Los jueces que salen en circuito suelen ser de la división del Banco del Rey, y cuando deben juzgarse casos civiles y penales, normalmente viajan en parejas, uno atendiendo los asuntos civiles y el otro los penales. Los jueces también sesionan, sin jurado, en tribunales divisionales compuestos por dos o más miembros, para conocer apelaciones de tribunales inferiores, mociones para nuevos juicios y solicitudes de autos. El Alto Tribunal nunca sesiona como un solo cuerpo, ni siquiera las divisiones de Cancillería o del Banco del Rey.

183. Tribunal Supremo de Justicia: el Tribunal de Apelación. —La segunda rama del Tribunal Supremo de Justicia es el Tribunal de Apelación. Este tribunal está compuesto por el Maestro de los Rollos y cinco Lores Jueces de Apelación, todos nombrados por la corona a propuesta del Lord Canciller. Los presidentes de las tres divisiones del Alto Tribunal también son miembros, aunque rara vez participan en el trabajo del tribunal; y desde 1891, quienes han ocupado el cargo de Canciller son miembros ex officio, aunque solo participan si deciden atender una solicitud del Canciller para hacerlo. El tribunal desempeña sus funciones regularmente en dos secciones de tres miembros cada una, aunque para ciertos asuntos basta la presencia de solo dos jueces. Las sesiones se celebran únicamente en Londres. La jurisdicción del tribunal es exclusivamente de apelación, y su labor consiste en gran medida en la audiencia de apelaciones en casos civiles provenientes del Alto Tribunal. Antes de 1907 no existía un derecho general de apelación en casos penales. Sin embargo, mediante la Ley de Apelación Penal de ese año, se estableció un Tribunal de Apelación Penal al que cualquier persona condenada puede apelar por una cuestión de derecho y, bajo condiciones estipuladas, también por una cuestión de hecho. Este tribunal está compuesto por el Presidente del Tribunal Supremo y ocho jueces del Banco del Rey nombrados por él con el consentimiento del Lord Canciller. Por lo tanto, no tiene conexión inmediata con el Tribunal de Apelación.

184. La Cámara de los Lores y el Comité Judicial. —Entre los tribunales superiores existen otros dos de gran importancia: la Cámara de los Lores y el Comité Judicial del Consejo Privado. Las funciones de la Cámara de los Lores como tribunal de última instancia han sido descritas en otra parte. Por la ley de 1876, la jurisdicción de apelación de los Lores, retirada por la ley de 1873, fue restablecida y se dispuso el fortalecimiento del elemento jurídico en la cámara mediante la creación de pares vitalicios conocidos como Lores de Apelación Ordinarios. Según la legislación vigente, se puede apelar ante los Lores contra cualquier orden o sentencia del Tribunal de Apelación en Inglaterra y de todos los tribunales escoceses e irlandeses de los que, antes de 1876, se podía apelar. El Comité Judicial del Consejo Privado fue constituido en 1833 para asumir jurisdicción sobre una variedad de casos que antes eran escuchados y decididos nominalmente por el Consejo en pleno. La composición del organismo ha cambiado en varias ocasiones. Actualmente, los miembros comprenden a los Lores de Apelación Ordinarios, a aquellos miembros del Consejo Privado que ocupan o han ocupado altos cargos judiciales, a otros dos consejeros privados designados libremente por la corona y, por lo general, a uno o dos miembros remunerados que han ocupado cargos judiciales en la India o las colonias. Así, la membresía es numerosa, pero solo se requiere la presencia de cuatro miembros para la audiencia de un caso, y cabe señalar que los miembros activos del Comité son predominantemente los cuatro "lores juristas" que también constituyen el elemento judicial activo en la Cámara de los Lores. La función del Comité Judicial es considerar y resolver cualquier asunto que le sea remitido por la corona, pero, principalmente, escuchar apelaciones finales de los tribunales eclesiásticos, de los tribunales de las Islas del Canal y la Isla de Man, de los tribunales de las colonias y dependencias, y de los tribunales ingleses establecidos por tratado en países extranjeros. Sus decisiones se presentan bajo la forma de "consejo a la corona" y, a diferencia de las decisiones de los Lores, deben tener al menos la apariencia de unanimidad.

IV. GOBIERNO LOCAL HASTA LA LEY DE CORPORACIONES MUNICIPALES DE 1835 (p. 176)

185. Períodos en la historia del gobierno local. —Ninguna descripción de un sistema de gobierno puede considerarse adecuada si no toma en cuenta los organismos y modos por los cuales los poderes del gobierno se acercan a la gente, así como aquellos mediante los cuales el pueblo, en mayor o menor medida, regula localmente sus propios asuntos públicos. Esto es especialmente cierto en el caso de un gobierno como el inglés, en el que el autogobierno local es un hecho fundamental más que incidental. La historia de las instituciones locales en Inglaterra abarca un enorme lapso de tiempo, así como una notable amplitud de organización y actividad pública, y no son menos importantes sus fases más recientes. Hablando en términos generales, puede decirse que se divide en cuatro períodos muy desiguales. El primero, que va desde el asentamiento de los sajones hasta la conquista normanda, se caracterizó por el establecimiento de las unidades distintivas de administración inglesa—condado, centena y municipio—y por la implantación del principio de un amplio control local popular. El segundo, que se extiende desde la conquista hasta el siglo XIV, se caracterizó por un aumento general de la centralización y una disminución correspondiente de la autonomía local. El tercero, que va desde el siglo XIV hasta la adopción de la Ley de Gobierno Local de 1888, fue eminentemente un período de control aristocrático de los asuntos locales, de gobierno por la misma nobleza rural que antes de 1832, si no de 1867, solía dominar el Parlamento. El último período, que va de 1888 hasta la actualidad, se ha destacado especialmente por la democratización y sistematización de las estructuras de gobierno local que ha tenido lugar en él.

186. El condado y la parroquia antes de 1832. —La transformación que llevó a las instituciones de gobierno local a su estado actual corrió paralela, y en gran medida surgió, de la revolución del Parlamento durante el transcurso del siglo XIX. Dos períodos de cambio son especialmente dignos de mención: uno que siguió de cerca la Ley de Reforma de 1832 y culminó con la adopción de la Ley de Corporaciones Municipales de 1835; el otro, que siguió de manera similar a la Ley de Representación del Pueblo de 1884 y (p. 177) alcanzó su culminación en la Ley de Gobierno Local de 1888 y la Ley de Consejos de Distrito y Parroquia de 1894. Al inicio del siglo, la administración rural se llevaba a cabo principalmente en el condado y la parroquia civil o de "ley de pobres"; la administración urbana, en las ciudades corporativas o municipios. Los condados eran cincuenta y dos en total. La mayoría tenía origen sajón, aunque algunos surgieron de absorciones o delimitaciones que ocurrieron en siglos posteriores. Los últimos en añadirse fueron los de Gales. Aunque a menudo se modificaron en cuanto a sus funciones precisas, los condados conservaron de principio a fin una gran importancia y, a comienzos del siglo XIX, seguían siendo las principales áreas de actividad gubernamental local. Desde la época sajona hasta el siglo XIV, la figura dominante en la administración del condado era el alguacil, pero en el reinado de Eduardo III se crearon los jueces de paz, en cuyas manos, durante los siguientes quinientos años, recayeron sustancialmente todos los asuntos administrativos y judiciales del condado. Estos dignatarios eran nombrados por la corona, principalmente entre los pequeños terratenientes y el clero rural, y por lo general constituían en la práctica una pequeña oligarquía cuya gestión de los asuntos públicos se inspiraba mucho más en ideales aristocráticos que democráticos.

La principal división del condado era la parroquia civil, usualmente, aunque no siempre, idéntica a la parroquia eclesiástica. Los órganos de gobierno de la parroquia eran dos: la asamblea parroquial (abierta a todos los contribuyentes o compuesta por representantes electos), que administraba los asuntos generales, y los supervisores de pobres, quienes, bajo el estatuto isabelino de 1601, estaban facultados para encontrar empleo a los pobres aptos para trabajar, proporcionar otras formas de asistencia según fuera necesario y recaudar un impuesto local para cubrir los costos de su labor. Desde la promulgación de la Ley de Gilbert de 1782, las parroquias se habían agrupado para fines de la ley de pobres, y las juntas de guardianes designadas por los jueces de paz se convirtieron en las verdaderas autoridades en la administración de la asistencia a los pobres, así como en la mayoría de los demás asuntos. Los abusos derivados de la administración de la ley de pobres no eran infrecuentes y a menudo resultaban alarmantes.

187. El municipio antes de 1832. —En 1832, las ciudades corporativas en Inglaterra y Gales sumaban 246. Comprendían centros de población que, sobre la base de cartas otorgadas por la corona, se habían convertido en áreas distintas de gobierno local. Sin embargo, no estaban completamente separadas de la organización del condado y la parroquia. Por el contrario, salvo en la medida en que estuvieran específicamente exentas por los términos de sus cartas, estaban sujetas a la autoridad de los jueces de paz y de los órganos de gobierno de las parroquias dentro de cuya jurisdicción se encontraban. Su forma de gobierno estaba determinada en gran medida (p. 178) por las disposiciones de sus cartas, y dado que estos instrumentos mostraban un notable grado de variedad, la uniformidad organizativa brillaba por su ausencia. Sin embargo, por lo general, el municipio era una corporación cerrada, y los burgueses o "hombres libres", en quienes residían derechos comerciales y fiscales peculiares y un monopolio absoluto de los poderes de gobierno, representaban solo una pequeña fracción del conjunto de ciudadanos. La autoridad gobernante del municipio era el consejo municipal, cuyos miembros eran elegidos por los hombres libres o incorporados por cooptación. El gobierno era regularmente oligárquico e irresponsable; a veces resultaba ineficiente y corrupto.

188. La nueva Ley de Pobres (1834) y la Ley de Corporaciones Municipales (1835). —Las reformas logradas desde 1832 en el ámbito de la organización y los procedimientos parlamentarios no han sido menos notables que las realizadas en el mismo período en el campo del gobierno local. Basta con mencionar los principales pasos mediante los cuales el sistema de gobierno local ha alcanzado su actual alto grado de democracia y eficacia. Entre los temas a los que el primer parlamento reformado dirigió su atención estuvo la lamentable situación en que había caído la asistencia a los pobres, y la etapa inicial de la regeneración del gobierno local estuvo marcada por la adopción de la Ley de Enmienda de la Ley de Pobres de 1834, que abolió la asistencia externa para los aptos para trabajar, dispuso la reagrupación de parroquias en "uniones de ley de pobres" y estableció una Comisión Nacional de Ley de Pobres. La administración de la asistencia dentro de las uniones fue encomendada casi exclusivamente a las nuevas juntas de guardianes, compuestas en parte por jueces de paz que actuaban ex officio y en parte por miembros especialmente elegidos por los contribuyentes. Las disposiciones establecidas por la ley resultaron muy exitosas y sobreviven casi intactas hasta el presente. El segundo cambio notable fue el que produjo la Ley de Corporaciones Municipales de 1835. La concesión del derecho al voto a un gran número de habitantes de las ciudades en 1832 llevó inevitablemente a la demanda de democratización de los gobiernos municipales aristocráticos, y en menos de tres años la demanda fue satisfecha con una ley tan amplia que justifica afirmar que con su promulgación comienza la historia moderna de la ciudad inglesa. Sesenta y nueve de las antiguas ciudades corporativas, por su poca importancia, fueron despojadas ahora del carácter de municipio. La ciudad de Londres no fue afectada, pero en el resto del país todas las corporaciones municipales se ampliaron para personificar legalmente a toda la población del municipio. La tradicional oligarquía municipal fue desmantelada al otorgar el derecho al voto a todos los contribuyentes, los consejos municipales pasaron a ser completamente electivos, se eliminaron los monopolios y privilegios comerciales y se introdujeron diversas reformas adicionales (p. 179). Sin embargo, con la adopción de esta importante medida, el trabajo de reforma se detuvo por un tiempo, y el ampliamente criticado sistema de gobierno del condado a través de magistrados designados en sesiones trimestrales sobrevivió hasta 1888.

V. REFORMA DEL GOBIERNO LOCAL, 1835-1912

189. Confusión de áreas y jurisdicciones a mediados de siglo. —A lo largo de las primeras y medias etapas de la época victoriana, la legislación sobre gobierno local fue abundante, pero más especial que general. Se refería principalmente al cuidado de caminos y cementerios, la delimitación y organización de distritos para la promoción de la sanidad, el establecimiento de distritos de "ley de mejoras" y, notablemente, la creación y administración de distritos escolares bajo la Ley de Educación Elemental de 1870. Con cada nueva medida, aumentaba la confusión de jurisdicciones y organismos. La política predominante era proveer para cada nueva necesidad que surgiera una maquinaria especial diseñada para satisfacer esa necesidad particular, y los arreglos realizados rara vez o nunca eran uniformes en todo el país, ni guardaban relación lógica con los ya existentes para otros fines. Para 1871, el país, como señala Lowell, estaba dividido en condados, uniones y parroquias, y salpicado de municipios y de distritos de caminos, cementerios, sanidad, ley de mejoras, escuelas y otros, y de estas áreas, ninguna salvo las parroquias y uniones guardaba relación necesaria con las demás. En el esfuerzo por adaptar la estructura del sistema administrativo a las condiciones cambiantes de una población en rápido crecimiento, el Parlamento acumuló ley tras ley, resultando en una verdadera maraña de jurisdicciones entrelazadas, tan desconcertante para el estudioso como perjudicial para una administración ordenada y económica. Se calcula que en 1883 había en Inglaterra y Gales no menos de 27,069 autoridades locales independientes, y que el contribuyente era gravado por dieciocho tipos diferentes de impuestos locales.

190. Ley de Gobierno Local de 1888 y Ley de Consejos de Distrito y Parroquia de 1894. —Poco después de la promulgación de la Ley de Educación Elemental de 1870, se comenzó a intentar la reforma tanto en la concentración de la autoridad de gobierno local como en el reajuste y simplificación de las áreas de gobierno local. En 1871, la Junta de Ley de Pobres (que sucedió a la Comisión de Ley de Pobres en 1847) fue convertida en la Junta de Gobierno Local, con el propósito de concentrar en un solo departamento la supervisión de las leyes relativas a la salud pública, la asistencia a los pobres y el gobierno local; y cuando, en 1872, todo el país fue dividido en distritos sanitarios urbanos y rurales, el trabajo se realizó deliberadamente de tal manera que implicara la menor adición posible a las complejidades existentes del sistema administrativo. Sin embargo, las dos medidas por las cuales, principalmente, se logró imponer el orden sobre la confusión fueron la Ley de Gobierno Local de 1888 y la Ley de Consejos de Distrito y Parroquia de 1894. La primera de ellas, comúnmente conocida como la Ley de Consejos de Condado, fue la secuela de la Ley de Representación del Pueblo de 1884 y fue expresamente diseñada para otorgar a la recién sufragada población rural un mayor control sobre los asuntos del condado. La ley creó sesenta y dos condados administrativos (algunos coincidentes con los condados preexistentes, otros comprendiendo subdivisiones de ellos) y alrededor de sesenta "municipios condales", que comprendían ciudades de más de 50,000 habitantes. En cada condado y municipio condal se estableció un consejo, al menos dos tercios de cuyos miembros eran electos, y a este consejo se le transfirieron las funciones administrativas de los jueces de paz, dejando a estos dignatarios del antiguo régimen poca autoridad salvo la de carácter judicial. La democratización del gobierno rural lograda por el ministerio conservador de Lord Salisbury en 1888 fue complementada por las disposiciones de la Ley de Consejos de Distrito y Parroquia, promulgada por un ministerio liberal en 1894. Esta medida estableció (1) que cada condado debía dividirse en distritos, urbanos y rurales, y cada distrito en parroquias, y (2) que en cada distrito y en cada parroquia rural con más de trescientos habitantes debía haber un consejo electo, mientras que en las parroquias más pequeñas debía haber una asamblea primaria de todas las personas cuyos nombres aparecieran en el registro local de gobierno y parlamentario. A los consejos y asambleas parroquiales se les transfirieron todas las funciones civiles de las sacristías, dejando a estos cuerpos solo el control de los asuntos eclesiásticos, mientras que a los consejos de distrito, ya fueran rurales o urbanos, se les encomendó el control de los asuntos sanitarios y de las carreteras.

El efecto de las leyes de 1888 y 1894 fue doble. En primer lugar, pusieron los asuntos administrativos de las zonas rurales del país casi exclusivamente en manos de órganos elegidos popularmente. En segundo lugar, su adopción brindó la oportunidad para la abolición inmediata o gradual de todas las autoridades de gobierno local excepto los consejos de condado, municipales, de distrito y parroquia, las juntas de guardianes y las juntas escolares, contribuyendo así enormemente a esa gradual simplificación del sistema de gobierno local que es uno de los desarrollos más satisfactorios de los últimos años. Solo la ley de 1894 abolió unas 8,000 autoridades. Desde 1894, la consolidación de autoridades y la eliminación de áreas han avanzado aún más, siendo el paso más notable la abolición de las juntas escolares por la Ley de Educación de 1902 y la transferencia de las funciones de estos cuerpos a los consejos de los condados, municipios y distritos. Tanto el informe mayoritario como el minoritario de la reciente Comisión de Ley de Pobres, presentado en 1909, recomiendan la abolición del área de unión parroquial; pero hasta ahora el Parlamento no ha tomado ninguna medida al respecto.

VI. GOBIERNO LOCAL Y CENTRAL

El sistema de gobierno local tal como opera en la actualidad dista mucho de estar libre de anomalías, pero exhibe, no obstante, un orden y una simplicidad que faltaban por completo hace una generación. La variedad de áreas de administración se ha reducido, el número de funcionarios ha disminuido y sus relaciones se han simplificado, y la mano guía de las autoridades centrales en los asuntos locales se ha fortalecido. En resumen, la situación es la siguiente: todo el reino está dividido en condados y municipios condales; los condados se subdividen en distritos, rurales y urbanos, y municipios; estos se subdividen a su vez en parroquias, que se agrupan en uniones de ley de pobres; mientras que la ciudad de Londres está organizada de una manera peculiar a sí misma. Para dejar claros los elementos esenciales del sistema, será necesario aludir brevemente a la conexión que existe entre los organismos administrativos locales y centrales, y señalar las características principales de cada una de las unidades gubernamentales mencionadas.

191. Los cinco departamentos centrales. —A lo largo de la mayor parte de su historia, el gobierno local inglés ha implicado una menor cantidad de injerencia y dirección por parte de las autoridades centrales que los gobiernos locales de las diversas naciones continentales. Incluso hoy, el gobierno general no está presente en el condado o municipio en el mismo sentido en que el gobierno francés, en la persona del prefecto, está presente en el departamento, o el prusiano, a través de la "administración", está presente en el distrito. Sin embargo, un aspecto notable de la reforma administrativa inglesa durante los últimos tres cuartos de siglo ha sido un gran aumento del control centralizado, si no de la centralización técnica, en relación con la asistencia a los pobres, la educación, las finanzas y las demás funciones variadas de los organismos de gobierno local. Hoy existen cinco departamentos ministeriales que ejercen en mayor o menor medida este tipo de control. Uno, el Ministerio del Interior, tiene una vigilancia especial sobre la policía y la inspección de fábricas. Un segundo, la Junta de Educación, dirige y supervisa todas las agencias educativas que reciben fondos públicos. Un tercero, la Junta de Agricultura, supervisa la aplicación de las leyes relativas a mercados y enfermedades de animales. Un cuarto, la Junta de Comercio, investiga y aprueba empresas relacionadas con el suministro de agua, gas y electricidad, y otras formas de "comercio municipal". El más importante de todos, la Junta de Gobierno Local, dirige todo lo relacionado con la ejecución de las leyes de pobres y las actividades de las autoridades locales de salud, supervisa las operaciones financieras de los organismos locales y cumple una variedad de otras funciones de supervisión demasiado extensas para enumerar. Los poderes de estos departamentos en relación con los asuntos locales se ejercen de diversas maneras, pero principalmente mediante la promulgación de órdenes y reglamentos, la concesión o denegación de aprobación a las medidas propuestas por los organismos locales y la prestación de asesoría y orientación especializada. Cabe añadir que los poderes y funciones de las autoridades locales están en todo momento sujetos al control de la legislación parlamentaria.

VII. GOBIERNO LOCAL HOY: RURAL

192. El condado administrativo. —Desde la reforma de 1888 existen en Inglaterra condados de dos tipos distintos. En primer lugar, están los condados históricos, cincuenta y dos en total, que subsisten como áreas para elecciones parlamentarias y, en algunos casos, para la organización de la milicia y la administración de justicia. Sus funcionarios—el lord teniente, el alguacil y los jueces de paz—son designados por la corona. Sin embargo, son mucho más importantes los condados administrativos, sesenta y dos en total, creados y regulados por la legislación de gobierno local de 1888 y 1894. Seis de estos condados administrativos coinciden geográficamente con condados antiguos, mientras que la mayoría de los restantes no representan una gran variación respecto a las áreas históricas en las que se basan. Yorkshire y Lincolnshire fueron divididos en tres de los nuevos condados cada uno, y otros ocho fueron divididos en dos. Los condados administrativos no incluyen los setenta y cuatro municipios condales que se encuentran geográficamente dentro de ellos, pero sí incluyen todos los municipios no condales y distritos urbanos, por lo que de ninguna manera son completamente rurales. Son extremadamente desiguales en tamaño y población, siendo el más pequeño Rutland con 19,709 habitantes y el más grande Lancashire con 1,827,436.

193. El Consejo del Condado. —La autoridad gobernante en cada condado administrativo es el consejo del condado, un organismo compuesto por (1) concejales elegidos por un período de tres años en divisiones electorales uninominales bajo requisitos de sufragio idénticos a los que rigen en los municipios, salvo que no se permite el voto plural, y (2) regidores elegidos por seis años por los concejales elegidos popularmente. El número de regidores es regularmente un tercio del de los demás concejales, y la mitad de ellos se retira cada tres años. Entre ambas clases de miembros no existe distinción de poder ni de función. El consejo elige un presidente y un vicepresidente que ocupan el cargo por un año, aunque comúnmente son reelegidos. Otros funcionarios son el secretario, el jefe de policía, el tesorero, el inspector de obras, el analista público, inspectores de diversos tipos, funcionarios educativos y forenses. La permanencia de estos cargos no se ve afectada por los cambios en la composición del consejo. Legalmente, el presidente es solo un funcionario que preside, aunque en la práctica su influencia puede ser, y no rara vez es, mayor que la de cualquier otro miembro. En la elección de concejales rara vez se manifiestan sentimientos partidistas y (p. 184) las elecciones suelen no ser disputadas. Los miembros provienen principalmente de los terratenientes, grandes agricultores y profesionales, aunque ocasionalmente aparecen representantes de las clases medias bajas y trabajadoras. Los consejos varían mucho en tamaño, pero el número promedio de miembros es de aproximadamente setenta y cinco. Reunir a tantos hombres en intervalos frecuentes no es tarea fácil y los organismos normalmente no se reúnen más de las cuatro veces al año que exige la ley. La mayor parte de los asuntos que les competen se resuelve principalmente a través de comités. Algunos de estos, como los comités de finanzas, educación y asilos, son obligatorios por ley; otros se establecen según la necesidad.

Las atribuciones y deberes del consejo son numerosos y variados. En general, aunque no exclusivamente, representan las antiguas funciones administrativas de los jueces de paz. En la ley de 1888 se enumeran en dieciséis categorías distintas, de las cuales las más importantes son la recaudación, el gasto y el préstamo de dinero; el cuidado de los bienes del condado, edificios, puentes, asilos para enfermos mentales, escuelas reformatorias e industriales; el nombramiento de funcionarios administrativos inferiores; la concesión de ciertas licencias distintas a las de venta de licores; el cuidado de las carreteras principales y la protección de los ríos contra la contaminación; y la ejecución de diversas regulaciones relativas a animales, peces, aves e insectos. Por la Ley de Educación de 1902, el consejo recibe amplia autoridad en el ámbito educativo. Debe asegurarse de que exista una provisión adecuada para las escuelas primarias, y puede colaborar en el sostenimiento de instituciones educativas de grados superiores. El control de la policía dentro del condado recae en un comité conjunto que representa al consejo y a los jueces de paz. Finalmente, el consejo puede dictar reglamentos para el condado, supervisar en cierta medida a las autoridades rurales menores y desempeñar las funciones de estas autoridades cuando resulten negligentes.

194. El Distrito Rural. —Dentro del condado administrativo existen cuatro tipos de áreas de gobierno local: distritos rurales, parroquias rurales, distritos urbanos y municipios. En Inglaterra y Gales hay 672 distritos rurales. Por lo general, coinciden con las uniones rurales de la ley de pobres, o con las partes rurales de uniones que son tanto rurales como urbanas; pero no pueden comprender partes de más de un condado. La autoridad gobernante del distrito es un consejo (p. 185) compuesto por personas (las mujeres son elegibles) elegidas en la mayoría de los casos cada tres años por las parroquias rurales de acuerdo con la población. Salvo que se disponga lo contrario, un tercio se retira cada año. Los miembros, al mismo tiempo, representan en la junta de guardianes de la unión a las parroquias por las que han sido elegidos, aunque ambos organismos son legalmente distintos. El consejo debe reunirse al menos una vez al mes. Su presidente, quien durante su año en el cargo es ex officio juez de paz, puede ser elegido entre los concejales o fuera de ellos; lo mismo ocurre con los miembros de los comités. Los principales funcionarios asalariados y permanentes son el secretario, el tesorero, un médico, un inspector de obras y los inspectores sanitarios. Las funciones de los consejos se refieren principalmente a la administración sanitaria y de carreteras. Estos organismos son en gran medida responsables de la ejecución en las localidades rurales de las diversas leyes de salud pública, y tienen a su cargo todas las carreteras que no estén clasificadas como "carreteras principales". Para cubrir en parte los costos de esta administración, tienen la facultad de imponer tasas distritales.

195. La Parroquia. —Existen dos tipos de parroquias, la rural y la urbana, y su número total en Inglaterra y Gales es de aproximadamente 15,000. Las parroquias urbanas no poseen importancia administrativa general y no es necesario mencionarlas aquí. Sin embargo, por la ley de 1894, la parroquia rural ha sido en cierta medida revitalizada tras el estado de inercia en que había caído, y hoy ocupa un lugar apreciable, aunque modesto, en el régimen administrativo rural. El tipo de organización depende en parte de su población. En cada parroquia hay una asamblea en la que todas las personas inscritas en los registros de gobierno local y parlamentario (incluidas mujeres y huéspedes) tienen derecho a participar. Esta asamblea elige a su propio presidente y también designa a varios supervisores cuya función es evaluar y recaudar ciertas tasas locales, administrar la tasa de pobres y elaborar las listas electorales y de jurados. Todas las parroquias con una población de al menos trescientas personas tienen un consejo compuesto por cinco a quince miembros (las mujeres son elegibles), elegidos generalmente por un período de tres años. La lista de atribuciones que pueden ejercer las autoridades parroquiales es amplia, aunque no impresionante. Incluye el mantenimiento de senderos, la gestión de bienes civiles parroquiales, la provisión de protección contra incendios, la inspección de la sanidad local y el nombramiento de fideicomisarios de obras de caridad civiles dentro de la parroquia. Sin embargo, la escasez de población en muchas parroquias, junto con las severas limitaciones impuestas tanto por la ley como por las condiciones prácticas a la capacidad de recaudar tasas, impide que las autoridades emprendan con frecuencia proyectos numerosos o de gran envergadura (p. 186). Comúnmente se considera que las parroquias son demasiado pequeñas para convertirse en áreas de actividad pública como lo pretendían los autores de la ley de 1894. En la práctica, la parroquia es poco más que una unidad para la elección de representantes y la recaudación de tasas.

A efectos de la administración de la ley de pobres, como se ha señalado, existen desde 1834 las uniones de la ley de pobres, formadas por varias parroquias agrupadas, generalmente sin mucho esfuerzo por lograr igualdad de tamaño o población. Estas uniones no rara vez comprenden tanto parroquias rurales como urbanas, y en estos casos la junta de guardianes está compuesta por las personas elegidas como concejales distritales en las parroquias rurales de la unión, junto con otras personas que son elegidas directamente como guardianes en las parroquias urbanas y no tienen otra función. Las condiciones bajo las cuales se administra la asistencia a los pobres están prescritas de manera bastante detallada en reglamentos generales establecidos por la Junta de Gobierno Local en Londres, de modo que, salvo en lo relativo a la recaudación de tasas, el margen de discreción dejado a las juntas de guardianes es muy limitado.

VIII. EL GOBIERNO LOCAL HOY: URBANO

196. El Distrito Urbano. —De las áreas dentro de las cuales se administran los asuntos locales de las zonas urbanas del reino, existen varias de importancia distinta, aunque en realidad las instituciones del gobierno urbano son menos complejas de lo que parecen a simple vista. En lo fundamental, la base legal de la organización urbana es la Ley de Consolidación de las Corporaciones Municipales de 1882, que comprende una codificación de la Ley de Corporaciones Municipales de 1835 y una gran cantidad de legislación posterior y modificatoria. Esta importante ley es complementada en varios aspectos por la Ley de Gobierno Local de 1888, la Ley de Consejos de Distrito y Parroquia de 1894, la Ley de Educación de 1902 y otras medidas regulatorias de los últimos treinta años. En la base de la escala entre las unidades gubernamentales urbanas se encuentra el distrito urbano, que se diferencia de un municipio ordinario principalmente en que no posee carta constitutiva y su consejo tiene menos autoridad que el del municipio. El número de distritos urbanos ronda los ochocientos. Según los términos de la ley de 1894, la autoridad gobernante en cada uno es un consejo compuesto por miembros elegidos por tres años, siendo las mujeres elegibles. No hay concejales mayores (aldermen), ni se elige alcalde. El consejo elige a su propio presidente y otros funcionarios, y se reúne al menos una vez al mes. Sus funciones, de las cuales la más importante es el control de la sanidad y de las carreteras, se ejercen en gran medida a través de comités. El consejo del distrito no posee ninguno de los privilegios policiales y judiciales que suelen disfrutar los consejos municipales. Está más estrechamente controlado por la Junta de Gobierno Local y, en general, carece del "estatus y los adornos ornamentales de una autoridad municipal". Sin embargo, en la práctica, sus poderes difícilmente son menos extensos que los del consejo de un municipio plenamente constituido. Se pueden crear nuevos distritos urbanos en localidades densamente pobladas mediante la acción conjunta del consejo del condado y la Junta de Gobierno Local.

197. Municipios y "Ciudades". —El tipo estándar de unidad municipal es el municipio (borough). Entre los municipios existe cierta variación, pero las diferencias que existen son más bien de desarrollo histórico y de nomenclatura que de formas o funciones gubernamentales. Hay municipios "municipales", municipios "de condado" y ciudades. Cualquier área no rural a la que se le haya conferido una carta constitutiva que estipule derechos de autogobierno local es un municipio. Las áreas de este tipo que han sido retiradas de la jurisdicción de los condados administrativos en los que se encuentran son municipios de condado; las que no han sido retiradas son municipios municipales. El término "ciudad" se empleaba antes exclusivamente para designar lugares que eran o habían sido sede de un obispo. Hoy en día, el título lo ostentan no solo lugares de esta naturaleza sino también lugares, como Sheffield y Leeds, a los que se les ha conferido por patente real. Sin embargo, salvo en el caso de la ciudad de Londres, donde únicamente en Inglaterra se han preservado generalmente las antiguas instituciones municipales, el término no posee significado político. Los gobiernos de las ciudades son idénticos a los de los municipios que no son ciudades. Cabe observar, además, que mientras antes el municipio organizado para fines municipales coincidía con el municipio constituido para fines de representación en el Parlamento, actualmente no existe necesariamente conexión entre ambos. Una adición a un municipio no altera la circunscripción parlamentaria.

198. Tipos de Municipios. —La Ley de Corporaciones Municipales de 1835 dispuso la existencia de 178 municipios en Inglaterra y Gales y estipuló las condiciones bajo las cuales el número podría incrementarse de tiempo en tiempo mediante carta real. En no pocos casos, las cartas constitutivas de los municipios existentes en ese momento eran de origen medieval. Desde 1875 se han conferido nuevas cartas hasta que el número de municipios ha alcanzado aproximadamente 350. Para obtener una carta constitutiva de municipio no se establece un requisito fijo de población. Cada solicitud se considera según sus méritos, y aunque el tamaño e importancia de una comunidad urbana pesan mucho en la decisión, otros factores no son infrecuentes, con la consecuencia de que algunos municipios son muy pequeños mientras que algunos centros urbanos de tamaño considerable aún no son municipios. Del número actual de municipios, setenta y cuatro, o aproximadamente una quinta parte, son municipios de condado. Por la ley de 1888 se dispuso que todo municipio que tuviera o alcanzara una población de 50,000 sería considerado, a efectos administrativos, un condado separado y, por lo tanto, estaría exento de la supervisión ejercida sobre los asuntos de los municipios por las autoridades de los condados administrativos. Cualquier municipio con una población superior a la cifra mencionada puede ser creado municipio de condado por simple orden de la Junta de Gobierno Local. A diferencia del municipio municipal ordinario, el municipio de condado no está representado en el consejo del condado en el que se encuentra; por el contrario, el consejo del municipio ejerce sustancialmente un equivalente de los poderes que normalmente ejerce el consejo del condado, y es, en todos los efectos prácticos, un consejo de esa variedad. Sin embargo, la mayor parte de los municipios ingleses son simples municipios municipales, cuyas actividades están sujetas a una supervisión más o menos constante por parte de las autoridades del condado.

199. Las Autoridades Municipales. —La diferencia entre los municipios de condado y los municipales es, por tanto, una cuestión de grado de autonomía local, no de formas o agencias de gobierno. Las cartas constitutivas de todos los municipios han sido llevadas a un acuerdo sustancial y los órganos de control municipal son en todas partes los mismos. La autoridad gobernante es el consejo municipal, que consta de concejales, concejales mayores (aldermen) y un alcalde, que sesionan como un solo cuerpo. Los concejales, cuyo número varía de nueve a más de cien, son elegidos por los votantes del municipio, ya sea en conjunto o por distritos, por tres años, y un tercio se retira anualmente. Los concejales mayores, en número igual a un tercio de los concejales, son elegidos por todo el consejo por seis años, y suelen ser seleccionados entre los concejales de mayor experiencia. El alcalde es elegido anualmente por los concejales y concejales mayores, frecuentemente de entre ellos mismos. En los municipios de menor tamaño, las reelecciones no son infrecuentes. El servicio en todas las capacidades mencionadas es no remunerado. El consejo determina sus propias reglas de procedimiento, y su labor se realiza en gran medida a través de comités, algunos de los cuales son exigidos por ley, otros se crean según la ocasión lo requiera; pero, a diferencia del consejo del condado, el consejo municipal no puede delegar ninguno de sus poderes, salvo los relacionados con la educación, a estos comités. El alcalde preside las reuniones del consejo, suele servir como miembro ex officio de los comités y representa a la municipalidad en ocasiones ceremoniales. El cargo no es uno de poder, aunque es posible que un alcalde enérgico y diplomático ejerza una influencia real. Los funcionarios permanentes del consejo incluyen un secretario, un tesorero, un funcionario médico, un secretario de educación y un número variable de inspectores y jefes de departamentos administrativos.

200. El Consejo Municipal. —En su calidad de autoridad representativa del municipio, el consejo controla los bienes de la corporación, adopta y ejecuta medidas relativas a la policía y la educación, impone tasas y, no pocas veces, administra vías fluviales, tranvías, plantas de gas y electricidad, y una variedad de otros servicios públicos. La actividad enormemente incrementada de los consejos de ciudades y distritos urbanos en lo que respecta al "comercio municipal" durante los últimos cuarenta años ha suscitado una amplia controversia. Los propósitos principales han sido dos: evitar los males del monopolio privado y obtener de los servicios rentables algún ingreso que compense los elevados gastos no remunerativos que exige la legislación sanitaria vigente. Y, aunque se le ha opuesto debido a los desembolsos que requiere y a la invasión del ámbito de la empresa privada que implica, el recurso de la propiedad municipal se adopta cada vez con mayor frecuencia, como de hecho también ocurre en Alemania y otros países europeos. Además de sus funciones generales, el consejo municipal es en particular una autoridad sanitaria, y entre sus tareas más importantes está la ejecución de regulaciones sobre drenaje, vivienda, mercados, hospitales y, en realidad, toda la gama de asuntos previstos en la larga serie de leyes de Salud Pública. Los gastos del consejo como autoridad municipal se cubren con un fondo compuesto por tasas, multas y otros ingresos de la administración, junto con el producto de una tasa municipal, que se impone sobre la misma base que la tasa para pobres; sus gastos como autoridad sanitaria se cubren con un fondo recaudado mediante una tasa general de distrito. Para ayudar en la administración de la educación, la sanidad y la policía, el Parlamento otorga subvenciones de manera regular.

201. El Gobierno de Londres. —Los singulares arreglos gubernamentales (p. 190) de Londres son producto en parte de la supervivencia histórica y en parte de una legislación especial y relativamente reciente. Técnicamente, la "ciudad" de Londres sigue siendo lo que ha sido durante siglos, es decir, un área con un gobierno propio que comprende apenas una milla cuadrada en la margen izquierda del Támesis. Sin embargo, mediante una serie de medidas que abarcan un período de algo más de cincuenta años, toda la región ocupada por la densamente poblada metrópoli ha sido incorporada a un esquema de administración local estrechamente coordinado. Londres no fue afectada por la Ley de Corporaciones Municipales de 1835 y los cambios que dieron origen al sistema gubernamental actual comenzaron a introducirse solo con la adopción de la Ley de Gestión de la Metrópoli de 1855. El gobierno de la ciudad quedó sin cambios, pero las parroquias circundantes, hasta entonces gobernadas de manera independiente por sus juntas parroquiales, quedaron en ese momento bajo el control, para ciertos fines, de una autoridad central conocida como la Junta Metropolitana de Obras. La Ley de Gobierno Local de 1888 llevó la tarea de organización un paso más allá. La Junta de Obras fue abolida, el Londres extraurbano se transformó en un condado administrativo de unas 120 millas cuadradas, y al recién creado Consejo del Condado de Londres (p. 191) (elegido por los contribuyentes) se le confirió un grupo variado y sumamente importante de poderes. Finalmente, en 1899, la Ley de Gobierno de Londres simplificó la situación al eliminar una multitud de autoridades y jurisdicciones sobrevivientes y crear veintiocho distritos metropolitanos, cada uno con alcalde, concejales y regidores como cualquier ciudad provincial, aunque con poderes especialmente definidos y, en materia financiera, algo restringidos. Dentro de cada distrito existen parroquias urbanas, cada una con su propia junta parroquial.

En el centro del área metropolitana permanece aún la histórica Ciudad, con su lord alcalde, sus regidores vitalicios y sus concejales elegidos anualmente, organizada de una manera que apenas ha cambiado en cuatro siglos y medio. Dentro del condado administrativo, el consejo del condado actúa como autoridad central, los consejos de distrito y las juntas parroquiales sirven como autoridades locales. Mientras tanto, áreas de administración común, aún mucho más extensas que el condado, comprenden, entre otras, los distritos de la Junta Metropolitana de Aguas y de la Policía Metropolitana. La jurisdicción de la Policía Metropolitana se extiende sobre todas las parroquias situadas dentro de un radio de quince millas de Charing Cross, un área de casi 700 millas cuadradas.

PARTE II.—ALEMANIA (p. 193)