CAPÍTULO IX

EL IMPERIO Y SU CONSTITUCIÓN

I. DESARROLLO POLÍTICO ANTERIOR A 1848

202. Transformaciones napoleónicas. —Entre los logros políticos de los últimos cien años, pocos superan en importancia, y ninguno en interés, a la creación del actual Imperio Alemán. La tarea de la unificación alemana puede considerarse formalmente concluida en la memorable ceremonia del 18 de enero de 1871, cuando, en presencia de una brillante concurrencia de príncipes y generales reunidos en la Galería de los Espejos del palacio de los reyes franceses en Versalles, Guillermo I, rey de Prusia, fue proclamado Emperador Alemán. Sin embargo, detrás de este episodio dramático en Versalles, se encontraba un largo proceso de desarrollo nacionalizador, del cual la proclamación de un soberano imperial fue solo el acontecimiento culminante. Los orígenes de la formación del Imperio Alemán actual deben rastrearse al menos hasta la época de Napoleón.

Alemania en 1814 seguía estando desunida y era comparativamente atrasada, pero de ninguna manera era la Alemania de los siglos XVII y XVIII. Las transformaciones realizadas al este del Rin durante el periodo de la hegemonía napoleónica fueron de triple naturaleza. En primer lugar, tras más de mil años de existencia, el Sacro Imperio Romano fue, en 1806, llevado a su fin, y Alemania, que nunca desde los días de la barbarie había carecido totalmente de unidad política, quedó sin siquiera el aspecto o el nombre de nacionalidad. En segundo lugar, durante este periodo se produjo un reajuste de gran alcance en la estructura política del mundo alemán, que implicó (1) la reducción del número total de estados alemanes—reinos, ducados, principados, dominios eclesiásticos y posesiones de caballeros—de más de trescientos a unas cuarenta entidades; (2) el aumento de la importancia de Austria mediante la adquisición de un título imperial separado, y la elevación de Sajonia, Baviera y Wurtemberg de ducados a reinos; y (3) la creación de ciertos agregados políticos nuevos y en parte artificiales, a saber, el reino de Westfalia, el gran ducado de Varsovia y la Confederación del Rin, con el fin de facilitar la dominación napoleónica del centro-norte de Europa. Finalmente, en varios de los estados, especialmente en Prusia, el vuelco ocasionado por las conquistas napoleónicas impulsó intentos sistemáticos de reforma, con la consecuencia de una modernización revolucionaria de las condiciones sociales y económicas, comparable en todo sentido con la que en una generación se había logrado en Francia.

La simple reducción del número de estados alemanes, aunque notable, no significó necesariamente la realización de una mayor unidad nacional, pues las rivalidades entre los estados sobrevivientes tendieron más bien a acentuarse. Pero si las divisiones verticales que fragmentaban el país se profundizaron, las de carácter horizontal, derivadas del privilegio social y económico, fueron en gran medida eliminadas durante este periodo. Se abolió la servidumbre; los caballeros desaparecieron como fuerza política; las ciudades libres se redujeron a cuatro; y las distinciones de casta que sobrevivieron declinaron rápidamente en importancia política. Por medio de una apreciable nivelación social, se preparó el camino para un desarrollo nacional coordinado, mientras que con la extinción de diversas soberanías republicanas y aristocráticas, la monarquía como forma de gobierno adquirió nuevos poderes de unificación y liderazgo.

203. El Congreso de Viena y la Confederación de 1815. —El colapso del dominio napoleónico fue seguido en Alemania por un retorno a los arreglos anteriores menor de lo que podría haberse esperado. De hecho, difícilmente puede decirse que implicara tal retorno en absoluto. La Confederación del Rin fue disuelta, y tanto el gran ducado de Varsovia como el reino de Westfalia dejaron de existir como tales. Pero el Sacro Imperio Romano no fue restaurado; las dignidades recientemente adquiridas por los soberanos de Sajonia, Baviera y otros estados se perpetuaron; a pesar de los clamores de los príncipes mediatizados, los numerosos estados alemanes que durante la década habían sido absorbidos por sus vecinos más poderosos, o habían sido de otro modo eliminados, no fueron restablecidos; y—lo más importante de todo—los cambios sociales y económicos que dieron distinción al periodo no fueron, en gran parte, revertidos.

Como se ha señalado, el final del periodo napoleónico encontró a Alemania completamente desprovista de unidad política, tanto en nombre como en hecho. Los gobiernos que más influyeron en la reconstrucción de Europa en 1814-1815 consideraron conveniente restablecer cierto grado de unidad alemana, aunque la mayoría de ellos, tanto alemanes como no alemanes, no deseaban que surgiera una nación alemana unida con independencia y poder sustanciales. En el Acta Final del Congreso de Viena, promulgada el 9 de junio de 1815, se incluyó el borrador de una constitución, preparado por un comité del Congreso bajo la presidencia del conde Metternich, en la que se establecía la ley fundamental de una unión alemana completamente nueva. Dentro de la propia Alemania, al concluir el Congreso su labor de reajuste, se reconocieron treinta y ocho estados, de tamaño, importancia y condición muy dispares. Por autorización del Congreso, estos estados fueron organizados, no en un imperio con un soberano común, sino en un Bund, o Confederación, cuyo único órgano central era un Bundestag, o Dieta, con sede en Fráncfort del Meno y compuesto por delegados designados por los soberanos de los estados afiliados y que servían bajo su inmediata y absoluta dirección. Salvo en ciertos asuntos relacionados con las relaciones exteriores y la guerra, cada uno de los treinta y ocho estados conservó su autonomía intacta.

204. La Dieta. —La Dieta no era en sentido estricto un cuerpo parlamentario, sino más bien un congreso de estados soberanos. Nominalmente, sus poderes eran amplios. Incluían tanto la regulación de la ley fundamental como el ejercicio de funciones legislativas ordinarias. Pero, en la práctica, la autoridad del organismo era escasa y el ejercicio de discreción estaba absolutamente excluido. Los miembros, como delegados de los príncipes, hablaban y votaban solo según sus instrucciones. Las cuestiones relativas a las leyes fundamentales y a las instituciones orgánicas de la Confederación y "otros arreglos de interés común" debían ser decididas por la Dieta en pleno (en Pleno), con el poder de voto distribuido entre los estados, en proporción aproximada a su importancia. De un total de 69 votos, seis de los principales estados poseían cuatro cada uno. La preparación de las medidas para su discusión en Pleno estaba a cargo de la "asamblea ordinaria", una reunión más pequeña en la que Austria, Prusia y otros nueve estados tenían cada uno un voto, y seis curias, que agrupaban a los estados restantes, tenían igualmente un voto cada una. La presidencia de ambas asambleas recaía permanentemente en Austria, y la delegación austriaca poseía en cada una un voto de calidad. Las propuestas se aprobaban en el cuerpo menor por mayoría simple, pero en Pleno solo por mayoría de dos tercios. Para la promulgación de leyes fundamentales, la modificación de instituciones orgánicas, la enmienda de derechos individuales y la regulación de asuntos religiosos, el Acta Federal declaraba que una mayoría simple era insuficiente y, aunque no se estipulaba expresamente, la intención era que en tales casos se requiriera unanimidad. De hecho, al principio de la historia de la Dieta, se instruyó solemnemente al presidente para que anunciara que la ley fundamental de la Confederación, lejos de estar sujeta a revisión, debía considerarse absolutamente definitiva.

La Confederación era, y pretendía ser, solo el tipo más laxo de liga de poderes soberanos. El partido de la unidad alemana, representado por Stein y los liberales en general, comenzó asumiendo que se trataba de un Bundesstaat, o verdadero estado federal; pero al inicio de la primera sesión de la Dieta (5 de noviembre de 1816), las autoridades austriacas la declararon formalmente un Staatenbund, o federación de estados, y de esta interpretación, que concordaba estrictamente con los hechos de la situación y la intención de los fundadores, no había posible escape. Los poderes y funciones conferidos a la Confederación se ejercían exclusivamente a través de los estados y sobre ellos, y no tenía relación directa alguna con el individuo privado, siendo, en estos aspectos, esencialmente similar al gobierno federal de los Estados Unidos bajo los Artículos de la Confederación. La función de la Dieta, en efecto, llegó a ser poco más que la de registrar y promulgar los decretos de las autoridades en Viena.

205. Progreso constitucional, 1815-1848. —A pesar de estos hechos, la década que culmina con la creación de la Confederación de 1815 contribuyó enormemente a despejar el camino para el establecimiento de la unidad alemana moderna y de un gobierno nacional vigoroso y eficiente. Entre un gran número de alemanes se había generado un deseo genuino, no solo de constitucionalismo en el gobierno, sino también de una unificación sustancial del mundo de habla alemana; y la creciente homogeneidad y prosperidad del reino de Prusia ya apuntaban a la eventual realización de estas aspiraciones bajo el liderazgo de ese poderoso estado. La historia de Alemania durante el periodo de 1815 a 1848 es, en gran medida, la historia del crecimiento de estas dos ideas gemelas: el constitucionalismo y la nacionalidad, y del implacable combate que se libró entre sus defensores y las fuerzas atrincheradas de la autocracia y el particularismo. Gradualmente, los resultados de este conflicto se manifestaron a través de dos desarrollos: (1) la promulgación de constituciones liberalizadoras en la mayoría de los estados y (2) la creación del Zollverein, o unión aduanera.

El borrador original del Acta Federal de 1815 comprometía a cada miembro de la Confederación a establecer una constitución en el plazo de un año. Sin embargo, en la versión final del documento, se omitió el límite de tiempo y lo que había sido una orden específica se convirtió solo en una promesa general. Los soberanos de los dos estados preponderantes, Austria y Prusia, retrasaron y finalmente eludieron por completo la obligación. Pero en un gran número de los estados menores la promesa hecha fue cumplida con prontitud. En el sur, el terreno había sido despejado por la dominación napoleónica, y la influencia de la experimentación política francesa se sentía de manera más generalizada, por lo que, muy naturalmente, el progreso del constitucionalismo fue más rápido en esa región. La nueva era de elaboración de constituciones se inauguró con la promulgación de la ley fundamental de Schwarzburg-Rudolstadt, el 8 de enero de 1816. En rápida sucesión siguieron concesiones similares en Schaumburg-Lippe, el 15 de enero de 1816; Waldeck, el 19 de abril de 1816; el gran ducado de Sajonia-Weimar-Eisenach, el 5 de mayo de 1816; Sajonia-Hildburghausen, el 19 de marzo de 1818; Baviera, el 26 de mayo de 1818; Baden, el 22 de agosto de 1818; Liechtenstein, el 9 de noviembre de 1818; Wurtemberg, el 25 de septiembre de 1819; Hannover, el 7 de diciembre de 1819; Brunswick, el 25 de abril de 1820, y el gran ducado de Hesse, el 17 de diciembre de 1820. Los instrumentos promulgados posteriormente durante el periodo en revisión incluyen los de Sajonia-Meiningen, en 1829; Hesse-Kassel, Sajonia-Altenburgo y Sajonia, en 1831; Hohenzollern-Sigmaringen, en 1833; Lippe, en 1836; y Lübeck, en 1846. En varios de los estados mencionados, incluidos Baviera, Baden, Wurtemberg y Sajonia, las constituciones otorgadas en ese momento siguen en vigor. Muchas de ellas eran, y algunas siguen siendo, sumamente poco liberales. Pero, en conjunto, el terreno ganado en favor de un gobierno constitucional e ilustrado gracias a su promulgación fue enorme.

La expansión del constitucionalismo fue paralela a la creación gradual, después de 1818, del Zollverein. Esta era una unión aduanera, que tuvo su origen en el establecimiento del libre comercio en todo el reino de Prusia, y se extendió de estado en estado hasta que, en 1842, toda Alemania había sido incluida, salvo las ciudades hanseáticas, Mecklemburgo, Hannover y Austria. La unión se mantenía con fines principalmente comerciales, pero al acostumbrar al pueblo al esfuerzo concertado y al enfatizar constantemente sus intereses comunes, debe considerarse que contribuyó de manera muy importante al crecimiento de la conciencia y la solidaridad nacionales. Bajo su influencia, los estados menores fueron educados deliberadamente en la independencia respecto de Austria y en la confianza en el liderazgo prusiano.

II. LA CREACIÓN DEL IMPERIO

206. La Revolución de 1848. —Desde 1815 en adelante, los liberales abogaron, en todo momento, por la conversión de la Confederación en una unión más sustancial bajo un gobierno de estilo constitucional. Aparte de la promulgación de varias nuevas constituciones estatales, los efectos de los movimientos revolucionarios de 1830 fueron, en Alemania, de escasa trascendencia. Pero durante el periodo de 1830 a 1848 las condiciones se desarrollaron de tal manera que solo se necesitaba el estímulo de una demostración liberal cercana para precipitar al este del Rin un levantamiento popular de proporciones revolucionarias. En la historia constitucional de los países alemanes de Europa central, pocos periodos revisten mayor importancia que los años 1848-1849. Aprovechando el interés suscitado por la revolución contemporánea en Francia, los líderes liberales comenzaron reuniéndose en Heidelberg, el 31 de marzo de 1848, en un Vorparlament, o reunión preliminar, mediante la cual se hicieron los arreglos para la elección, por sufragio masculino, de una asamblea nacional de unos seiscientos miembros cuya tarea sería redactar una constitución para una nación alemana unida. Esta asamblea, autorizada a regañadientes por la Dieta, se reunió el 18 de mayo en la ciudad libre de Fráncfort. La tarea a realizar era formidable y se consumió mucho tiempo valioso en disputas eruditas pero irrelevantes. Al final, se decidió que no toda Austria, sino solo las partes alemanas, debían ser admitidas en la nueva unión; que debía establecerse un sistema parlamentario pleno, con un ministerio responsable; y que el parlamento debía constar de dos cámaras, la inferior elegida por sufragio masculino directo, y la superior compuesta por la mitad de miembros designados por los príncipes y la otra mitad elegidos por seis años por los cuerpos legislativos de los diversos estados. Como poder ejecutivo, algunos deseaban un directorio de tres príncipes y otros preferían un solo presidente; pero la mayoría votó finalmente por establecer la dignidad de Emperador de Alemania y ofrecérsela a Federico Guillermo IV, rey de Prusia.

207. La reacción. —La negativa del monarca prusiano a aceptar el título ofrecido, salvo bajo la imposible condición de que todos sus hermanos príncipes en Alemania dieran su consentimiento, arruinó las esperanzas de los patriotas. En mayo de 1849, la asamblea de Fráncfort se disolvió. Poco después, Prusia, Sajonia y Hannover acordaron una constitución sustancialmente similar a la que había propuesto la asamblea de Fráncfort. Otros estados la aceptaron, y el 20 de marzo de 1850 se reunió un parlamento bajo esa constitución en Erfurt. Sin embargo, debido a la recuperación de Austria y al declive general del movimiento revolucionario en Alemania, el experimento colapsó rápidamente. La concepción de un imperio alemán había sido formulada con cierta claridad, pero aún no había llegado el día de su realización. La antigua Confederación, bajo la dominación austriaca, se mantuvo. Tras una agitación que implicó la promulgación forzada de una constitución, la subida al trono de un nuevo emperador (el actual Francisco José) y la amenaza de pérdida de Hungría, Bohemia y las dependencias italianas, la monarquía austriaca recuperó el equilibrio e inauguró una nueva era de reacción, durante la cual se revocó no solo la constitución concedida en Viena, sino también la de casi todos los estados alemanes.

En Prusia, el desenlace fue más afortunado. En enero de 1850, Federico Guillermo IV concedió una constitución que establecía una asamblea legislativa nacional y permitía que una parte del pueblo prusiano participara activamente en el gobierno. Aunque el instrumento resultó una decepción para los liberales, ha sobrevivido, con algunas modificaciones, hasta el presente como la ley fundamental del reino prusiano; y el hecho de que Prusia se hubiera convertido de manera definitiva en un estado constitucional, junto con el estancamiento irremediable que surgió entre Prusia y Austria en los intentos de reajuste de 1848-1849, subrayó la conclusión de que el futuro de Alemania dependía de Prusia más que de Austria, y que, en realidad, no podría haber una unificación adecuada del pueblo alemán hasta que uno de los dos grandes estados rivales hubiera sido definitivamente excluido.

208. La Guerra de 1866. —Con la elevación del conde von Bismarck, el 23 de septiembre de 1862, a la presidencia del ministerio prusiano, los acontecimientos comenzaron a avanzar rápidamente hacia la conclusión inevitable. Un mes antes del nombramiento de Bismarck se había celebrado en Fráncfort una conferencia—el llamado Fürstentag—cuyo objetivo era proponer un plan para la reconstitución de la Confederación. El esquema sugerido contemplaba el establecimiento de una dirección, una asamblea compuesta por delegados de las distintas dietas y un tribunal federal de apelación. La conferencia se celebró por iniciativa de Austria y tenía como propósito principal promover una alineación de las fuerzas liberales contra Prusia. Naturalmente, este último estado rehusó participar en los procedimientos, y la empresa no llegó a nada. Un breve interludio en el conflicto, que se desarrollaba rápidamente, lo proporcionó la alianza austro-prusiana contra Dinamarca en 1864; pero el resultado neto de este episodio fue solo proporcionar la ocasión para la guerra que Bismarck deseaba. En 1866, Prusia presentó un proyecto para la reorganización de la Confederación (en realidad, una contraoferta para obtener apoyo popular), cuyas características más notables eran la exclusión total de Austria de la liga y el establecimiento de un parlamento elegido por sufragio masculino. Como era de esperarse, la Dieta rechazó el proyecto; entonces, con el objetivo de forzar a Austria a un aislamiento sin salida, Bismarck y su soberano, Guillermo I, en junio de 1866, proclamaron disuelta la Confederación y sumieron a toda Alemania en una guerra civil.

209. La Confederación Alemana del Norte, 1867. —El conflicto fue breve y contundente. Su desenlace fue la aplastante derrota de Austria, y en el tratado de Praga (23 de agosto de 1866) la orgullosa monarquía de los Habsburgo se vio obligada a aceptar una reconstitución de la federación alemana en la que Austria no tendría participación alguna. Varios estados menores que habían apoyado a Austria—Hannover, Nassau, Hesse-Cassel y Fráncfort—fueron incorporados de inmediato por Prusia, por decreto del 20 de septiembre de 1866, y entre el grupo de potencias sobrevivientes la preponderancia de Prusia era más indiscutible que nunca. Sin embargo, al darse cuenta de que los estados del sur—Baviera, Baden, Wurtemberg y Hesse-Darmstadt—aún no estaban listos para ser incorporados bajo una administración centralizada, Prusia se conformó por el momento con establecer una Confederación Alemana del Norte, que comprendía los estados al norte del río Meno, veintidós en total. El 24 de febrero de 1867 se reunió en Berlín una dieta constitucional, que representaba a todos los estados afiliados y era elegida por sufragio masculino y voto secreto. Una constitución, redactada previamente por un comité de plenipotenciarios, fue debatida del 9 de marzo al 16 de abril y adoptada por 230 votos contra 53. Tras ser ratificada por los cuerpos legislativos de los distintos estados, el instrumento entró en vigor el 1 de julio. Los principales órganos de gobierno que establecía eran tres: (1) el Praesidium, o Presidente, de la Confederación, dignidad hereditaria y conferida al rey de Prusia; (2) el Bundesrat, o Consejo Federal, que representaba a los distintos gobiernos; y (3) el Bundestag, o Dieta, compuesto por diputados elegidos directamente por sufragio masculino. En la práctica, el Imperio Alemán, bajo la hegemonía de Prusia, era ya una realidad.

210. Establecimiento del Imperio, 1871. —Por el momento, los estados al sur del Meno quedaron a su propio arbitrio, aunque la constitución de la Confederación fue diseñada deliberadamente para permitir, e incluso alentar, la adhesión de nuevos miembros. Muy pronto estos estados del sur ingresaron a la nueva unión aduanera de 1867, mantenida por los estados del norte, y no tardaron en concluir con Prusia tratados de alianza tanto ofensiva como defensiva. El fervor patriótico generado por la guerra con Francia en 1870-1871 bastó para completar la obra. Contrario a lo que esperaba Napoleón III, los estados del sur aportaron tropas y cooperaron activamente con los prusianos durante todo el conflicto, y antes de que terminara hicieron saber que estaban listos para convertirse en miembros de pleno derecho de la Confederación. Sobre la base de acuerdos tratados, concluidos en noviembre de 1870, se acordó que la Confederación Alemana del Norte sería reemplazada por un Imperio Alemán, y que el título de Presidente, ostentado por el soberano prusiano, sería sustituido por el de Deutscher Kaiser, Emperador Alemán. El 18 de enero de 1871, en Versalles, Guillermo, rey de Prusia y Presidente de la Confederación, fue proclamado formalmente Emperador Alemán. El sitio de París aún estaba en curso, y el tratado de Fráncfort, por el cual se concluyó la paz con Francia, no se firmó hasta mayo siguiente.

III. LA CONSTITUCIÓN: NATURALEZA DEL IMPERIO

211. Redacción de la Constitución. —Según lo dispuesto en los tratados de noviembre de 1870, ratificados posteriormente por el Bundesrat y el Bundestag de la Confederación Alemana del Norte, y por las asambleas legislativas de los cuatro estados que se incorporaban, el Imperio Alemán nació legalmente el 1 de enero de 1871. Consistía fundamentalmente en la Confederación, que en el proceso de expansión no perdió su identidad corporativa, junto con los cuatro estados, cuyos tratados los vinculaban individualmente a ella. Técnicamente, se concebía que la Confederación no era reemplazada por el nuevo Imperio, sino más bien perpetuada en él. Sin embargo, la adhesión de los cuatro estados del sur implicaba necesariamente una considerable modificación del carácter original de la afiliación; y las innovaciones introducidas exigieron una reconstitución general de la ley fundamental sobre la que se basaría la estructura ampliada.

Los elementos disponibles para la construcción de la constitución del Imperio eran cuatro: (1) la constitución de la Confederación Alemana del Norte, en vigor desde 1867; (2) los tratados del 15 de noviembre de 1870, entre la Confederación, por un lado, y los grandes ducados de Baden y Hesse por el otro; (3) el tratado del 23 de noviembre de 1870, por el cual se acordó la adhesión del reino de Baviera; y (4) el tratado del 25 de noviembre de 1870, entre la Confederación, Baden y Hesse, por un lado, y el reino de Wurtemberg por el otro. Cada uno de estos tratados estipulaba las condiciones precisas bajo las cuales se mantendría la nueva afiliación, estipulaciones que, en efecto, representaban tantas enmiendas proyectadas a la constitución original de la Confederación. Por iniciativa del Emperador, a principios de 1871 se preparó un proyecto revisado de esta constitución, en el que se incorporaron las modificaciones necesarias por la adhesión de los estados del sur y la creación del título imperial. El 31 de marzo se convocó al Reichstag en Berlín y de inmediato se le presentó el proyecto constitucional, al que el Bundesrat ya había dado su aprobación. El 14 de abril el instrumento fue aprobado por la cámara popular, y dos días después fue promulgado como la ley suprema del país.

212. Contenido del Instrumento. —Tal como salió de las manos de sus redactores, la nueva constitución comprendía una juiciosa amalgama de los diversos documentos fundamentales mencionados, es decir, la constitución de la Confederación y los tratados. Dentro del (p. 203) alcance de sus setenta y ocho artículos, la mayoría de los temas que suelen tratarse en este tipo de instrumentos encuentran amplio espacio: la naturaleza y extensión del poder legislativo; la composición, organización y procedimiento de las cámaras legislativas; los privilegios y atribuciones del poder ejecutivo; la resolución de disputas y el castigo de delitos contra la autoridad nacional; el proceso de reforma constitucional. Sin embargo, es una peculiaridad de la constitución alemana que contiene disposiciones detalladas sobre una variedad de asuntos sobre los cuales las constituciones, por lo general, guardan silencio. Hay una sección extensa sobre aduanas y comercio; otra sobre ferrocarriles; otra sobre correos y telégrafos; otra sobre navegación; otra sobre finanzas; y una especialmente detallada sobre la organización militar del reino. En parte, la inclusión de estos temas esencialmente legislativos dentro de la constitución fue determinada por el carácter peculiarmente federal del Imperio, lo que implicaba la necesidad de una enumeración minuciosa de poderes. Sin embargo, en mayor medida, surgió del propósito fundamental de Bismarck y de Guillermo I de allanar el camino para convertir a Alemania en la principal potencia militar de Europa. Más allá de una garantía de ciudadanía común para toda Alemania y de igual protección para todos los ciudadanos frente a potencias extranjeras, la constitución contiene poco en relación con el estatus o los privilegios del individuo. No existe en ella una declaración de derechos, ni se menciona ningún principio abstracto. Entre los instrumentos de su tipo, ninguno posee un carácter más eminentemente práctico.

213. Carácter federal del Imperio. —El sistema político de Alemania actual es producto de siglos de política estatal particularista, coronado, en 1871, por una parcial centralización de órganos y poderes soberanos. El Imperio está compuesto por veinticinco estados: los cuatro reinos de Prusia, Baviera, Sajonia y Wurtemberg; los seis grandes ducados de Baden, Hesse, Mecklemburgo-Schwerin, Sajonia-Weimar, Mecklemburgo-Strelitz y Oldemburgo; los cinco ducados de Brunswick, Sajonia-Meiningen, Sajonia-Altenburgo, Sajonia-Coburgo-Gotha y Anhalt; los siete (p. 204) principados de Schwarzburgo-Sondershausen, Schwarzburgo-Rudolstadt, Waldeck, Reuss Línea Mayor, Reuss Línea Menor, Lippe y Schaumburg-Lippe; y las tres ciudades libres de Hamburgo, Bremen y Lübeck. Estos estados varían en tamaño desde Prusia, con 134,616 millas cuadradas, hasta Bremen, con 99; y en población, desde Prusia, con 40,163,333 habitantes, hasta Schaumburg-Lippe, con 46,650. Además, existe el Reichsland, o dominio imperial, de Alsacia-Lorena, cuyo estatus hasta 1911 era el de un territorio puramente dependiente, pero que por ley del año mencionado fue elevado a una condición de cuasi-estado.

Antes de la formación, en 1867, de la Confederación de Alemania del Norte, cada uno de los veinticinco estados era soberano y esencialmente independiente. Cada uno tenía su propio sistema de gobierno y, en muchos casos, el sistema político existente era de considerable antigüedad. Con la organización de la Federación, aquellos estados que se integraron a la federación cedieron su independencia y, presumiblemente, su soberanía; y con el establecimiento del Imperio, todos renunciaron a cualquier reclamo que aún mantuvieran de autonomía absoluta. Tanto la Federación como el Imperio fueron creaciones, estrictamente hablando, de los estados, no del pueblo; y, hasta hoy, como ha señalado un autor, el Imperio "no es una persona jurídica compuesta por cincuenta y seis millones de miembros, sino por veinticinco miembros". Al mismo tiempo, no es lo que fue la antigua Confederación de 1815, es decir, una liga de príncipes. Es un estado establecido por, y compuesto de, estados.

IV. EL IMPERIO Y LOS ESTADOS (p. 205)

214. Soberanía y la división de poderes. —Los alemanes no están del todo de acuerdo entre sí respecto a la naturaleza y ubicación precisa de la soberanía dentro del Imperio, pero es razonablemente claro que la soberanía, en el sentido último de ese término tan mal empleado, reside en el gobierno del Imperio, y no en el de ningún estado. La encarnación de esa soberanía, como se verá más adelante, no es el parlamento nacional, ni tampoco el Emperador, sino el Bundesrat, que representa la "totalidad" de los gobiernos afiliados. Como en los Estados Unidos, Suiza y las naciones federales en general, existe una división de poderes de gobierno entre el establecimiento gubernamental central y los estados. Es importante señalar que los poderes del gobierno imperial están específicamente enumerados; los de los estados son residuales. El gobierno imperial tiene la facultad de ampliar los poderes que le han sido conferidos; pero hasta que lo haga en una dirección particular, el poder de los gobiernos estatales en esa dirección es ilimitado. Por un lado, existe un campo considerable de actividad legislativa—en lo que respecta a ciudadanía, aranceles, pesos, medidas, acuñación, patentes, establecimiento militar y naval del Imperio, etc.—en el que el Imperio, en virtud de estipulación constitucional, posee poder exclusivo para actuar. Por otro lado, hay un dominio no menos extenso reservado enteramente a los estados—la determinación de sus propias formas de gobierno, de las leyes de sucesión, de las relaciones entre la iglesia y el estado, de cuestiones relativas a su administración interna; la elaboración de sus propios presupuestos, regulaciones policiales, leyes de caminos y leyes sobre tenencia de tierras; el control de la instrucción pública. Entre ambos se encuentra un área amplia y cambiante, en la que cada uno puede intervenir, pero dentro de la cual la autoridad imperial, en la medida en que lo permita la constitución, debe tener precedencia sobre la autoridad de un estado. "Los asuntos sobre los que los estados conservan el control", dice un gran jurista alemán, "no pueden separarse completamente de aquellos a los que se extiende la competencia del Imperio. Los diversos poderes de gobierno están íntimamente relacionados entre sí. Se entrelazan y, al mismo tiempo, se imponen controles mutuos de muchas maneras, y están tan interconectados, que no se puede esperar separarlos mediante una línea de demarcación, ni establecer entre ellos una muralla china de división. En todas las esferas de su actividad los estados (p. 206) encuentran un poder superior al que están obligados a someterse. Son libres de actuar solo en el círculo que la legislación imperial les deja abierto. Ese círculo existe. Está delimitado, pero no completamente ocupado, por el Imperio... En cierto sentido, puede decirse que es solo por tolerancia del Imperio que los estados mantienen sus derechos políticos, y que, en el mejor de los casos, su tenencia es precaria."

Cabe señalar, de paso, que existe, en realidad, una tendencia clara hacia la reducción de las esferas de autoridad que antes se dejaban a los estados. Uno de los medios por los cuales esto se ha logrado es el establecimiento de códigos de leyes uniformes en todo el Imperio, que contienen regulaciones sobre una multitud de asuntos que de otro modo habrían sido regulados únicamente por los estados. El más importante de ellos es el gran Código Civil, que entró en vigor el 1 de enero de 1900. Otro medio para el mismo fin es el aumento, en los últimos años, de la legislación imperial relativa al seguro de los trabajadores, regulaciones fabriles, condiciones industriales y otros asuntos de carácter social y económico. No es raro en tiempos recientes que los estados, o algunos de ellos, hayan protestado contra esta tendencia centralizadora, y especialmente contra la "prusianización" del Imperio que parece implicar claramente. En muchos estados, especialmente en los situados al sur del Meno, la tradición separatista sigue siendo muy fuerte. En Baviera, más que en ningún otro lugar, esto es cierto, y en 1903 el nuevo primer ministro bávaro, Barón Podevils, logró despertar un entusiasmo genuino por su gobierno mediante una solemne declaración ante la dieta de que él y sus colegas combatirían con todas sus fuerzas "cualquier intento de dar forma al futuro del Imperio sobre bases distintas de las federativas establecidas en la constitución imperial."

215. La Interconexión de los Órganos Gubernamentales. —Las funciones de carácter legislativo que se delegan al gobierno imperial son numerosas y amplias, y en la práctica tienden continuamente a incrementarse. Las de carácter ejecutivo y judicial son mucho más restringidas. En lo que respecta a las relaciones exteriores, la marina, y el servicio postal y telegráfico, la administración está absolutamente centralizada en los órganos del Imperio; en lo demás, las funciones administrativas se llevan a cabo total o casi totalmente a través de las agencias de los estados. En Estados Unidos, el gobierno federal es esencialmente completo en sí mismo. Tiene sus propios legisladores, administradores y jueces, quienes llevan adelante el gobierno nacional en gran medida de manera independiente de los órganos de gobierno de los distintos estados. En Alemania, donde el estado ocupa en (p. 207) ciertos aspectos una posición más elevada en la federación que su contraparte en América, el gobierno central, salvo en los campos mencionados, depende para la ejecución de sus medidas de los funcionarios de los estados. El Imperio establece impuestos y derechos de aduana, pero los gravámenes son recaudados por autoridades estatales. De manera similar, la justicia se imparte, no en nombre del Imperio, sino en nombre del estado, y por jueces empleados por el estado. En cuanto a su estructura, el gobierno imperial es, por tanto, solo una parte de un gobierno. Por sí solo, no podría funcionar. Carece de un poder judicial; igualmente, de la mayor parte de las agencias administrativas sin las cuales los meros poderes legislativos resultan inútiles. En resumen, el gobierno operativo del Imperio comprende mucho más que los órganos y funciones puramente imperiales; abarca los órganos y funciones federales que poseen los estados individuales también.

216. Los Estados: la Hegemonía Prusiana. —Legalmente, la unión de los estados alemanes es indestructible. El gobierno imperial no tiene poder para expulsar un estado, unirlo con otro estado, dividirlo, ni alterar de ningún modo su estatus dentro de la federación. Por otro lado, ningún estado posee el derecho de separarse, ni de modificar sus poderes u obligaciones dentro del Imperio. Si un estado viola sus obligaciones o se niega a acatar la autoridad del Imperio, el ejército federal, por decisión del Bundesrath, puede ser movilizado por el Emperador en su contra.

Sin embargo, entre los estados existe una notoria falta de igualdad en estatus y privilegios. Cuando se formó el Imperio, los estados componentes diferían ampliamente en extensión, población y derechos tradicionales, y no se intentó reducirlos a una base absolutamente uniforme. Prusia, además de ser el motor del nuevo vínculo, contenía una población considerablemente mayor que la de los otros veinticuatro estados juntos. La consecuencia fue que Prusia se convirtió inevitablemente en el poder preponderante dentro del Imperio. El rey de Prusia es, ex officio, Emperador Alemán; los votos prusianos en el Bundesrath pueden vetar cualquier enmienda propuesta a la constitución, así como cualquier medida tendiente a modificar el ejército, la marina o los impuestos; y Prusia controla la presidencia de todos los comités permanentes en el Bundesrath.

217. Arreglos Militares. —Otros privilegios posee Prusia (p. 208) en virtud, no de la constitución, sino de acuerdos con sus estados hermanos. El más importante de estos se refiere al ejército. Por la constitución se dispuso desde el principio que las fuerzas armadas del Imperio debían organizarse en un solo cuerpo, regido por la ley imperial y bajo el mando supremo del Emperador. Sin embargo, en lo que respecta al nombramiento de oficiales menores y algunos otros asuntos, se dejaron poderes de jurisdicción a los estados individuales. Estos poderes, en sí mismos, valían poco, y con el tiempo todos los estados salvo Baviera, Sajonia y Wurtemberg llegaron a ceder a Prusia la escasa autoridad militar que les quedaba. De este modo, Prusia adquirió el derecho de reclutar, instruir y nombrar oficiales para los contingentes de veintiún estados, un derecho que incrementó notablemente su ya preponderante autoridad en todos los asuntos de carácter militar. Técnicamente, no existe un ejército alemán, así como tampoco existe un ministro de guerra alemán. Cada estado mantiene su propio contingente, y el contingente mantenido por el estado normalmente se encuentra estacionado dentro de ese estado. Sin embargo, en virtud de los tratados, todos los contingentes salvo los de Baviera, Sajonia y Wurtemberg son administrados exactamente como si formaran parte integral del cuerpo prusiano.

218. Los Sonderrechte. —En la posesión de privilegios especiales, Prusia, sin embargo, no está sola. Cuando los estados del sur se incorporaron a la federación, todos ellos estipularon ciertos Sonderrechte, o derechos reservados, cuyo reconocimiento fue la condición para su ingreso a la unión. Wurtemberg y Baviera, por ejemplo, conservan sobre esta base la administración de correos y telégrafos dentro de sus límites, y Wurtemberg, Baviera y Baden poseen el derecho exclusivo de gravar las cervezas y aguardientes producidos en cada estado respectivamente. Baviera conserva la administración de sus propios ferrocarriles. En un momento se temió que los privilegios especiales concedidos a los estados del sur constituyeran una amenaza para la estabilidad del Imperio. Sin embargo, tales temores han resultado en gran medida infundados. En este sentido, cabe señalar que bajo la constitución imperial el derecho de nombrar y enviar agentes diplomáticos (aunque no consulares) no ha sido retirado a los estados individuales. En la mayoría de los casos, sin embargo, el mantenimiento de representantes diplomáticos en el extranjero ha sido abandonado hace tiempo. Sajonia, Baviera y (p. 209) Wurtemberg conservan hoy únicamente sus puestos en Viena, San Petersburgo y el Vaticano.

219. Reforma Constitucional. —La constitución imperial estipula que las enmiendas pueden ser adoptadas mediante un proceso idéntico al de la legislación ordinaria, salvo que una enmienda contra la cual se emitan al menos catorce votos en el Bundesrath debe considerarse rechazada. La aplicación práctica de esta última disposición es conferir a Prusia, que posee diecisiete votos y controla veinte en la cámara federal, un veto absoluto sobre todas las propuestas de cambio constitucional. Las cláusulas de la constitución que otorgan derechos especiales a determinados estados solo pueden ser modificadas con el consentimiento de los estados afectados. En 1873, 1888 y 1893 se enmendó el texto de la constitución, y en varias otras ocasiones se han introducido modificaciones importantes en la constitución en funcionamiento sin la formalidad de alterar la letra del instrumento.

CAPÍTULO X (p. 210)

EL GOBIERNO IMPERIAL: EMPERADOR, CANCILLER Y BUNDESRATH

I. EL EMPERADOR

220. Estatus y Privilegios. —Bajo la Confederación Alemana del Norte de 1867-1871, el rey de Prusia estaba investido con el mando supremo de la marina federal, las funciones de Bundesfeldherr, o comandante en jefe del ejército federal, y un amplio grupo de poderes puramente gubernamentales, incluyendo la convocatoria, prórroga y disolución del Bundesrath y el Bundestag, el nombramiento y destitución del Canciller y de otros funcionarios federales, la promulgación de las leyes federales y una supervisión general de la administración federal. Estos poderes eran ejercidos por el rey en calidad de Bundespraesidium, o jefe magistrado, de la federación. Con la adhesión de los estados del sur de Alemania en 1870-1871, Bismarck y su soberano decidieron restablecer en Alemania el título de Emperador, aunque entre el imperio que ahora tomaba forma y el que fue abolido en 1806 no se reconocía ninguna conexión histórica. Por ello, la constitución del 16 de abril de 1871 estipula que "al rey de Prusia corresponderá la presidencia de la Confederación, y llevará el título de Deutscher Kaiser (Emperador Alemán)".

El restablecimiento del título y la dignidad imperial implicó, y se pretendía que implicara, ninguna modificación en el estatus del Bundespraesident, salvo en lo que respecta a su designación oficial y ciertos privilegios personales. Sus relaciones con los estados y con los príncipes de la federación continuaron exactamente como antes. Los poderes del Káiser eran, y son, los poderes del antiguo Presidente, y nada más allá de ellos. El título podría interpretarse como la implicación de una monarquía en el sentido habitual; pero, en realidad, no es así. No existe una corona imperial, ni una lista civil imperial, ni una "oficina" imperial como tal. El rey de Prusia, además de sus prerrogativas puramente prusianas, está investido por la constitución imperial con la prerrogativa adicional (p. 211) de ostentar el título de Káiser y de ejercer aquellos poderes que, según la constitución y las leyes, se confieren al portador de ese título. Al margen de la corona prusiana, la función imperial no existe; de lo cual se deduce que no hay una ley de sucesión imperial aparte de la ley prusiana que regula la tenencia del trono prusiano, y que, en caso de una regencia en Prusia, el regente ejercería, ipso facto, las funciones de Emperador. Entre los privilegios principales que corresponden al Káiser como tal están los de protección especial de su persona y familia y la absoluta exención de proceso legal. No siendo responsable ante ninguna autoridad terrenal superior, el Emperador no puede ser sometido a juicio ante ningún tribunal, ni ser removido de su cargo por ningún procedimiento judicial. Las agresiones contra su persona se castigan con la muerte, y los ataques, ya sean verbales o escritos, que se consideren constitutivos de lesa majestad están sujetos a penas especiales y severas.

221. Poderes: Asuntos militares y exteriores. Siendo el rey de Prusia ipso facto Emperador, las funciones reales e imperiales que se combinan en manos de un solo soberano están, por necesidad, estrechamente interrelacionadas. Hay poderes que pertenecen a Guillermo II hoy únicamente en virtud de su posición como rey de Prusia. Hay otros, de naturaleza imperial, que posee por el hecho de que, siendo rey de Prusia, es también Emperador. En la práctica, si no en la ley, existen aún otros que surgen de la marcada preponderancia del reino prusiano como estado dentro del Imperio—el poder, en general, de imprimir una orientación a la política imperial que no sería posible si, por ejemplo, el rey de Wurtemberg fuera Emperador en lugar del rey de Prusia.

Las funciones del Emperador como tal no son numerosas, pero, en la medida en que existen, son de importancia fundamental. En primer lugar, el Emperador es comandante en jefe del ejército y la marina. Puede controlar la organización de la Landwehr, o defensa nacional; determinar la fuerza y composición de los contingentes armados; supervisar el equipamiento y la instrucción de las tropas; y movilizar la totalidad o cualquier parte de las fuerzas. Un segundo grupo de funciones imperiales son las relacionadas con los asuntos exteriores. "Será deber del Emperador," dice la constitución, "representar al Imperio ante las naciones, declarar la guerra y concluir la paz en nombre del Imperio, celebrar alianzas y otros tratados con países extranjeros, acreditar embajadores y recibirlos." El (p. 212) poder del Emperador, sin embargo, no es absoluto en todas estas áreas. Una limitación importante surge del requisito de que, en todas las circunstancias salvo en caso de ataque al territorio federal o sus costas, la guerra solo puede ser declarada con el consentimiento del Bundesrat. Otra es que, en la medida en que los tratados con países extranjeros se refieran a asuntos que deban ser regulados por la legislación imperial, "se requerirá el consentimiento del Bundesrat para su conclusión, y la aprobación del Reichstag será necesaria para que sean válidos."

222. Poderes: Legislación y justicia. —Un tercer grupo de funciones tiene que ver con la legislación. Por la constitución, el Emperador está investido con el derecho de convocar al Bundesrat y al Reichstag, y de abrirlos, suspenderlos y clausurarlos. De acuerdo con las resoluciones del Bundesrat, los proyectos de ley se presentan ante el Reichstag en nombre del Emperador; y es deber del Emperador preparar y promulgar las leyes del Imperio, así como supervisar su ejecución. En la medida en que lo permita la constitución y las leyes que se dicten ocasionalmente, los decretos y ordenanzas pueden ser promulgados por el Emperador, bajo la firma de refrendo del Canciller. Hablando estrictamente, el Emperador no posee veto sobre las medidas aprobadas en el Bundesrat y el Reichstag, aunque en la práctica puede negarse a promulgar una ley cuya aprobación considere que no ha cumplido con los requisitos formales ordinarios. No puede retener una medida simplemente por su contenido.

El Emperador está investido, además, de ciertas prerrogativas en relación con el poder judicial. A propuesta del Bundesrat, nombra (aunque no puede destituir) a los miembros del Reichsgericht, o Tribunal Imperial; y por el Código de Procedimiento Penal se estipula que en los casos en que el Tribunal Imperial haya dictado sentencia como tribunal de primera instancia, el Emperador poseerá el poder de indulto. El poder de indulto se extiende igualmente a los casos juzgados en tribunales consulares, tribunales de presas y otros tribunales especificados por la ley.

223. Poderes: Ejecución de la ley. —Finalmente, la ejecución de las leyes se encomienda al Emperador con, sin embargo, esta limitación: bajo el sistema alemán, la ejecución de la ley se confía en gran medida a los estados y sus funcionarios, de modo que las medidas del (p. 213) Gobierno Imperial cuya ejecución no esté específicamente prevista por la constitución y las leyes presumiblemente son llevadas a cabo por las autoridades constituidas de los estados. Sin embargo, existen agentes imperiales cuya función es inspeccionar la ejecución de las medidas imperiales por parte de los estados y reportar al Emperador las infracciones u omisiones. Cuando tales faltas se consideran suficientemente graves, el Emperador puede ponerlas en conocimiento del Bundesrat, y ese órgano puede ordenar una "ejecución", es decir, una demostración de fuerza militar para coaccionar al estado infractor. La realización de la "ejecución" se encomienda al Emperador. Incidente a la función ejecutiva general está el poder de hacer nombramientos. Por la constitución se estipula que el Emperador, además de nombrar al Canciller Imperial, debe nombrar a los funcionarios imperiales, exigirles el juramento al Imperio y, cuando sea necesario, destituirlos. La posición que ocupa el Canciller en el sistema administrativo imperial es de tal peso que el poder de nombrar y destituir al canciller es en sí mismo de gran importancia; y el control del Káiser sobre la administración se incrementa aún más por su poder de nombramiento y destitución de funcionarios subordinados.

II. EL CANCILLER

224. Inexistencia de un sistema parlamentario. —Dentro del ámbito del gobierno imperial, el lugar que en otros sistemas gubernamentales ocupa un ministerio o gabinete de alguna variedad está ocupado por un solo funcionario, el Reichskanzler, o Canciller. Cuando se redactó la constitución imperial, la intención de Bismarck era dotar a la administración imperial de la máxima facilidad y armonía al no proporcionar al Canciller colegas y al hacer que ese funcionario fuera responsable únicamente ante el Emperador. Tal esquema habría significado, obviamente, una centralización absoluta en todos los asuntos imperiales y la total negación de cualquier cosa que se asemejara a un sistema parlamentario de gobierno. Los miembros más liberales del Reichstag constituyente obligaron (p. 214) a modificar el programa original de Bismarck; de modo que, cuando la constitución asumió su forma definitiva, contenía no solo la estipulación de que "el Canciller Imperial, que será nombrado por el Emperador, presidirá el Bundesrat y supervisará la conducción de sus asuntos", sino la disposición significativa de que "los decretos y ordenanzas del Emperador se emitirán en nombre del Imperio y requerirán para su validez la firma de refrendo del Canciller Imperial, quien así asume la responsabilidad por ellos."

Nominalmente, este artículo establece el principio de la responsabilidad ministerial, aunque solo haya un único ministro al que se pueda hacer responsable. En la práctica, no hace nada por el estilo, ya que no se provee ningún mecanismo para hacer cumplir dicha responsabilidad. Ni siquiera se especifica la autoridad ante la cual deba responderse. El artículo que estipula la responsabilidad, tomado de la constitución de Prusia, fue simplemente añadido al instrumento imperial y nunca se ha integrado orgánicamente a él. En la práctica, el Gobierno Imperial siempre ha podido operar sin admitir en ningún momento el derecho del Reichstag a destituir al Canciller mediante un voto adverso. El Canciller puede ser criticado y las propuestas que presenta pueden ser rechazadas; la conveniencia puede incluso requerir su remoción por parte de su amo imperial; pero nunca se ha sentido obligado a dimitir simplemente por falta de apoyo en la cámara legislativa, como lo haría un ministro británico o francés en una situación similar. Esto no significa, por supuesto, que el bloqueo de un programa gubernamental no pueda producir el efecto práctico de un voto parlamentario de "falta de confianza". Significa simplemente que el Canciller, en tal caso, no tiene ninguna obligación reconocida de renunciar. La dimisión del Canciller von Buelow durante la crisis de 1908-1909 fue más involuntaria que la de cualquiera de sus tres predecesores, pero las personas más familiarizadas con las circunstancias coinciden en que no hubo en ello intención alguna de concesión al principio parlamentario. La caída del Canciller fue, en realidad, solo su castigo por tolerar la indignación popular ocasionada por la memorable entrevista del Emperador en el Daily Telegraph, de la cual el propio Canciller había sido, al menos técnicamente, responsable.

Existe una cláusula en la constitución que confiere al Canciller el derecho de delegar el poder de representarlo a cualquier otro miembro del Bundesrath; de lo cual parece desprenderse que el Canciller debe ser él mismo miembro de ese organismo. Las relaciones entre el Imperio y el reino de Prusia requieren prácticamente, además, que el Canciller esté identificado con el contingente prusiano en la cámara federal. Sin embargo, dado que el Emperador, en su calidad de rey de Prusia, designa a los delegados prusianos en ese cuerpo, le es posible hacer tal nombramiento en esta segunda capacidad, lo que le permite, al seleccionar en su calidad imperial a un canciller, obtener los servicios del hombre que desee.

225. Funciones: en el Bundesrath y el Reichstag. —En términos generales, las funciones del Canciller son de dos tipos. La primera surge de su posición dentro del Bundesrath. No solo representa en ese órgano, como sus colegas prusianos, al rey de Prusia; está investido constitucionalmente con la presidencia del mismo y con la supervisión de sus asuntos. Él determina las fechas de sus sesiones. Por sus manos pasan todas las comunicaciones y propuestas, tanto de los estados como del Reichstag, que se le dirigen, y es su representante en todas sus relaciones externas. En nombre del Emperador presenta al Reichstag todas las medidas promulgadas por el Bundesrath; y como miembro del Bundesrath, aunque no como Canciller Imperial, puede presentarse en el Reichstag para defender y explicar la legislación propuesta. Las medidas que han sido promulgadas como ley solo son obligatorias después de haber sido proclamadas por el Canciller, proclamación que se realiza regularmente a través del órgano oficial conocido como el Reichsgesetzblatt.

226. Funciones: Administración. —Una segunda función, tan intrínsecamente entrelazada con las ya mencionadas que en la práctica a veces no se distingue claramente de ellas, es la que surge de la posición del Canciller como principal funcionario administrativo del Imperio. Como se ha señalado, el trabajo administrativo bajo el sistema alemán está en gran medida descentralizado, quedando en manos de los estados; pero la autoridad administrativa última está altamente centralizada, concentrándose en manos del Canciller en una medida sin paralelo en ninguna otra nación de Europa occidental. Como funcionario administrativo, el Canciller ha sido descrito acertadamente como el "otro yo" del Emperador. Es designado por el Emperador; puede ser destituido por él; desempeña sus funciones únicamente como agente y asistente del Emperador; y, aunque según la letra de la constitución es responsable ante el Reichstag, en la práctica solo responde ante su amo imperial.

Antes de 1870, las funciones administrativas de la Confederación estaban encomendadas a un solo departamento, la Bundeskanzleramt, o Cancillería Federal, que estaba organizada en tres secciones: la "oficina central", la oficina postal y la oficina de telégrafos. Por el momento, los asuntos relativos al ejército, la marina y las relaciones exteriores quedaban bajo el cuidado de los ministerios correspondientes de Prusia. En 1870 se creó un departamento federal separado de asuntos exteriores, y al año siguiente un departamento federal de marina. Uno a uno se fueron estableciendo otros departamentos, hasta que en 1879 el proceso se completó con la conversión de lo que quedaba de la Bundeskanzleramt en un departamento del interior. Sin embargo, el estatus de estos departamentos fue desde el principio totalmente diferente al de las ramas correspondientes de la mayoría de los gobiernos. Eran, y son, en efecto solo dependencias de la Cancillería Imperial, y sus jefes no constituyen en absoluto un ministerio colegiado o gabinete. Cada funcionario a cargo de un departamento debe su puesto absolutamente al Canciller, y es responsable, no ante el Reichstag, ni siquiera directamente ante el Emperador, sino ante el Canciller. Algunos de los funcionarios más importantes ostentan el título de "secretario de Estado", pero en cualquier caso, legalmente no son más que expertos y esencialmente funcionarios no políticos de la jerarquía administrativa, responsables ante el Canciller por todo lo que hagan. Actualmente existen siete departamentos principales: la Oficina de Asuntos Exteriores, la Oficina Colonial, el Ministerio del Interior Imperial, el Departamento de Justicia, el Tesoro Imperial, la Secretaría de Marina Imperial y la Oficina Imperial de Correos. Por su naturaleza, algunos son más importantes que otros; y además de ellos existen varias dependencias imperiales, notablemente las de Ferrocarriles, el Banco y la Comisión de Deuda. En todas las ramas del servicio administrativo imperial, los nombramientos y destituciones se realizan regularmente por el Canciller, en nombre del Emperador, y por la misma autoridad se promulgan todas las regulaciones administrativas.

227. Delegación de poderes. —Existen dos disposiciones conforme a las cuales es posible que las funciones del Canciller sean conferidas a un sustituto. Por la constitución, el Canciller está autorizado, como se ha señalado, a delegar en cualquier otro miembro del Bundesrath el poder de representarlo en ese cuerpo; y existe un acuerdo especial según el cual, en tal contingencia, si no hubiera disponible un sustituto prusiano aceptable, la elección recaerá en un bávaro. En segundo lugar, según la ley del 17 de marzo de 1878, el Canciller está facultado para solicitar el nombramiento de un sustituto, o sustitutos, en su calidad de ministro imperial. El nombramiento, en tal caso, no lo realiza el propio Canciller, sino el Emperador, y puede designarse tanto un sustituto general (Generalstellvertreter) como un sustituto para el desempeño de las funciones del Canciller en algún departamento en particular (Specialstellvertreter). En el primer caso, no hay límite para la libertad de elección del Emperador; en el segundo, los nombramientos deben hacerse entre los jefes del departamento o departamentos afectados. El Canciller puede en cualquier momento reasumir las funciones así delegadas.

III. EL BUNDESRATH

Si la cancillería no tiene equivalente entre los gobiernos modernos, tampoco lo tiene el Consejo Federal, o Bundesrath. Ningún aspecto del sistema político alemán es más extraordinario; ninguno, como ha observado un autor, es más genuinamente autóctono. No es una "cámara alta", ni siquiera, en el sentido habitual, una cámara deliberativa. Por el contrario, es la institución central de todo el sistema imperial, y como tal posee una amplia combinación de funciones que no solo son legislativas, sino también administrativas, consultivas, judiciales y diplomáticas.

228. Composición: la Asignación de Votos. —El Bundesrat está compuesto por delegados nombrados por los príncipes de los estados monárquicos y por los senados de las ciudades libres. La constitución imperial exige que los cincuenta y ocho votos a los que tienen derecho los veinticinco estados de la confederación se distribuyan de tal manera que Prusia tenga diecisiete, Baviera seis, Sajonia cuatro, Wurtemberg cuatro, Baden tres, Hesse tres, Mecklemburgo-Schwerin dos, Brunswick dos, y los otros diecisiete estados uno cada uno. Salvo por el aumento de la cuota de Baviera de cuatro a seis y de la de Prusia de cuatro a diecisiete, estos números fueron simplemente trasladados de la Dieta de la Confederación de 1815. El aumento prusiano surgió, en 1866, de la absorción de Hannover, Hesse-Cassel, Holstein-Lauenburg, Nassau y Fráncfort; el de Baviera, de un tratado de unión aduanera del 8 de julio de 1867. Posteriormente a la adopción de la constitución de 1871, Prusia adquirió, por contrato, el voto del gobierno de Waldeck; también, mediante el establecimiento en 1884-1885 de una regencia prusiana perpetua en Brunswick, los dos votos a los que ese estado tiene derecho; de modo que el total de votos controlados por el gobierno de Prusia se ha elevado, para todos los efectos prácticos, a veinte.

Cabe señalar que la asignación de votos prevista en la constitución de 1867-1871 fue en gran medida arbitraria. Es decir, salvo por las cuotas de Prusia y Baviera, se perpetuó la distribución de la constitución de 1815 sin intentar repartir el poder de voto entre los distintos estados en relación exacta con la población, la riqueza o la importancia. Sobre cualquiera de estas bases, Prusia debió haber recibido la mayoría absoluta del número total, en vez de apenas un tercio. En 1867, la población de Prusia comprendía las cuatro quintas partes de la Confederación Alemana del Norte; en 1871, dos tercios del Imperio. Que Prusia confiara a sus estados hermanos un total de cuarenta y un votos, reservándose solo diecisiete para sí misma, fue uno de los arreglos mediante los cuales Bismarck buscó asegurar a los miembros menores de la federación contra una dominación demasiado completa por parte del reino prusiano.

229. Estatus de los Delegados y Método de Votación. —Cada estado está autorizado, aunque no obligado, a enviar al Bundesrat un número de delegados idéntico al número de votos a los que el estado tiene derecho. Por lo tanto, la cuota completa de miembros es, desde la Ley Constitucional de Alsacia-Lorena de 1911, de sesenta y uno. Legalmente, y en gran medida también en la práctica, el estatus del delegado es el de un diplomático, no el de un senador; y se requiere que el Emperador extienda a los miembros del cuerpo la “protección diplomática habitual”. Los delegados suelen ser funcionarios, frecuentemente ministros, de los estados que representan. Son nombrados nuevamente para cada sesión y pueden ser retirados o reemplazados en cualquier momento. El carácter puramente federal del Bundesrat se enfatiza aún más por dos hechos principales. Los miembros hablan, actúan y votan regularmente, no a su propio criterio, sino bajo instrucciones específicas de las autoridades gubernamentales que los acreditan. Solo en raras ocasiones sus instrucciones les permiten cierto grado de independencia. Estrictamente, el Bundesrat no es una asamblea deliberante en absoluto; aunque, a diferencia de la antigua Dieta, es algo más que una reunión de embajadores de los estados. En segundo lugar, los votos emitidos son los de los estados, no los de los miembros individuales, y se emiten en bloques indivisibles por las delegaciones estatales, sin importar el número de miembros presentes. Así, Baviera tiene derecho a seis votos. Cualesquiera que sean las opiniones individuales de los seis delegados bávaros, los seis votos bávaros se emiten en bloque ante cualquier cuestión que surja. Ni siquiera es necesario que seis delegados participen realmente en la decisión. Un solo delegado puede emitir la totalidad de los votos a los que su estado tiene derecho. Por lo tanto, los veinte votos controlados por Prusia se emiten siempre en bloque, lo que implica que Prusia suele predominar en la cámara. En varias ocasiones, los estados menores han logrado combinarse en número suficiente para derrotar un proyecto que Prusia apoyaba, pero tal proceder es claramente excepcional.

230. Sesiones y Procedimiento. —El Bundesrat puede ser convocado por el Emperador, lo que en la práctica significa por el Canciller, en cualquier momento. La constitución estipula que debe haber al menos una sesión al año y, además, que es obligatorio para el Emperador convocar al cuerpo siempre que una tercera parte del total de votos lo solicite. El Bundesrat puede ser reunido “para la preparación de asuntos” sin el Reichstag; pero el Reichstag no puede ser convocado sin el Bundesrat. El presidente en todas las sesiones es el Canciller, o algún otro miembro del cuerpo designado por él como sustituto. Cada miembro de la confederación, es decir, cada estado, tiene competencia para proponer medidas e introducir mociones. La redacción de la constitución excluye al Emperador, como Emperador, de presentar propuestas. Sin embargo, como rey de Prusia, puede presentar cualquier proyecto a través de la delegación prusiana; y en la práctica no siempre se ha considerado necesario recurrir a este subterfugio.

De todas las sesiones del Bundesrat el público está rigurosamente excluido; y aunque normalmente, al concluir una sesión, se entrega a la prensa un comunicado sobre los resultados de los trabajos, la cámara puede votar para retener por completo dicha información. Los asuntos que queden sin concluir al cierre de una sesión pueden reanudarse al volver a reunirse, exactamente como si no hubiera transcurrido tiempo alguno. Con algunas excepciones, una simple mayoría de los sesenta y un votos es suficiente para la adopción de una medida. En caso de empate, la delegación prusiana posee el voto decisivo. Las principales limitaciones a las decisiones por mayoría simple son: (1) cualquier propuesta de enmienda constitucional puede ser rechazada por tan solo catorce votos, lo que implica que Prusia tiene un veto absoluto sobre las enmiendas; y (2) cuando hay división sobre proyectos legislativos relativos a asuntos militares, la marina, el arancel y varios impuestos al consumo, el voto de Prusia prevalece si se emite a favor de mantener el statu quo.

231. Comités. —El trabajo del Bundesrat consiste en gran parte en la preparación de medidas para la consideración del Reichstag, y una buena parte de su labor se realiza en comités. Actualmente existen doce comités permanentes: ocho previstos en la propia constitución y cuatro existentes en virtud de reglamentos internos. Los comités prescritos por la constitución son los de ejército y fortificaciones; marina; aduanas e impuestos; comercio; ferrocarriles, correos y telégrafos; asuntos judiciales; cuentas; y relaciones exteriores. Bajo ciertas limitaciones, cada uno de estos comités, constituidos por un año, es elegido por el propio Bundesrat, mediante voto secreto, salvo que el Emperador nombra a los miembros del comité de marina y a todos menos uno de los miembros del comité de ejército y fortificaciones. Los comités existentes por reglamento interno son los de Alsacia-Lorena, tarifas ferroviarias, reglamento interno y constitución. Todos los comités constan de siete miembros, salvo los de asuntos exteriores y marina, que tienen cinco; y cada uno incluye representantes de al menos cuatro estados. Prusia ostenta todas las presidencias, salvo la del comité de asuntos exteriores, que pertenece a Baviera.

232. Poderes de Legislación. —Debido a la posición central (p. 221) que ocupa el Bundesrat en el sistema constitucional alemán, las funciones de este órgano son fundamentales y sus poderes, amplios. Su competencia es principalmente legislativa y fiscal, aunque también en parte ejecutiva y judicial. Según la constitución, se estipula que el poder legislativo del Imperio será ejercido por el Bundesrat y el Reichstag, y que la mayoría de los votos de ambos cuerpos será necesaria y suficiente para la promulgación de una ley. El derecho de iniciar legislación se confiere expresamente al Reichstag, pero en la práctica es ejercido casi exclusivamente por el Bundesrat. Incluso los proyectos de ley financiera casi invariablemente se originan en la cámara superior. Bajo el procedimiento normal, los proyectos de ley son preparados, discutidos y votados en el Bundesrat, sometidos al Reichstag para su consideración y aceptación, y devueltos para un nuevo examen por el Bundesrat antes de su promulgación por el Emperador. En cualquier caso, la aprobación final de una medida debe tener lugar en el Bundesrat, por cuya autoridad únicamente puede adquirir carácter de ley. Hablando estrictamente, es el Bundesrat quien hace la ley, con el simple consentimiento del Reichstag.

233. Autoridad Ejecutiva. —Las funciones ejecutivas del Bundesrat representan una curiosa mezcla, pero en conjunto son muy considerables. En primer lugar, el órgano posee poderes administrativos suplementarios. Según la constitución, se le exige actuar sobre “las disposiciones y arreglos administrativos generales necesarios para la ejecución de las leyes imperiales, en la medida en que no exista otra disposición legal”, así como sobre “los defectos que puedan descubrirse en la ejecución de las leyes imperiales”. Esta función se cumple mediante la emisión de ordenanzas diseñadas de modo que no contravengan la constitución, la ley existente ni las prerrogativas propias de cualquier autoridad constituida, imperial o estatal. En segundo lugar, ciertos poderes conferidos al Emperador solo pueden ser ejercidos con el consentimiento del Bundesrat. Los más importantes de estos son: (1) la declaración de guerra, salvo en caso de ataque al territorio o las costas del Imperio; (2) la celebración de tratados, en la medida en que se refieran a asuntos comprendidos dentro del ámbito de la legislación imperial; y (3) la ejecución de una “ejecución” contra un estado infractor. Finalmente, se mantienen ciertas relaciones con el Reichstag que implican el ejercicio de una autoridad esencialmente ejecutiva. Con el consentimiento del Emperador, el Bundesrat puede disolver la cámara popular; y todo miembro del Bundesrat tiene derecho a presentarse en el (p. 222) Reichstag y ser escuchado allí en cualquier momento a petición propia, de manera similar a un ministro en un gobierno parlamentario. Asimismo, se confían al órgano importantes funciones relacionadas con las finanzas públicas. Por medio de él se prepara el presupuesto anual, se auditan las cuentas que el Imperio mantiene con los estados y se mantienen importantes relaciones de supervisión con el Banco Imperial, la Comisión de Deuda Imperial y otras agencias fiscales. Por último, existe cierta participación en el poder de nombramiento; ya que, aunque ese poder, como tal, reside en el Emperador, algunos funcionarios (por ejemplo, jueces del Tribunal Imperial) son en realidad elegidos por el Bundesrat, y en muchos otros casos el órgano conserva el derecho reconocido de aprobar los nombramientos realizados.

234. Poderes Judiciales. —En su capacidad judicial, el Bundesrat actúa como tribunal supremo de apelación, al que pueden recurrirse casos provenientes de los tribunales de un estado, cuando se pueda demostrar que no es posible obtener justicia en esos tribunales. Sirve también como tribunal de última instancia para la resolución de disputas entre el Gobierno Imperial y un estado; o entre dos estados, cuando el punto en cuestión no sea un asunto de derecho privado y cuando una de las partes formule una solicitud expresa de intervención. Finalmente, en disputas relacionadas con cuestiones constitucionales en estados cuya constitución no designe una autoridad para la resolución de tales diferencias, el Bundesrat está obligado, a petición de una de las partes, a procurar un arreglo amistoso; o, si esto resultara imposible, a asegurarse de que el asunto sea resuelto por ley imperial.

CAPÍTULO XI (p. 223)

EL GOBIERNO IMPERIAL: REICHSTAG, PARTIDOS, PODER JUDICIAL

I. COMPOSICIÓN DEL REICHSTAG—SISTEMA ELECTORAL

En completo contraste con el Bundesrat, que es una institución puramente federal, el Reichstag es ampliamente nacional. Representa, no a los estados, ni tampoco al pueblo de los estados, sino al pueblo del Imperio en su conjunto. De lo que se ha dicho respecto a la preponderancia del principio autocrático en el sistema alemán, se deduce que no hay lugar en ese sistema para una cámara parlamentaria de la naturaleza de la Cámara de los Comunes británica o de la Cámara de Diputados francesa. No obstante, aunque sus funciones son limitadas, el Reichstag es uno de los cuerpos legislativos más vigorosos e interesantes del mundo.

235. Asignación de Escaños. —Los miembros del Reichstag son elegidos por un período de cinco años, mediante voto directo y secreto, en una elección que se celebra en un día determinado en todo el Imperio. El número de escaños, fijado provisionalmente por la constitución de 1871 en 382, fue aumentado a 397 por la ley del 25 de junio de 1873, que preveía la elección de quince miembros por Alsacia-Lorena; y desde entonces permaneció sin cambios. Los “círculos” o distritos electorales, cada uno de los cuales elige a un miembro, fueron originalmente delimitados de modo que comprendieran 100,000 habitantes cada uno, y también de manera que ningún distrito abarcara partes de dos o más estados. Desde 1871 no ha habido una nueva delimitación de distritos en el Imperio, y las poblaciones de las distintas circunscripciones se han vuelto sumamente desiguales. Berlín, con más de dos millones de habitantes, sigue teniendo solo seis escaños; y la desproporción en otras grandes ciudades y regiones densamente pobladas es casi igual de flagrante. Desde hace tiempo se demanda una redistribución de escaños; pero, debido a la tendencia de las circunscripciones urbanas a elegir socialistas u otros radicales para el Reichstag, el Gobierno nunca ha estado dispuesto a satisfacer esa (p. 224) demanda. Por estados, los 397 escaños se distribuyen así: Prusia, 236; Baviera, 48; Sajonia, 23; Wurtemberg, 17; Alsacia-Lorena (territorio imperial), 15; Baden, 14; Hesse, 9; Mecklemburgo-Schwerin, 6; Sajonia-Weimar, 3; Oldemburgo, 3; Brunswick, 3; Hamburgo, 3; Sajonia-Meiningen, 2; Sajonia-Coburgo-Gotha, 2; Anhalt, 2; y todos los demás, uno cada uno. Como en la Cámara de Representantes estadounidense, un estado tiene derecho a un miembro sin importar su población.

236. Tiempo y Método de las Elecciones. —El procedimiento electoral está regulado por la Ley Electoral del 31 de mayo de 1869, enmendada en aspectos menores en fechas posteriores, y extendida en 1871 y 1873 a los estados del sur y a Alsacia-Lorena, respectivamente. Las elecciones se celebran de manera uniforme en todo el Imperio en una fecha fijada por el Emperador. En caso de disolución antes del final del período de cinco años, la elección debe realizarse dentro de un plazo de sesenta días, y el nuevo Reichstag debe ser convocado a más tardar noventa días después de la disolución. Para ser elegido en la primera votación se requiere mayoría absoluta de los votos emitidos en el círculo o distrito. Si ningún candidato obtiene dicha mayoría, se realiza una segunda votación (Stichwahl) quince días después, en la que la elección se decide entre los dos candidatos que en la primera ocasión obtuvieron el mayor número de votos. En caso de empate, la decisión se toma por sorteo. El secreto del voto está especialmente protegido por reglamentos promulgados el 28 de abril de 1903. Cada elector, al presentarse en las urnas, recibe un sobre y una papeleta blanca con un sello oficial. En un compartimiento dispuesto para tal fin en la sala de votación, marca su papeleta y la introduce en el sobre. Al salir de la sala, entrega el sobre al presidente de la mesa o lo deposita en una urna. Una vez elegido, un miembro, según estipula la constitución, es representante, no de la circunscripción que lo eligió, sino del pueblo del Imperio en su conjunto, y no puede estar sujeto a mandato imperativo alguno.

237. El sufragio. —El sufragio es ampliamente democrático. (p. 225) Todo varón que, poseyendo la ciudadanía en el Imperio, haya cumplido veinticinco años tiene derecho a votar en el distrito en el que tiene su domicilio, siempre que su nombre figure en las listas de registro. No se le exige ser ciudadano del estado en el que vota. Las únicas excepciones a la regla general del sufragio universal masculino surgen de la privación de derechos de las personas bajo tutela, los quebrados, los beneficiarios de la caridad pública, las personas que hayan sido privadas judicialmente de ciertos derechos como ciudadanos y las personas en servicio activo en el ejército y la marina. Todo ciudadano varón, que posea el derecho al voto, tenga veinticinco años o más y sea residente de un estado del Imperio durante al menos un año, es elegible como candidato. No se le exige ser ciudadano del estado por el que aspire a ser elegido.

238. Privilegios de los miembros. —Preocupado por la posibilidad de que, si los miembros del Reichstag tuvieran derecho a remuneración por sus servicios, las clases más pobres llegaran a predominar en la cámara, Bismarck insistió una y otra vez en la no remuneración de los representantes, y por la constitución de 1871 los salarios fueron específicamente prohibidos. Durante la década de 1880, el Tribunal Imperial de Apelación dictaminó que el pago de los miembros socialistas por parte de sus simpatizantes era ilegal, aunque dicho pago no ha sido desconocido en tiempos recientes. Repetidamente, medidas que preveían el pago de todos los miembros con fondos del tesoro imperial fueron aprobadas en el Reichstag, solo para ser rechazadas por el Bundesrat. El 21 de mayo de 1906, finalmente se promulgó tal medida en ambas cámaras, estableciendo un pago de 3,000 marcos por sesión (con una deducción de veinticinco marcos por cada día de ausencia) y, además, pases gratuitos en los ferrocarriles alemanes durante las sesiones y por ocho días antes y después de ellas. Al entrar en vigor esta medida, Alemania se convirtió en uno de los varios países europeos en los que, en años relativamente recientes, los miembros de la cámara legislativa popular han obtenido el derecho a una compensación pública. Los privilegios especiales de los miembros son los habituales. Ningún miembro puede ser legalmente responsabilizado fuera de la cámara por sus declaraciones o votos dentro de ella. Salvo que sea sorprendido (p. 226) en la comisión de un delito menor, o durante el día siguiente, un miembro no puede ser arrestado por ningún delito penal, ni por deudas, sin el consentimiento de la cámara; y a solicitud de la cámara, todo proceso penal iniciado contra un miembro, y cualquier detención para investigación judicial o en casos civiles, debe suspenderse durante una sesión.

II. ORGANIZACIÓN Y PODERES DEL REICHSTAG

239. Sesiones y funcionarios. —La constitución estipula que el Reichstag y el Bundesrat deben reunirse anualmente. Más allá de esto, y del requisito adicional de que el Reichstag nunca debe estar en sesión cuando el Bundesrat no lo esté, el Gobierno Imperial tiene total libertad respecto a la convocatoria del cuerpo representativo. La convocatoria es emitida por el Emperador y las sesiones son abiertas por él, en persona o por medio de un representante. Él puede prorrogar la asamblea (aunque no más de una vez durante una sesión, y nunca por un período mayor a treinta días sin el consentimiento de la misma); también puede, con el consentimiento del Bundesrat, disolverla. La cámara valida la elección de sus miembros, regula su propio procedimiento y disciplina, y elige a su presidente, vicepresidentes y secretarios. Según el reglamento adoptado el 10 de febrero de 1876, el presidente y el vicepresidente son elegidos al inicio de la primera sesión posterior a una elección general por un período temporal de cuatro semanas, y al expirar este plazo se realiza una elección para el resto de la sesión. Al inicio de cada sesión posterior, se eligen estos funcionarios para la sesión de inmediato. El secretario es elegido al comienzo de cada sesión para toda la sesión.

240. Abtheilungen y comités. —Al inicio de una sesión, todos los miembros del Reichstag se dividen por sorteo en siete Abtheilungen, o secciones, tan iguales como sea posible. Las secciones de la Cámara de Diputados francesa se reorganizan una vez al mes, y las de la italiana cada dos meses, pero las del Reichstag se mantienen sin cambios durante toda la sesión, salvo que, a propuesta de al menos treinta miembros, el cuerpo decida una nueva distribución. Las funciones de las secciones comprenden, principalmente, (p. 227) la verificación de las credenciales de los miembros de la cámara y la designación de los miembros de los comités. En el Reichstag solo existe un comité permanente: el de elecciones. Este se mantiene durante toda la sesión. Todos los demás comités se conforman, según sea necesario, mediante la designación por votación de un número igual de miembros por cada una de las siete secciones; aunque, en la práctica, la elaboración de las listas de comités recae en gran medida en los líderes de los partidos de la cámara. La función de los comités es la consideración preliminar de los proyectos y la presentación de informes sobre ellos y sobre las pruebas relacionadas, ante la cámara. Sin embargo, no todos los proyectos se remiten necesariamente a comités.

241. Métodos de trabajo. —Las medidas propuestas para su promulgación pasan por las tres lecturas que se han vuelto habituales en las asambleas legislativas modernas. El debate se lleva a cabo bajo regulaciones muy similares a las que rigen en la Cámara de los Comunes británica y notablemente menos restrictivas que las vigentes en la Cámara de Diputados francesa. Los miembros del Bundesrat, a quienes se les asigna un banco especial, tienen derecho a presentarse y hablar cuando lo deseen. Los oradores se dirigen a la cámara desde la tribuna o desde sus asientos, según prefieran, y hablan siempre que logren el reconocimiento del presidente, no, como en Francia, en el orden estricto indicado por una lista escrita previamente. Al igual que el presidente de la Cámara de los Comunes, el presidente del Reichstag es un moderador estrictamente imparcial. Una tradición fija del cargo es que, durante el debate, la presidencia reconozca alternadamente a los partidarios y a los opositores de la medida en consideración. Como regla general, el cierre del debate puede ordenarse a iniciativa de treinta miembros.

A diferencia de las sesiones del Bundesrat, que se celebran siempre a puerta cerrada, las del Reichstag son, por disposición constitucional, públicas. Sin embargo, según el reglamento, el cuerpo puede entrar en sesión secreta, a propuesta del presidente o de diez miembros. La publicidad se garantiza además por la disposición constitucional de que "nadie será considerado responsable por informes verídicos de los procedimientos de las sesiones públicas del Reichstag". Las medidas se aprueban por mayoría absoluta; y, aunque la discusión puede continuar en ausencia de quórum, ningún voto u otra acción es válida a menos que esté presente la mayoría del total de miembros del cuerpo, es decir, desde 1873, 199.

242. Poderes. —El poder legislativo del Imperio reside conjuntamente en el Reichstag y el Bundesrat, y se requiere la mayoría de los votos de ambos cuerpos para la promulgación de una ley. Así lo declara la constitución. Sin embargo, en la práctica, las funciones legislativas de la cámara popular (p. 228) son claramente subordinadas a las del Bundesrat. El Reichstag no posee el poder de iniciativa y discreción legislativa que tienen las cámaras populares de Gran Bretaña, Francia, Italia y Estados Unidos. Su consentimiento es necesario para la promulgación de toda ley, para la adopción de toda enmienda constitucional y para la ratificación de todo tratado que afecte materias dentro del ámbito de la legislación imperial. Pero los proyectos de ley, incluidos los relativos a finanzas, se originan habitualmente con el Canciller y el Bundesrat; el procedimiento seguido en la elaboración de medidas de ingresos y militares coloca al Reichstag en clara desventaja; y, en el mejor de los casos, el papel que la cámara puede desempeñar en la política pública del Imperio es negativo y secundario. Puede bloquear la legislación y debatir extensamente la política del Gobierno, pero la constitución no le otorga poder suficiente para convertirla en un instrumento efectivo de control. Está dentro de la competencia del Bundesrat, con el consentimiento del Emperador, disolver la cámara popular en cualquier momento y, como se ha señalado, tal acción se toma sin un ápice de la responsabilidad ministerial que en otras naciones normalmente acompaña el derecho de disolución. En varias ocasiones desde 1871, el Reichstag ha sido disuelto con la simple intención de poner fin a su obstruccionismo.

El reglamento interno de la cámara menciona el derecho de interpelación, y ocasionalmente se recurre a esta característica práctica legislativa continental. Sin embargo, no hay ministros a quienes pueda dirigirse una interpelación, salvo el Canciller, y aun así, él no tiene derecho a presentarse en el Reichstag salvo como miembro del Bundesrat. En consecuencia, en la práctica, las interpelaciones se dirigen al Bundesrat. Solo donde prevalece el sistema parlamentario, como en Francia e Italia, el recurso de la interpelación puede llegar a asumir gran importancia. La posibilidad de una mayor oportunidad para la interpelación, que implicara el derecho de la cámara a adoptar resoluciones declarando satisfacción o insatisfacción con la respuesta dada, fue discutida con entusiasmo, pero en general sin resultados concluyentes, en el Reichstag en 1912.

III. EL SURGIMIENTO DE LOS PARTIDOS POLÍTICOS (p. 229)

En Alemania, como en los países continentales en general, el número de grupos políticos es innumerable. Muchos son demasiado pequeños e inestables para merecer propiamente la denominación de partidos; y, en verdad, ni siquiera los más grandes han llegado a ser tan numerosos como para obtener una mayoría en la cámara popular. Para la promulgación de medidas, el Gobierno siempre se ve obligado a depender de algún tipo de coalición, o, en el mejor de los casos, de los miembros de un grupo que, por el momento, mantiene el equilibrio entre dos alineamientos opuestos.

243. Conservadores y Progresistas. —La situación partidista actual se ha alcanzado como consecuencia de la gradual desintegración de los dos grandes grupos políticos con los que Prusia inició el periodo del ministerio de Bismarck; y hasta hoy, los partidos del Imperio Alemán y los del reino prusiano son en gran medida idénticos. Los dos grupos prusianos originales eran los Conservadores y el Fortschritt, o Progresistas, de los cuales uno comprendía, durante la parte media del siglo XIX, a los partidarios del Gobierno y el otro a sus opositores. Los Conservadores eran eminentemente el partido de la aristocracia terrateniente del norte y este de Alemania. Durante veinte años previos a 1867, dominaron completamente la corte y el ejército prusianos. Sin embargo, tras la guerra austro-prusiana de 1866, la supremacía conservadora se quebró y se inició ese largo proceso de disolución partidista que ha llevado la vida política alemana a su actual estado de confusión. Para empezar, cada uno de los dos partidos originales se dividió en dos grupos distintos. De los Conservadores surgieron los Frei Conservativen, o Conservadores Libres; del Fortschritt, la National-Liberal-Partei, o Liberales Nacionales. En un caso, el nuevo grupo comprendía el elemento más avanzado del antiguo; en el otro, el más moderado; de modo que, en orden de radicalismo, los partidos de la década posterior a 1866 eran los Conservadores, los Conservadores Libres, los Liberales Nacionales y la Fortschrittspartei, o Radicales. Entre estos cuatro grupos, Bismarck logró obtener para su política de unificación alemana el apoyo de los más moderados, es decir, el segundo y el tercero. Los ultraconservadores se aferraron al régimen particularista de épocas anteriores, y con ellos el genio de la "sangre y el hierro" rompió definitivamente en 1866. Los Conservadores Libres comprendían al principio simplemente a aquellos elementos del partido Conservador original (p. 230) que estaban dispuestos a seguir a Bismarck.

244. Surgimiento y preponderancia de los Liberales Nacionales. —De manera similar, entre los Progresistas hubo división respecto a la actitud que debía asumirse ante el programa bismarckiano. El ala más radical del partido, es decir, la que mantenía el nombre y las políticas del Fortschritt original, se negó a abandonar su oposición al militarismo y al monarquismo, se opuso a la constitución de 1867 por su falta de liberalismo y negó todo apoyo sustancial al gobierno de Bismarck. Sin embargo, la mayor parte de los miembros del partido estuvieron dispuestos a subordinar temporalmente, en favor de los proyectos nacionalizadores de Bismarck, la lucha que el Fortschritt unido había sostenido durante mucho tiempo en defensa del constitucionalismo. El partido intransigente era más fuerte en Berlín y en las ciudades de Prusia oriental. Era casi exclusivamente prusiano. Los Liberales Nacionales, en cambio, se convirtieron pronto en un partido esencialmente alemán, más que simplemente prusiano. Incluso antes de 1871, constituían, tanto en número como en poder, el partido preponderante en Prusia y en la Confederación en su conjunto; y después de 1871, cuando los nacionalistas de los estados del sur se unieron a los Liberales Nacionales, la preeminencia de ese partido quedó efectivamente asegurada. Bismarck dependió absolutamente de los Liberales Nacionales, como partido de la unidad y la uniformidad, para el fortalecimiento del Imperio. Solo en 1878, después de que el partido perdió el control del Reichstag, como consecuencia de la reacción contra el liberalismo que acompañó al gran conflicto religioso conocido como el Kulturkampf, el Canciller estuvo en condiciones de liberarse de los lazos, a menudo incómodos, de la alianza liberal.

245. Los nuevos grupos: el Centro. —Mientras tanto, el campo ocupado por los diversos partidos mencionados fue, desde una fecha temprana, fragmentado por un número creciente de partidos y grupos recién organizados. Los más importantes entre ellos fueron los Clericales, o Centro, y los Socialdemócratas. Los orígenes del Centro pueden rastrearse hasta el proyecto formulado en diciembre de 1870 para fundar un nuevo partido, esencialmente católico, cuyo propósito sería la defensa de la sociedad contra el radicalismo, de los estados contra el gobierno central y de las escuelas contra la secularización. Un dicho favorito de los fundadores era que "en el nacimiento del Imperio no estuvo presente la Justicia". El partido, que ganó fuerza primero en las provincias renanas y polacas de Prusia y en Baviera, logró en las elecciones de 1871 obtener un total de sesenta escaños. Utilizado por el clero católico durante la década siguiente para mantener la causa del papado frente a las maquinaciones de Bismarck, el partido pronto echó raíces profundas; y debido a (p. 231) la absoluta identificación en la opinión pública de sus intereses con los de la Iglesia Católica, asegurando su preponderancia en los estados del sur, y también al hecho de que siempre ha tenido más éxito que sus rivales en mantener la cohesión organizativa, se convirtió, y ha continuado siendo casi ininterrumpidamente hasta la actualidad, el grupo político numéricamente más fuerte dentro del Reichstag.

246. Los nuevos grupos: los Socialdemócratas. —El partido Socialdemócrata fue fundado en 1869 bajo el liderazgo de Wilhelm Liebknecht y August Bebel. En 1863 se había organizado en Leipzig, bajo la inspiración del elocuente marxista Ferdinand Lassalle, una Asociación Universal de Trabajadores Alemanes. Entre ambos organismos existió durante un tiempo una intensa rivalidad, pero en un congreso celebrado en Gotha, en mayo de 1875, se fusionaron (junto con varias otras sociedades socialistas) en una sola organización, que hasta hoy sigue siendo conocida como el Partido Socialdemócrata. El desarrollo del socialismo en el Imperio entre 1870 y 1880, tanto en número como en eficiencia organizativa, fue fenomenal. En las elecciones parlamentarias de 1871, el voto socialdemócrata fue de 124,655 (tres por ciento del total) y dos socialdemócratas fueron elegidos al Reichstag. En 1874, el voto popular fue de 351,952 y se eligieron nueve miembros; en 1877 fue de 493,288 y el número de candidatos exitosos fue de doce. Tanto el emperador Guillermo I como su canciller, Bismarck, así como en general las clases gobernantes y acomodadas, contemplaron el avance del movimiento con una preocupación abiertamente declarada. La mayoría de los grandes proyectos del Gobierno Imperial fueron rechazados por los socialdemócratas, y se entendía que los miembros del partido eran enemigos de todo el orden existente, e incluso de la civilización misma. Dos atentados en 1878 contra la vida del emperador, perpetrados por hombres que eran socialistas pero desautorizados por los socialistas como grupo, dieron a las autoridades la oportunidad de iniciar una campaña de represión socialista, y desde 1878 hasta 1890 la legislación antisocialista más rigurosa estuvo regularmente en los códigos y fue aplicada en no poca medida. Al mismo tiempo que se intentaba erradicar la propaganda socialista, se emprendió una notable serie de reformas sociales con el propósito deliberado no solo de promover el bienestar público, sino de quitarle base al socialismo, o, como alguien observó, de "curar al Imperio del socialismo mediante la inoculación". Los pasos más importantes dados en esta dirección incluyeron la instauración del seguro de enfermedad en 1883, del seguro de accidentes en 1884 y del seguro de vejez e invalidez en 1889.

Durante un tiempo, las medidas del gobierno parecieron cumplir su propósito (p. 232), y la prensa oficial proclamó ruidosamente que el socialismo en Alemania estaba extinguido. Sin embargo, en realidad, el socialismo prosperó bajo la persecución. En la hora del aparente triunfo de Bismarck, la propaganda socialista se impulsaba de manera encubierta en todos los rincones del Imperio. Un órgano del partido conocido como El Socialdemócrata se publicaba en Suiza, y cada semana miles de ejemplares cruzaban la frontera y se pasaban de mano en mano entre lectores decididos y conversos. Se mantenía una organización compacta, se estableció una tesorería que se mantenía bien provista, y con razón los socialdemócratas afirman hoy que, en gran medida, deben su magnífica organización a la era de represión bismarckiana. En las elecciones de 1878 el partido obtuvo solo 437,158 votos, pero en 1884 su votación fue de 549,990 (9.7 por ciento del total) y el contingente de representantes enviados al Reichstag sumó veinticuatro. En 1890, el voto socialista alcanzó la cifra enorme de 1,427,298 (19.7 por ciento del total), y el número de representantes se incrementó a treinta y cinco. La represión resultó evidentemente un fracaso, y en 1890 el Reichstag, con la aprobación del nuevo emperador, Guillermo II, sabiamente se negó a renovar el estatuto bajo el cual se había empleado la proscripción.

247. Partidos menores. —Aparte del Centro y los Socialdemócratas, los grupos partidarios más recientes en Alemania—los güelfos, los polacos, los daneses, los alsacianos, los antisemitas, etc.—son pequeños y relativamente poco importantes. Todos son particularistas e irreconciliables; todos están organizados sobre la base de intereses locales, raciales o religiosos. De hecho, aparte de los liberales nacionales y los socialistas, no puede decirse que ninguno de los grupos políticos alemanes, grandes o pequeños, sea ampliamente nacional, ni en sus principios ni en su electorado. Los güelfos, o Partido del Derecho de Hannover, comprenden a los irreconciliables entre la antigua nobleza hanoveriana que se niegan a reconocer la validez de la extinción de la antigua dinastía de Hannover tras la deposición de Jorge V en 1866. Tan tarde como en 1898 enviaron nueve miembros al Reichstag. En 1903 eligieron solo cinco, y en 1907 su representación se redujo a un solo diputado. En 1912 su cuota volvió a ser de cinco. Los polacos comprenden a los votantes eslavos de los distritos de Prusia Occidental, Posen y Silesia, quienes continúan enviando al Reichstag miembros que protestan contra la incorporación de los polacos a Prusia y al Imperio. En las elecciones de 1903 obtuvieron dieciséis escaños, en las de 1907 veinte, y en las de 1912 dieciocho. Los daneses del norte de Schleswig mantienen cierta demanda de anexión a Dinamarca, y las medidas orientadas a la germanización son profundamente resentidas; pero el número de personas involucradas—no más de 150,000—es tan pequeño que su poder político es casi nulo. (p. 233) Por lo general, cuentan solo con un portavoz en el Reichstag. Los alsacianos comprenden a los autonomistas de Alsacia-Lorena, y los antisemitas forman un grupo cuyo propósito original era la resistencia a la influencia e intereses judíos.

IV. POLÍTICA PARTIDISTA DESPUÉS DE 1878

248. Cambios en los partidos "gubernamentales". —Resulta imposible repasar aquí los detalles de la historia partidista alemana durante el período posterior a la ruptura del Gobierno con los liberales en 1878. Solo pueden mencionarse algunos de los hechos más relevantes. Entre 1878 y 1887 no existía en el Reichstag ningún gran partido, ni siquiera una coalición estable de partidos, en la que el Gobierno pudiera confiar para su apoyo. Por el momento, en 1879, Bismarck se alió con el Centro para lograr la adopción de su política recién formulada de protección y de la famosa cláusula Frankenstein relativa a las contribuciones matriculares de los estados. Los liberales nacionales, dejados de lado, se disolvieron, y en 1881 el remanente del partido solo pudo obtener cuarenta y cinco escaños. Tras las elecciones de ese año, el Centro contaba en el Reichstag con una pluralidad de cuarenta. El resultado fue que, en el esfuerzo por conseguir el apoyo confiable del Centro, el Gobierno abandonó gradualmente la Kulturkampf, y por un tiempo el Centro ocupó virtualmente la posición que antes de 1878 habían tenido los liberales nacionales. Sin embargo, las elecciones de 1887 cambiaron nuevamente la situación. El Centro retuvo una pluralidad de unos veinte escaños, pero los conservadores, conservadores libres y liberales nacionales formaron una coalición y entre ellos obtuvieron un total de 220 escaños y, en consecuencia, el control del Reichstag. Así, los conservadores se convirtieron en el principal apoyo del Gobierno y el Centro pasó por un tiempo a una posición de neutralidad. En las elecciones de 1890, la coalición, que en realidad había sido formada por el Gobierno sobre la base de un cartel o acuerdo, sufrió grandes pérdidas. De 397 escaños solo obtuvo 130, mientras que el Centro por sí solo consiguió 116. Coincidiendo con este vuelco vino la destitución de Bismarck y la elevación al cargo de canciller del general von Caprivi. Durante sus años en el cargo (1890-1894), Caprivi no pudo contar habitualmente con el apoyo de ningún partido o grupo de partidos en particular, y para la promulgación de sus medidas el Gobierno se vio obligado a buscar (p. 234) apoyo ahora en un sector y ahora en otro, según lo dictaban las circunstancias.

249. El movimiento agrario y el surgimiento del bloque. —Dos o tres acontecimientos del período destacan con cierta claridad. Uno fue la disolución, aparentemente definitiva, del Fortschrittspartei, o partido radical, como consecuencia de las elecciones de 1893. Un segundo fue el surgimiento de la prolongada contienda del Gobierno con los agrarios. El grupo agrario, del que en realidad se oye hablar ya desde 1876, estaba compuesto principalmente por los terratenientes cultivadores de cereales del norte y este de Alemania. Por tratados concluidos entre 1892 y 1894 con Austria-Hungría, Italia, Bélgica, Rusia y otras naciones, los aranceles alemanes a la importación de cereales se redujeron considerablemente a cambio de ventajas otorgadas a los fabricantes alemanes. Los bajos aranceles significaban alimentos baratos, y en la negociación de estos tratados el Gobierno encontró un apoyo entusiasta no solo en el Centro, sino también en los socialdemócratas y los radicales sobrevivientes. Los conservadores estaban divididos. Aquellos con simpatías agrarias (especialmente los terratenientes prusianos) se aliaron con las fuerzas de oposición. Pero el resto brindó al Gobierno cierto grado de apoyo. Y de este último hecho surgió un desarrollo político final de gran importancia durante el período de Caprivi, es decir, la creación de ese bloque, o alianza, entre el Centro y los conservadores (popularmente conocido como el bloque "azul-negro") en el que el Gobierno habría de apoyarse regularmente durante más de una década y media. Durante la cancillería del príncipe Chlodwig Hohenlohe-Schillingsfürst (1894-1900) la lucha con los agrarios continuó y la preponderancia del bloque se consolidó como un hecho. Finalmente, cabe mencionar el acelerado crecimiento de la socialdemocracia. En 1893 el partido popular obtuvo un total de 1,876,738 votos y eligió a cuarenta y cuatro representantes. En 1896 su votación fue de 2,007,076 y el número de miembros electos fue de cincuenta y siete. En 1903 su votación ascendió a la cifra enorme de 3,008,000 (24 por ciento del total, y mayor que la de cualquier otro partido individual), y la cuota en el Reichstag se incrementó a setenta y nueve.

250. Las elecciones de 1903 y 1907. —En las elecciones de 1903, el bloque sufrió una pérdida numérica de fuerza. El Centro obtuvo 102 escaños, los Conservadores 53 y los Conservadores Libres, o "Partido del Imperio", 22—un total de solo 177. Sin embargo, mediante una hábil gestión, el canciller von Buelow (1900-1908) logró durante varios años enfrentar a las fuerzas opuestas, preservando así, en la práctica, la eficacia operativa de la coalición gubernamental. Las elecciones de enero de 1907, provocadas por la disolución del Reichstag tras la negativa de este órgano a aprobar los presupuestos coloniales del Gobierno, fueron interesantes principalmente por la continua demostración de fuerza del Centro y la disminución de la representación de los socialdemócratas en el Reichstag. En la práctica política, el Centro había llegado a ocupar en la cámara una posición clave de tal importancia que el Gobierno dependía absolutamente del voto de ese partido para la aprobación de sus medidas. Naturalmente, el partido, consciente de su poder, tendía a condicionar su apoyo a acuerdos contractuales y a negociar duramente con el Gobierno los votos que controlaba. Aunque difícilmente podía prescindir de la ayuda clerical, el Gobierno en 1907 habría estado bastante dispuesto a ver quebrada la fuerza e independencia del Centro. Sin embargo, el Centro no solo no perdió escaños en esa contienda, sino que en realidad obtuvo una ganancia de dos. Por otro lado, el Gobierno encontró compensación en el retroceso de los socialdemócratas. Estos obtuvieron un total de 3,250,000 votos populares, en comparación con 3,008,000 en 1903; pero debido a la anticuada distribución de escaños vigente en el Imperio, al inusual número de votos obtenidos por otros partidos y también a la inusual cooperación de los grupos opuestos a los socialdemócratas, su representación en el Reichstag se redujo de 79 a 43.

V. PARTIDOS DESDE 1907 (p. 236)

251. El bloque de Buelow. —El periodo correspondiente a la vida del Reichstag elegido en 1907 fue notable en la historia política alemana principalmente por la prolongada lucha por el establecimiento de un gobierno parlamentario que tuvo lugar en su seno—una lucha que, de hecho, comenzó con el estancamiento que provocó la disolución de 1906, alcanzó su clímax en los debates fiscales de 1908-1909 y que, en los años siguientes, fue disminuyendo gradualmente, dejando tanto el estatus de los partidos como el orden constitucional del Imperio esencialmente como estaban al principio. Incluso antes de la disolución de 1906, el bloque Conservador-Centro se había disuelto efectivamente, principalmente por la deserción del Centro, y durante más de tres años fue reemplazado por una alianza, conocida comúnmente como el "bloque de Buelow", de conservadores y liberales. Sin embargo, esta combinación nunca fue sólida y, en el curso del conflicto sobre el presupuesto propuesto por el Gobierno en noviembre de 1908, se volvió a la antigua alineación, y en los años siguientes el bloque Conservador-Clerical siguió siendo un factor preponderante en la situación política.

252. Las elecciones de 1912: partidos y cuestiones. —El Reichstag de 1907 fue disuelto al término de su periodo de cinco años y, en enero de 1912, se eligió una nueva cámara, la decimotercera desde la creación del Imperio. La contienda fue eminentemente de medidas más que de personas, pero el interés público que suscitó fue extraordinario. En términos generales, la línea divisoria se trazó entre el Gobierno y los partidos del bloque, por un lado, y los partidos más propiamente populares, especialmente los liberales nacionales, los radicales y los socialdemócratas, por el otro; y las cuestiones principales fueron las que planteaban el espíritu, los propósitos y los métodos del canciller von Bethmann-Hollweg y sus aliados conservadores y clericales. Hubo una queja generalizada sobre el supuesto reaccionarismo de los partidos gubernamentales. Se les consideraba responsables de la reforma fiscal de 1909, que imponía cargas excesivas a la industria y el comercio, mientras que eximía a la tierra y al capital invertido; se les acusaba de restablecer el yugo del Centro Católico sobre la mayoría luterana; y se les reprochaba no haber cumplido su promesa de liberalizar el anticuado sistema electoral de Prusia. Los conservadores, en particular, fueron atacados por su continuo monopolio del poder y del patronazgo. Sin embargo, la cuestión práctica más importante fue la del arancel. Durante todo un año, el descontento provocado por el alto costo de vida fue general y el Gobierno fue solicitado por municipios, organizaciones obreras y sociedades políticas para iniciar un proyecto de reducción de los aranceles sobre los alimentos importados. La demanda fue en vano y el país entendió, por boca del canciller, que el Gobierno, bajo el dominio conservador-agrario, mantendría como consigna "protección para el trabajo nacional". En esta cuestión, los liberales nacionales, inclinados al proteccionismo, apoyaron al Gobierno, pero los radicales, los socialdemócratas y algunos grupos menores adoptaron una actitud claramente opuesta.

253. Los resultados y su significado. —El número total de candidatos en las 397 circunscripciones fue de 1,428. Solo los socialdemócratas presentaron un candidato en cada circunscripción, hecho que resalta el carácter ampliamente nacional que ha adquirido ese partido. Los liberales nacionales presentaron candidatos en 200 circunscripciones, el Centro en 183, los radicales en 175 y los conservadores en 132. Se requirió una segunda vuelta en 191 circunscripciones, casi la mitad del total. Los resultados finales de la elección justificaron plenamente la expectativa general de los observadores de que los socialdemócratas lograrían enormes avances. El llamado de von Bethmann-Hollweg a la solidaridad contra los socialistas no tuvo el mismo efecto que el llamado similar de von Buelow en 1907. La habilidad y el carisma personal del canciller eran inferiores a los de su predecesor, y la masa de la nación se movilizó en 1912 como no lo había hecho en la ocasión anterior. Los resultados pueden resumirse así:

Es-ca-ños Es-ca-ños obtenidos en la disolución por elecciones de 1912 Centro 103 90 Conservadores 58 45 Conservadores Libres 25 13 Socialdemócratas 53 110 Liberales Nacionales 51 44 Radicales 49 41 Polacos 20 18 Antisemitas y Unión Económica 20 11 Guelfos o Hannoverianos 1 5 Alsacianos, Daneses e Independientes 16 20 Total 397 397

Dos de los tres partidos de la izquierda, es decir, los liberales nacionales y los radicales, sufrieron pérdidas considerables, pero la victoria de los socialdemócratas fue tan contundente que la izquierda en su conjunto obtuvo una ganancia neta de cuarenta y dos escaños. Por otro lado, los tres partidos del bloque perdieron mucho—en total, treinta y ocho escaños. El número de votos populares emitidos para candidatos del bloque fue aproximadamente 4,500,000; para los candidatos de la izquierda, aproximadamente 7,500,000. En Berlín, donde cinco de sus seis circunscripciones ya estaban representadas por socialdemócratas, hubo un notable intento por parte de los socialistas de conquistar el "distrito del Káiser", donde se encuentra el Kaiserhof, o residencia imperial, y la sede del propio Gobierno. El intento fracasó, pero solo en la segunda vuelta y por el estrecho margen de siete votos, el candidato socialista fue derrotado por su oponente radical. Como se ha señalado, los partidos de la izquierda son completamente independientes y no siempre pueden actuar en conjunto sobre una cuestión pública. El ideal expresado por el publicista Naumann, "de Bassermann a Bebel", es decir, que los liberales nacionales bajo el liderazgo de Bassermann deberían, a través de los radicales, unirse políticamente con los socialdemócratas bajo Bebel, aún no se ha realizado. Sin embargo, desde hace tiempo existe una comunidad de intereses y de políticas, y las elecciones de 1912 hicieron posible por primera vez que una combinación de los tres grupos y sus aliados superara decisivamente cualquier combinación que los partidos del bloque y sus aliados pudieran oponer.

Antes de la elección, había una clara mayoría gubernamental de ochenta y nueve; después de ella, una mayoría opositora de, al menos, catorce. Cuando, en febrero de 1912, se inauguró el nuevo Reichstag, solo mediante las tácticas más hábiles por parte del bloque se evitó la elección del líder socialista Bebel a la presidencia de la cámara.

254. Los partidos hoy: conservadores y centro. —El principal efecto de la elección parecería ser acentuar la ya manifiesta tendencia de Alemania a dividirse entre dos grandes campos hostiles: uno representativo de las clases militares, burocráticas, agrarias, financieras y, en general, de las fuerzas de resistencia al cambio; el otro, representativo de las fuerzas democráticas modernas, extremas y en principio incluso revolucionarias. Dejando de lado los grupos particularistas menores, el partido más reaccionario de los existentes es el Conservador, cuya fuerza radica principalmente en las provincias rurales de Prusia a lo largo del Báltico. El más radical es el Socialdemócrata, cuya fuerza está bastante bien distribuida por los estados del Imperio, aunque se concentra, en lo principal, en las ciudades. Entre ambos se encuentran el Centro, los Radicales y los Nacional-Liberales. El Centro siempre ha incluido tanto un elemento aristocrático como uno popular, siendo, de hecho, más representativo de todas las clases sociales del Imperio que cualquier otro partido. Su fuerza numérica proviene de los campesinos y los obreros, y para mantener su influencia frente al atractivo del socialismo, se ha visto obligado a hacer grandes concesiones en dirección al liberalismo. En todos los aspectos, salvo en lo relativo a los intereses de la Iglesia católica, ha procurado ser moderado y progresista, y debe observarse que hace tiempo abandonó su actitud irreconciliable respecto a la religión. Geográficamente, su fuerza radica principalmente en el sur, especialmente en Baviera.

255. Los socialdemócratas. —Nominalmente revolucionaria, la socialdemocracia alemana comprende en realidad una organización muy ordenada, cuyas doctrinas político-económicas son en muchos puntos tan racionales que cuentan con amplio apoyo entre personas que no llevan el nombre del partido. A lo largo de una generación, el partido se ha vuelto cada vez más práctico en sus demandas y más oportunista en sus tácticas. En lugar de oponerse a las reformas emprendidas sobre la base de las instituciones existentes, como solía hacer antes con la esperanza de instaurar un estado socialista mediante un gran golpe, trabaja por aquellas reformas que se consideran alcanzables y se conforma con aludir solo ocasionalmente y de manera incidental a su ideal último. La máxima autoridad directiva del partido es un congreso compuesto por seis delegados de cada distrito electoral del Imperio, los miembros socialistas del Reichstag y los miembros del comité ejecutivo del partido. Este congreso se reúne anualmente para regular la organización del partido, discutir las políticas partidarias y tomar decisiones sobre cuestiones sometidas por los miembros del partido. Nominalmente, los principios del partido son los de Karl Marx, y su programa es el "Programa de Erfurt" de 1891, que contempla la abolición del gobierno de clase y de las clases mismas, el fin de toda explotación del trabajo y opresión de los hombres, la destrucción del capitalismo y la instauración de un régimen económico en el que la producción y distribución de bienes estén controladas exclusivamente por el Estado. Los socialistas radicales, es decir, los miembros tradicionales del partido, se aferran a estos artículos de fe consagrados por el tiempo. Pero la mayoría del sector joven del partido, hábilmente liderado por Edward Bernstein—los "revisionistas", como se autodenominan—considera que las doctrinas marxistas son en numerosos aspectos erróneas, e insisten en que el programa de Erfurt debe ser revisado y puesto en (p. 240) consonancia con el espíritu práctico y positivo del partido actual. Excepto Bebel y Kautsky, todos los líderes socialistas destacados en Alemania en la actualidad están identificados con el movimiento revisionista. La importancia política de esta situación radica en el hecho de que los "nuevos socialistas" están dispuestos a cooperar sistemáticamente con elementos progresistas de cualquier nombre o antecedente. Ya los socialistas de Baden, Wurtemberg y Baviera han votado a favor de los presupuestos estatales locales y han participado en funciones de la corte, y en numerosas ocasiones han trabajado codo a codo, no solo en elecciones sino también en el Reichstag y en dietas y consejos, con los Nacional-Liberales y los Radicales. Para el futuro del liberalismo sensato en Alemania, esta tendencia del partido hacia el esfuerzo cooperativo y constructivo es un buen augurio. En el congreso anual celebrado en Chemnitz en septiembre de 1912, la cuestión del revisionismo se debatió extensamente y con gran pasión, pero se evitó una ruptura abierta dentro del partido y el señor Bebel fue nuevamente elegido presidente del partido. En esa ocasión se demostró que la membresía del partido ascendía a 970,112, un aumento de 133,550 durante el año anterior. No hace falta decir que de los millones de hombres que hoy en día votan por candidatos socialdemócratas apenas una cuarta parte está identificada con la organización formal del partido.

VI. LEY Y JUSTICIA (p. 241)

256. Carácter dual. —Sobre el tema de la administración de justicia, la constitución imperial de 1871 contenía solo una cláusula, por la cual se confería al Imperio el poder de "legislación general en materia de derecho de obligaciones, derecho penal, derecho comercial y de títulos de crédito, y procedimiento judicial". Por una enmienda adoptada el 20 de diciembre de 1873, la cláusula fue modificada para decir: "legislación general sobre todo el dominio del derecho civil y penal, y del procedimiento judicial". Cada uno de los estados federados siempre ha tenido, y aún tiene, su propio sistema judicial, y la justicia se administra casi exclusivamente en tribunales que pertenecen a los estados. Sin embargo, estos tribunales han sido declarados también tribunales del Imperio y, con el fin de sistematizarlos y lograr que las condiciones de justicia sean uniformes en todo el país, el gobierno federal no ha dudado en hacer uso de los poderes regulatorios conferidos en 1871 y ampliados en 1873 en las disposiciones constitucionales citadas.

257. Diversidad de la ley antes de 1871. —En primer lugar, en la última generación se ha logrado una unificación del derecho alemán tan profunda que merece ser comparada con la sistematización del derecho francés lograda mediante el Código Napoleón. En 1871, el Imperio comprendía más de cuarenta distritos, cada uno de los cuales poseía un cuerpo de derecho civil y penal esencialmente distinto; y, para aumentar la confusión, los límites de estos distritos, aunque en otro tiempo coincidían con las divisiones políticas del país, ya no lo eran. El caso de Prusia era típico. En 1871, las antiguas provincias prusianas vivían bajo un código prusiano promulgado en 1794; las provincias renanas mantenían el Código Napoleón, establecido por Napoleón en toda Alemania al oeste del Rin; en los distritos de Pomerania persistían importantes elementos del derecho sueco; mientras que los territorios adquiridos tras la guerra de 1866 tenían cada uno su propio sistema legal (p. 242) autóctono. Solo dos estados alemanes en 1871 poseían un cuerpo de leyes relativamente uniforme. Baden había adoptado una versión alemana del Código Napoleón, y Sajonia, en 1865, había puesto en vigor un código de su propia creación. En ningún momento de la historia alemana había existido una legislación efectiva ni una codificación legal aplicable a todo el territorio contenido en el Imperio. En el ámbito del derecho civil, del derecho penal y del procedimiento, la diversidad era igualmente evidente y molesta.

258. Preparación de los Códigos. —La reforma legal alemana desde 1871 ha consistido principalmente en la elaboración y adopción de sucesivos códigos, cada uno de los cuales ha buscado una esencial completitud dentro de una rama determinada del derecho. De hecho, la tarea había comenzado antes de 1871. Ya en 1861 los estados habían acordado un código relativo al comercio y la banca, y este código fue readoptado, en 1869, por la Confederación de 1867. En 1869 se elaboró un código de derecho penal para la Confederación, y en 1870 un código relativo a las manufacturas y el trabajo. Con el establecimiento del Imperio, en 1871, se creó una comisión a la que se asignó la tarea de redactar reglamentos para el procedimiento civil y penal, así como un plan para la reorganización de los tribunales. Comenzando con un esquema de procedimiento civil, publicado en diciembre de 1872, la comisión presentó un elaborado proyecto sobre cada uno de los tres temas. El código de procedimiento civil, mediante el cual se introdujeron muchas reformas importantes en interés de la publicidad y la rapidez, fue bien recibido. El relativo al procedimiento penal, que proponía abolir en todo el Imperio el juicio por jurado, fue, sin embargo, vigorosamente rechazado, y el resultado fue que los tres informes fueron remitidos a una nueva comisión, la cual remodeló completamente los proyectos originales relativos al procedimiento penal y a la organización de los tribunales. Finalmente, los proyectos revisados fueron adoptados. El 1 de octubre de 1879 entró en vigor un grupo de leyes fundamentales bajo las cuales la administración de justicia en todo el Imperio ha sido controlada desde entonces hasta la actualidad. Las más importantes de estas fueron la Gerichtsverfassungsgesetz, o Ley de Organización Judicial, promulgada el 27 de enero de 1877; la Civilprozessordnung, o Código de Procedimiento Civil, del 30 de enero de 1877; y la Strafprozessordnung, o Código de Procedimiento Penal, del 1 de febrero de 1877.

Solo restaba efectuar una codificación del derecho civil. Un comité constituido para tal fin completó su trabajo en 1887, y el proyecto presentado por él fue entregado para su revisión a una nueva comisión, la cual lo presentó en 1895. En una forma enmendada, el Código Civil fue aprobado por el Reichstag el 18 de agosto de 1896, y (p. 243) se puso en vigor el 1 de enero de 1900. Excluyendo los asuntos relativos a la tenencia de la tierra (que quedan regulados por los estados), el Código aborda no solo todos los temas habituales del derecho civil, sino también aquellos que surgen del contacto entre el derecho privado y el derecho público.

259. Los Tribunales Inferiores. —Por estas y otras medidas se ha logrado que en todo el Imperio la justicia se administre en tribunales cuyos funcionarios son designados por los gobiernos locales y que dictan sentencias en su nombre, pero cuya organización, atribuciones y reglas de procedimiento están reguladas minuciosamente por la ley federal. La jerarquía de tribunales prevista en la Ley de Organización Judicial comprende tribunales de cuatro grados. En la base se encuentran los Amtsgerichte, de los cuales hay aproximadamente dos mil en el Imperio. Estos son tribunales de primera instancia, compuestos normalmente por un solo juez. En asuntos civiles su jurisdicción se extiende hasta la suma de trescientos marcos; en lo penal, a cuestiones que impliquen una multa no mayor de seiscientos marcos o prisión de no más de tres meses. En casos penales, el juez se sienta con dos Schoeffen (alguaciles) seleccionados por sorteo de las listas de jurados. Además de asuntos litigiosos, los Amtsgerichte se encargan del registro de títulos de propiedad, la redacción de testamentos, la tutela y otros intereses locales.

Inmediatamente por encima de los Amtsgerichte se encuentran los 173 tribunales de distrito, o Landgerichte, cada uno compuesto por un presidente y un número variable de jueces asociados. Cada Landgericht se divide en una sala civil y una penal. De hecho, puede haber otras salas, como por ejemplo una Kammer für Handelssachen, o sala para asuntos comerciales. El presidente preside el pleno del tribunal; un director preside cada sala. El Landgericht ejerce jurisdicción revisora sobre las sentencias de los Amtsgerichte y posee una jurisdicción original más amplia tanto en asuntos civiles como penales. La sala penal, compuesta por cinco jueces (de los cuales cuatro son necesarios para condenar), es competente, por ejemplo, para juzgar casos de delitos graves castigados con prisión por un término no mayor de cinco años. Para el juicio de muchos tipos de casos penales existen Schwurgerichte especiales, o tribunales con jurado, que sesionan bajo la presidencia de tres jueces de los Landgerichte. Un jurado se compone de doce miembros, de los cuales ocho son necesarios para condenar.

Aún por encima de los Landgerichte se encuentran los Oberlandesgerichte, de los cuales hay veintiocho en el Imperio, cada uno compuesto por siete jueces. Los Oberlandesgerichte son en gran medida tribunales de jurisdicción de apelación. Cada uno se divide en un senado civil y uno penal. Hay un (p. 244) presidente del tribunal pleno y un funcionario similar para cada senado.

260. El Reichsgericht. —En la cúspide del sistema se encuentra el Reichsgericht (creado por la ley del 1 de octubre de 1879), que, aparte de ciertos tribunales administrativos, militares y consulares, es el único tribunal alemán de carácter exclusivamente imperial, o federal. Ejerce jurisdicción original en casos que impliquen traición contra el Imperio y conoce de apelaciones de los tribunales consulares y de los tribunales estatales en cuestiones de derecho imperial. Sus miembros, noventa y dos en total, son nombrados por el Emperador de por vida, a propuesta del Bundesrat, y se organizan en seis senados civiles y cuatro penales. Las sesiones se celebran invariablemente en Leipzig, en el reino de Sajonia.

Todos los jueces de los tribunales de los estados son nombrados por los soberanos de los respectivos estados. La ley imperial establece un mínimo de requisitos basado en estudios y experiencia profesional, quedando el estado en libertad de imponer cualquier requisito adicional que desee. Todos los jueces son nombrados de por vida y todos reciben un salario que no puede ser reducido; y existen garantías importantes contra traslados arbitrarios de un puesto a otro, así como otras prácticas que pudieran disminuir la imparcialidad e independencia del juez.

CAPÍTULO XII (p. 245)

LA CONSTITUCIÓN DE PRUSIA—LA CORONA Y EL MINISTERIO

I. LOS ESTADOS ALEMANES Y SUS GOBIERNOS

261. Variaciones de Tipo. —Dentro de los límites de Alemania en la actualidad existen veinticinco estados y un territorio imperial con ciertos atributos de estado, Alsacia-Lorena. Durante la mayor parte del siglo XIX, cada uno de estos estados (y de los varios que ya no existen) poseía una soberanía sustancial, y cada uno mantenía sus propios arreglos respecto a las formas y procedimientos gubernamentales. Bajo el liderazgo de Prusia, como se ha señalado, la laxa Confederación de 1815 fue transformada, durante los años 1866-1871, en una unión imperial, federal pero a la vez vigorosa e indestructible, y a las autoridades constituidas de este Imperio se les confió un enorme conjunto de poderes gubernamentales. Sin embargo, los poderes conferidos no fueron completamente abstraídos de las prerrogativas originales de los estados individuales. En una medida apreciable, fueron más bien poderes de carácter suplementario, en virtud de los cuales el recién creado gobierno central pudo hacer, a escala nacional, lo que, en ausencia de tal gobierno central, no habría habido ni medios ni motivo para hacer. Solo en ciertos puntos, como por ejemplo en lo relativo a la recaudación de derechos de aduana e impuestos, la independencia original del estado individual se vio seriamente afectada por los términos del nuevo acuerdo.

La consecuencia es que, hablando en términos generales, cada uno de los estados alemanes mantiene hasta hoy un gobierno que es esencialmente completo en sí mismo. Ninguno de estos gobiernos abarca del todo el ámbito de jurisdicción de un estado soberano; cada uno es limitado en diversos puntos por la autoridad superior del Imperio; pero cada uno es lo suficientemente amplio como para poder continuar funcionando, si todos los demás gobiernos de Alemania fueran eliminados de inmediato. De los veinticinco gobiernos estatales, tres—los de las ciudades libres de Bremen, Hamburgo y Lübeck—son repúblicas aristocráticas (p. 246); todos los demás son monarquías. Entre las monarquías hay cuatro reinos: Prusia, Baviera, Sajonia y Wurtemberg; seis grandes ducados: Baden, Hesse, Mecklemburgo-Schwerin, Mecklemburgo-Strelitz, Oldemburgo y Sajonia-Weimar; cinco ducados: Anhalt, Brunswick, Sajonia-Altenburgo, Sajonia-Coburgo-Gotha y Sajonia-Meiningen; y siete principados: Lippe, Schwarzburg-Rudolstadt, Schwarzburg-Sondershausen, Schaumburg-Lippe, Reuss Línea Mayor, Reuss Línea Menor y Waldeck-Pyrmont.

262. La preponderancia de Prusia. —Desde cualquier ángulo que se aborden los asuntos públicos alemanes, el hecho que resalta con mayor claridad es la posición preponderante que ocupa el reino de Prusia. Ya se ha señalado cómo fue que Prusia se convirtió en la creadora virtual del Imperio, y cómo es que Prusia domina de tal manera el gobierno imperial que, en ocasiones, ambos gobiernos —el imperial y el prusiano— resultan casi inextricables. Más allá del mero hecho físico de que 134,616 millas cuadradas de las 208,780 de Alemania, y 40,163,333 habitantes de los 64,903,423 del Imperio, son prusianos, las propias condiciones bajo las cuales surgió la organización imperial actual predeterminaron que Prusia y lo prusiano gozaran de una preeminencia constante en todo lo relativo al gobierno y la política alemana. Tanto por extenderse de manera inmediata sobre un territorio casi dos tercios del tamaño de Francia, como por su peculiar relación con el sistema político del Imperio, las instituciones de Prusia requieren una consideración algo detallada.

II. EL SURGIMIENTO DEL CONSTITUCIONALISMO EN PRUSIA

263. Regeneración en el período napoleónico. —Debido a las políticas vacilantes de su soberano, Federico Guillermo III, las sucesivas derrotas de sus ejércitos en Jena, Auerstädt y otros lugares, y la pérdida, por el tratado de Tilsit en 1807, de la mitad de su territorio, Prusia no obtuvo de la primera década del período napoleónico más que humillación y desastre. Sin embargo, durante los años 1807-1815, su situación mejoró notablemente. Tras el fracaso de la expedición rusa de Napoleón en 1812, Federico Guillermo (p. 247) dejó de lado sus temores y se alió abiertamente con los soberanos de Rusia y Austria. El pueblo se levantó en masa y, en la titánica lucha que siguió, Prusia desempeñó un papel apenas inferior en importancia al de cualquier otra potencia. Al final, fue recompensada, mediante el Congreso de Viena, con la asignación de la porción norte de Sajonia, Pomerania sueca, sus antiguas posesiones al oeste del Elba, los ducados de Berg y Jülich, y varios otros distritos en Westfalia y a orillas del Rin. Su extensión en 1815 era de 108,000 millas cuadradas, comparadas con las 122,000 de principios de 1806; pero la pérdida territorial fue más que compensada por el reemplazo de tierras eslavas por alemanas. Así, se incrementó la homogeneidad de su población, se acentuó su carácter esencialmente germánico y se fortaleció su capacidad de liderazgo en Alemania.

No solo en cuanto a territorio y población la Prusia de 1815 era diferente de la de una década antes. Como consecuencia de las humillantes derrotas de 1806, se produjo una regeneración moral que dio lugar a una de las transformaciones nacionales más rápidas y profundas registradas en la historia. En 1807, el ministro de Federico Guillermo, Stein, de gran visión política, logró la abolición de la servidumbre y de todas las distinciones legales que separaban las diversas clases sociales. En 1808 reformó los municipios y les otorgó importantes poderes de autogobierno. Mediante una serie de medidas radicales, reconstruyó los departamentos ministeriales, los gobiernos provinciales y la maquinaria administrativa local, con el resultado de crear un sistema ejecutivo que ha requerido pocas modificaciones hasta la actualidad. En numerosos aspectos, especialmente en lo económico, la labor de Stein fue continuada por su sucesor, el príncipe Hardenberg. Scharnhorst y Gneisenau reformaron el régimen militar y convirtieron un cuerpo de soldados apáticos mantenidos por el temor en “una unión de todas las energías morales y físicas de la nación”. Wilhelm von Humboldt creó el moderno sistema escolar prusiano; mientras que Fichte, Arndt y una pléyade de otros escritores impulsaron el patriotismo y las aspiraciones del pueblo prusiano hasta (p. 248) un nivel sin precedentes.

264. Obstáculos para el establecimiento de una constitución. —Una época de regeneración como esa no podía dejar de ser propicia para el crecimiento de principios liberales de gobierno. En junio de 1814, y de nuevo en mayo de 1815, el rey Federico Guillermo prometió, mediante una orden de gabinete, considerar la cuestión del establecimiento de una constitución que contemplara no solo los estados provinciales, sino también una dieta nacional. Tras el Congreso de Viena, se emprendió realmente la tarea de redactar tal constitución. Pero el momento no era el adecuado. El liberalismo solo había avanzado entre las clases profesionales, mientras que el influyente grupo de terratenientes ultraconservadores se oponía de manera irreductible. Entre las provincias orientales, aún esencialmente feudales, y las occidentales, visiblemente influidas por las ideas revolucionarias francesas, existía además escasa comunidad de intereses. El espíritu particularista era tan fuerte que, en documentos contemporáneos, no era raro que las distintas provincias del reino fueran llamadas “naciones”. Algunas de estas provincias conservaban el sistema de estados vigente en Alemania desde la Edad Media, pero en algunas de las que habían caído bajo control napoleónico los estados habían sido abolidos, y en otras estaban en suspenso. En unas pocas nunca existieron. Las votaciones en las asambleas de los estados se realizaban por órdenes, no por individuos, y la función de estos cuerpos rara vez iba más allá de aprobar proyectos de impuestos. Dentro de las provincias no existía una base de instituciones populares que pudiera servir de fundamento a un sistema parlamentario nacional.

A pesar de estas circunstancias desalentadoras, no es improbable que algún tipo de constitución se hubiera establecido de no ser por los excesos de los liberales más entusiastas, que culminaron en el asesinato del dramaturgo Kotzebue en 1819, hecho que llevó al rey primero a la aprensión y finalmente a una reacción intransigente. Al asumir la responsabilidad conjunta de los Decretos de Carlsbad del 17 de octubre de 1819, se entregó por completo al régimen de “estabilidad” que Metternich le había recomendado insistentemente. El 11 de junio de 1821 convocó una comisión para organizar un sistema de estados provinciales; pero al mismo tiempo, el proyecto de una constitución nacional y una dieta nacional fue definitivamente abandonado. Bajo (p. 249) la represión, el liberalismo prusiano languideció y, durante el resto del reinado, es decir, hasta 1840, la cuestión del constitucionalismo rara vez fue planteada. En Prusia, como en Austria, las amplias manifestaciones revolucionarias de 1830 tuvieron escasa repercusión.

265. La Dieta de 1847. —Con la ascensión de Federico Guillermo IV, hijo de Federico Guillermo III, en 1840, las esperanzas de los liberales resurgieron. Se creía que el nuevo soberano era un hombre de ideas avanzadas. En cierta medida lo era, como lo demostró al revertir rápidamente la restrictiva política eclesiástica de su padre y con otros actos ilustrados. Pero el tiempo demostró que su liberalismo tenía límites muy definidos. El 13 de febrero de 1847 llegó al extremo de convocar un Vereinigter Landtag, o “dieta unida” de Prusia, que reunía a todos los miembros de las ocho asambleas provinciales existentes y se organizaba en dos cámaras: una de lores y otra compuesta por los tres estamentos de caballeros, burgueses y campesinos. Pero el resultado fue desafortunado. Como Metternich había predicho, la reunión de la Dieta solo sirvió para una enérgica reafirmación de las aspiraciones constitucionales, y la asamblea se negó a aprobar los préstamos que el soberano deseaba hasta que su carácter representativo fuera más plenamente reconocido. El rey, por su parte, declaró que nunca permitiría “que entre el Dios Todopoderoso en el cielo y esta tierra se interponga un pergamino manchado, que nos gobierne con párrafos y reemplace el antiguo y sagrado lazo de lealtad”. El estancamiento fue absoluto y, el 26 de junio, la Dieta fue disuelta.

266. La Revolución de 1848. —Sin embargo, el amanecer del constitucionalismo estaba cerca. La ley fundamental bajo la cual Prusia aún se gobierna fue un producto—uno de los pocos que perduraron—del amplio movimiento revolucionario de 1848. Al llegar a Berlín la noticia del derrocamiento de Luis Felipe (24 de febrero) en París y de la caída de Metternich (13 de mayo) en Viena, los liberales prusianos renovaron con vigor su clamor por el establecimiento en Prusia de un gobierno de tipo constitucional. La demanda estaba estrechamente relacionada con, aunque esencialmente distinta de, el proyecto contemporáneo de instaurar un nuevo Imperio Alemán constitucional. Como lo demostraron las vicisitudes del Parlamento de Frankfurt (de mayo de 1848 a junio de 1849), las condiciones aún no estaban maduras para la creación de un imperio fuertemente cohesionado; y una de las razones de ello era que un paso necesario hacia esa culminación estaba a punto de darse, es decir, la introducción de un gobierno constitucional en el importante reino de Prusia. Temiendo que (p. 250) las escenas de violencia reportadas desde París se repitieran en su propia capital, Federico Guillermo accedió a las demandas de sus súbditos en la medida de emitir cartas patentes, el 13 de mayo de 1848, convocando a una asamblea nacional para considerar una constitución propuesta. A todo ciudadano varón mayor de veinticinco años se le otorgó el derecho de participar en la elección de electores, quienes a su vez elegían a los miembros de esta asamblea. El 22 de mayo de 1848, la asamblea se reunió en Berlín y comenzó a considerar el borrador de una ley fundamental que el rey les presentó. La reunión estuvo acompañada de disturbios en la ciudad, y los diputados más radicales avivaron aún más el sentimiento público al insistir en la discusión sobre la abolición de la nobleza y de una variedad de otros proyectos más o menos impracticables y revolucionarios. El rey se ofendió porque la asamblea pretendía ejercer funciones constituyentes de manera independiente y, tras obligar al traslado de las sesiones a la ciudad vecina de Brandeburgo, disgustado disolvió el cuerpo el 5 de diciembre y promulgó por su propia autoridad la carta constitucional que él mismo había redactado.

267. Formación de la Constitución. —En una fecha anterior se había prometido que la constitución a establecerse sería "acordada con una asamblea de los representantes de la nación elegidos libremente e investidos de plenos poderes"; pero se le sugirió al rey que la salida a la dificultad existente consistía en emitir un instrumento constitucional de manera independiente y posteriormente permitir que el primer Landtag elegido bajo él lo sometiera a una revisión legislativa, y este fue el procedimiento adoptado. Se celebraron elecciones y, el 26 de febrero de 1849, las cámaras se reunieron. Tras reconocer formalmente el instrumento del 5 de diciembre de 1848 como ley del país, ambos cuerpos se abocaron de inmediato a la tarea de revisarlo. El resultado fue el desacuerdo y, al final, la disolución de la cámara baja. La constitución de 1848 había estado acompañada de una ley electoral que establecía el voto secreto y confería sufragio igual a todos los ciudadanos varones. Tras la disolución de 1849, el rey promulgó una modificación profunda de esta medida democrática, por la cual se abolió el voto secreto y los electores parlamentarios se dividieron en tres clases cuyo poder de voto se determinaba por requisitos de propiedad o por (p. 251) estatus oficial y profesional. En otras palabras, se introdujo ese peculiar sistema de tres clases que ya no era desconocido en los municipios prusianos, y que, tanto en elecciones nacionales como municipales, persiste en todo el reino hasta el día de hoy. En las elecciones celebradas en el verano de 1849 conforme a este sistema, los demócratas se negaron a participar. El resultado fue que las nuevas cámaras, convocadas el 7 de agosto de 1849, resultaron lo suficientemente dóciles, y por ellas el texto de la constitución, tras ser discutido y revisado artículo por artículo, recibió finalmente la aprobación formal. El último día de enero de 1850, el instrumento fue debidamente promulgado en Charlottenburg. Austria, Rusia y otras potencias reaccionarias hicieron esfuerzos persistentes durante la década siguiente para influir en el rey para que revocara la concesión que había hecho. Sin embargo, se negó a hacerlo y, con ciertas modificaciones, la constitución de 1850 sigue siendo la ley fundamental del reino prusiano hasta hoy.

268. Naturaleza de la Constitución. —La constitución de Prusia está modelada según la de Bélgica. Las disposiciones relativas a los poderes de la corona, la competencia de las cámaras y las funciones de los ministros se reproducen casi literalmente del instrumento anterior. Sin embargo, ambas se basan en fundamentos muy diferentes. La ley fundamental belga comienza con la afirmación de que "todos los poderes emanan de la nación". La de Prusia no expresa tal sentimiento, y el sistema gubernamental que establece tiene como piedra angular la supremacía absoluta de la corona. Los liberales de mediados de siglo no quedaron en absoluto satisfechos con ella; y, sesenta años después, destaca entre los grandes documentos constitucionales del mundo europeo por su notoria falta de respeto al principio democrático fundamental, justificando plenamente (p. 252) las acusaciones de anacronismo que los reformadores de Prusia y de otros lugares hoy le dirigen. Establece la responsabilidad de los ministros, sin estipular un medio para hacerla efectiva. Bajo ella se mantiene uno de los sistemas electorales más anticuados y antidemocráticos de Europa. Y, como señala Lowell, incluso donde, en el papel, parece ser liberal, a veces lo es mucho menos de lo que su texto haría suponer. Contiene, por ejemplo, una declaración de derechos, que por sí sola comprende nada menos que cuarenta de los ciento once artículos permanentes del instrumento. En ella se garantizan la libertad personal del súbdito, la seguridad de la propiedad, la inviolabilidad de la correspondencia personal, la inmunidad frente a visitas domiciliarias, la libertad de prensa, la tolerancia de sectas religiosas, la libertad de migración y el derecho de asociación y reunión pública. Pero hay una falta casi total de mecanismos que permitan hacer efectivas algunas de las disposiciones más importantes relacionadas con estos temas. Algunas garantías de lo que parecerían ser los derechos más fundamentales, como los de reunión pública y libertad de enseñanza, se reducen en la práctica a frases vacías.

El proceso de enmienda constitucional en Prusia es sencillo. Con la aprobación del rey, una enmienda puede ser adoptada en cualquier momento por mayoría simple de las dos cámaras legislativas, con el único requisito especial de que una enmienda, a diferencia de una ley, debe ser votada dos veces, con un intervalo de tres semanas entre ambas votaciones. Durante los primeros diez años de su existencia, la constitución fue enmendada nada menos que diez veces. De las enmiendas posteriores ha habido seis, pero ninguna más reciente que la del 27 de mayo de 1888. El sistema prusiano de enmienda por simple proceso legislativo fue incorporado, en 1867, en la ley fundamental de la Confederación Alemana del Norte (excepto que en el Bundesrat se requería una mayoría de dos tercios); y en 1871 se perpetuó en la constitución del Imperio.

III. LA CORONA Y EL MINISTERIO (p. 253)

269. Situación de la Corona. —A la cabeza del Estado se encuentra el rey, en quien reside el poder ejecutivo y una parte considerable del poder legislativo. La corona es hereditaria en la línea masculina de la casa de Hohenzollern, siguiendo el principio de primogenitura. Se considera que un heredero al trono alcanza la mayoría de edad al cumplir los dieciocho años. Se ha señalado que el emperador alemán, como tal, no tiene lista civil. No la necesita, porque en calidad de rey de Prusia tiene derecho a una de las listas civiles más grandes conocidas en los gobiernos europeos. Desde el aumento dispuesto por la ley del 20 de febrero de 1889, la "Krondotations Rente", como aparece en el presupuesto anual prusiano, asciende a 15,719,296 marcos; además, el rey goza de los ingresos provenientes de una gran cantidad de propiedades privadas, que incluyen castillos, bosques y fincas en varias partes del reino. Existen también ciertos fondos especiales cuyos ingresos están disponibles para las necesidades de la familia real.

270. Poderes. —Los poderes de la corona son muy amplios. Tal vez no sea exagerado decir que superan a los ejercidos por cualquier otro soberano europeo. El rey es jefe del ejército y de la iglesia, y en él residen, directa o indirectamente, todas las funciones de carácter ejecutivo y administrativo. Todos los nombramientos para cargos estatales son realizados por él de manera inmediata o bajo su autoridad. La cámara legislativa superior se compone casi exclusivamente por designación real. Y todas las medidas, antes de convertirse en ley, requieren el asentimiento del rey; aunque, debido al control absoluto del soberano sobre la cámara alta, ninguna medida que él desapruebe puede ser promulgada por ese cuerpo, de modo que nunca se presenta la ocasión de ejercer el veto formal. Usando el lenguaje de un célebre jurista alemán, el rey posee "el poder total e indiviso del Estado en toda su plenitud. Por lo tanto, sería contrario a la naturaleza del derecho constitucional monárquico de Alemania enumerar todos los poderes individuales del rey... Su derecho soberano abarca, por el contrario, todas las ramas del gobierno. Todo lo que se decide o ejecuta en el Estado ocurre en nombre del rey. Él es el poder personificado del Estado." (p. 254) Salvo en la medida en que la competencia del soberano esté expresamente limitada o regulada por la constitución, debe considerarse absoluta.

271. El Ministerio: Composición y Estatus. —La organización del poder ejecutivo —la creación de carteras ministeriales, el nombramiento de ministros y la delimitación de funciones departamentales— depende absolutamente del rey, salvo, por supuesto, la necesidad de obtener del Landtag las asignaciones presupuestarias requeridas. Comenzando en tiempos de Stein con cinco, el número de ministerios fue aumentando gradualmente hasta que desde 1878 ha habido nueve, a saber: Asuntos Exteriores; Interior; Asuntos Eclesiásticos, Educativos y Sanitarios; Comercio e Industria; Hacienda; Guerra; Justicia; Obras Públicas; y Agricultura, Bienes Públicos y Bosques. Cada ministerio se basa en una estructura esencialmente independiente y ha habido poco intento de reducir el grupo a la uniformidad o simetría organizativa que caracteriza a los ministerios de Francia, Italia y otras monarquías continentales. Los jefes de departamento, así como sus subordinados, son nombrados únicamente en función de su eficiencia administrativa, no, como en los gobiernos parlamentarios, en consideración a su ideología política o a su estatus en la situación política existente. No es necesario que sean, y por lo general no lo son, miembros de ninguna de las cámaras legislativas.

Pues es esencial observar que en Prusia los ministros solo son responsables ante el soberano, lo que significa que el sistema parlamentario, en sentido estricto, no existe. Es cierto que la constitución prescribe que todo acto del rey debe ser refrendado por un ministro, quien así asume la responsabilidad por él. Pero no existe ningún mecanismo mediante el cual esta responsabilidad nominal pueda, en la práctica, tener algún significado. Los ministros no dimiten por un voto adverso en el Landtag; y, aunque por voto de cualquiera de las cámaras legislativas pueden ser procesados por traición, soborno o violación de la constitución, no se prescriben penas en caso de condena, por lo que la disposición carece de efecto práctico. Todo ministro posee el derecho de presentarse en el (p. 255) recinto de cualquiera de las cámaras y ser escuchado en cualquier momento en que ningún miembro de la casa esté hablando. En el ejercicio de este privilegio, el ministro es el portavoz inmediato de la corona, hecho que suele ser evidente por el tenor de sus declaraciones.

272. El Ministerio: Organización y Funcionamiento. —El ministerio prusiano muestra poca solidaridad. Existe un "presidente del consejo de ministros", que invariablemente es el Ministro de Asuntos Exteriores y al mismo tiempo el Canciller del Imperio, pero sus funciones distan mucho de ser las del dignatario correspondiente en Francia e Italia. Sobre sus colegas, como presidente, no posee autoridad sustancial alguna. Ante la falta de responsabilidad ante el Landtag, no hay razón para intentar mantener al ministerio unido en apoyo de un solo programa coherente. Los ministros están controlados individualmente por la corona y le rinden cuentas, y las opiniones o políticas de uno no tienen por qué coincidir con las de otro. Al mismo tiempo, por supuesto, en aras de la eficiencia, es deseable que exista cierto grado de unidad y acción concertada. Para lograr esto, el conde Hardenberg estableció un Staats-Ministerium, o Ministerio de Estado, que ocupa en el sistema ejecutivo prusiano una posición algo similar a la que ocupa en Francia el Consejo de Ministros. El Ministerio de Estado está compuesto por los nueve jefes ministeriales, junto con los secretarios de Estado imperiales de Interior, Asuntos Exteriores y Marina. Celebra reuniones al menos una vez por semana para discutir asuntos de interés administrativo común, la redacción de leyes o enmiendas constitucionales, la supervisión de la administración local y, en casos de emergencia, la promulgación de ordenanzas que tienen fuerza de ley hasta la siguiente sesión del Landtag. Hay ciertos actos, como la proclamación del estado de sitio, que solo pueden realizarse con la sanción de este cuerpo. Sin embargo, el hecho es que, normalmente, el trabajo de los distintos departamentos se lleva a cabo de manera independiente y que el ministerio muestra menos cohesión que cualquier otro en un estado del tamaño e importancia de Prusia. Cabe señalar que también existe un Staatsrath, o Consejo de Estado (que data originalmente de 1604 y fue restablecido en (p. 256) 1817), compuesto por príncipes, altos funcionarios del Estado, ministros, jueces y otras personas influyentes designadas por la corona. Puede ser consultado sobre propuestas legislativas, disputas sobre las competencias de los distintos ministerios y otros asuntos importantes. Sin embargo, por su escasez de funciones, así como por su estructura, hoy se asemeja mucho al Consejo Privado británico.

273. Órganos Ejecutivos Auxiliares. —Otros dos órganos ejecutivos poseen considerable importancia. Estos son la Oberrechnungskammer, o Cámara Suprema de Cuentas, y el Volkswirthschaftsrath, o Consejo Económico. La Oberrechnungskammer ha existido de manera continua desde 1714. Su función es la supervisión y revisión de las finanzas de los departamentos, la administración de la deuda estatal y la adquisición y disposición de bienes del Estado. Su presidente es designado por la corona, a propuesta del Staats-Ministerium. Sus demás miembros son designados por la corona a propuesta de su propio presidente, con el refrendo del presidente del Staats-Ministerium. Todos gozan de la estabilidad y las inmunidades de los jueces, y el cuerpo en conjunto responde, no ante el Ministerio de Estado, sino directamente ante la corona. Por su estatus y función, se asemeja bastante a la Cour des Comptes francesa. El mismo grupo de personas, con miembros adicionales nombrados por el Bundesrath, sirve como la Cámara de Cuentas del Imperio. El Volkswirthschaftsrath consta de setenta y cinco miembros nombrados por el rey por un período de cinco años. Su labor es dar consideración preliminar a medidas que afecten vitalmente grandes intereses económicos, determinar cuál debe ser la posición de Prusia en el Bundesrath respecto a estas medidas y recomendar a la corona cursos de acción definidos sobre ellas. Su función es puramente consultiva.

CAPÍTULO XIII (p. 257)

EL LANDTAG PRUSIANO—GOBIERNO LOCAL

I. COMPOSICIÓN DEL LANDTAG

274. La Cámara de los Lores: Ley de 1853. —La autoridad legislativa en el reino de Prusia es compartida por el rey con una asamblea nacional, el Landtag, compuesta por dos cámaras, de las cuales la superior es conocida como el Herrenhaus, o Cámara de los Lores, y la inferior como el Abgeordnetenhaus, o Cámara de Representantes. Según las disposiciones originales de la constitución, la Cámara de los Lores estaba compuesta por (1) príncipes adultos de la familia real; (2) jefes de casas prusianas que derivan directamente del antiguo Imperio; (3) jefes de familias designadas por ordenanza real, teniendo en cuenta los derechos de primogenitura y descendencia lineal; (4) 90 miembros elegidos por los principales contribuyentes del reino; y (5) 30 miembros elegidos por los consejos municipales de las ciudades más grandes. Por ley del 7 de mayo de 1853, este arreglo fue dejado de lado y en su lugar se decretó que la cámara estaría compuesta enteramente por personas nombradas por la corona, ya sea de manera hereditaria o vitalicia; y, con la autorización de esta medida, se promulgó el 12 de octubre de 1854 una ordenanza real por la cual la composición del cuerpo fue fijada sustancialmente como lo está en la actualidad. El acto de 1853 prohíbe que el sistema así instaurado sea modificado nuevamente, salvo con el consentimiento del Landtag; pero esto no altera el hecho de que la composición actual de la cámara alta prusiana está determinada, no por la constitución del reino, sino por ordenanza real autorizada por disposición legislativa.

275. La Cámara de los Lores en la actualidad. —Los elementos que componen hoy la Cámara de los Lores son: (1) príncipes de la familia real que son mayores de edad; (2) descendientes de los Hohenzollern-Hechingen, Hohenzollern-Sigmaringen y otras dieciséis familias que alguna vez fueron soberanas en Prusia; (3) jefes de la nobleza territorial creada por el rey, sumando unos cincuenta miembros; (4) un número de lores vitalicios, elegidos por el rey entre grandes terratenientes, importantes industriales y hombres de renombre; (5) ocho nobles titulados designados por el rey a propuesta de los propietarios residentes de las ocho provincias más antiguas del reino; (6) representantes de las universidades, de cuerpos religiosos y de ciudades con más de 50,000 habitantes, presentados por estas diversas organizaciones respectivamente, pero nombrados en última instancia por el rey; y (7) un número indefinido de miembros, elegidos por el rey de por vida por cualquier motivo, sin otra restricción que la de que los lores deben haber cumplido treinta años de edad.

La composición de la cámara es, por tanto, sumamente compleja. Hay miembros ex officio, miembros por nombramiento real, miembros por derecho hereditario. Pero el poder de nombramiento de la corona es tan amplio que el cuerpo participa en gran medida del carácter de una creación real. Su membresía se recluta casi exclusivamente de la aristocracia terrateniente rígidamente conservadora, de modo que, en actitud y política, tiende a no ser en absoluto representativa de la masa de la nación, al menos de las clases industriales. Por lo general, aunque no invariablemente, está dispuesta a apoyar cordialmente las medidas de la corona. En todo caso, mediante el ejercicio del poder irrestricto de crear lores, la corona está en posición de controlar sus actos en todo momento. El número de miembros varía, pero normalmente es de unos 300.

276. La Cámara de Representantes. —El Abgeordnetenhaus, o Cámara de Representantes, consta de 443 miembros—362 para el antiguo reino, 80 añadidos en 1867 para representar las provincias recién adquiridas y uno añadido en 1876 para representar a Lauenburg. Los representantes son elegidos por un período de cinco años, y todo prusiano es elegible si ha cumplido los treinta años, ha pagado impuestos al estado durante al menos tres años y no ha visto sus derechos civiles afectados por sentencia judicial. Todo prusiano que haya cumplido los veinticinco años y esté calificado para votar en las elecciones municipales de su lugar de residencia tiene derecho a participar en la elección de un diputado. A primera vista, el sufragio prusiano parece claramente liberal. Sin embargo, lo es solo en el sentido de que relativamente pocos hombres adultos quedan excluidos de su ejercicio. En la práctica, es uno de los sistemas menos democráticos de Europa.

277. El sistema electoral. —Los representantes son elegidos en distritos electorales, cada uno de los cuales elige de uno a tres miembros—por lo general, dos. No ha habido una redistribución general de escaños desde 1860 (aunque se realizaron algunos cambios en 1906), de modo que en muchos distritos, especialmente en los centros urbanos cuyo crecimiento se ha producido principalmente en los últimos cincuenta años, la cuota de representantes está groseramente desproporcionada respecto a la población. Hasta 1906, toda la ciudad de Berlín elegía solo nueve miembros, y su cuota actual es de solo doce. Además, los habitantes con derecho a voto del distrito no eligen directamente a un representante. Las características esenciales del sistema electoral prusiano son, primero, que el sufragio es indirecto y, segundo, que es desigual. El método preciso por el cual se elige a un representante puede describirse así: (1) cada círculo o distrito se divide en varios Urwahlbezirke, o subdistritos; (2) en cada Urwahlbezirk se asigna un Wahlman, o elector, por cada 250 habitantes; (3) para la elección de estos Wahlmaenner, los votantes del subdistrito se dividen en tres clases, organizadas de modo que la primera clase esté compuesta por los contribuyentes directos, comenzando por los mayores aportantes, quienes colectivamente pagan un tercio de la cuota tributaria del subdistrito, la segunda clase incluye a los siguientes en importancia, que como grupo pagan el segundo tercio, y la última clase comprende al resto; (4) cada una de estas clases elige, por mayoría absoluta, un tercio de los electores a los que tiene derecho el Urwahlbezirk; finalmente (5) todos los electores así elegidos en los diversos Urwahlbezirke del distrito se reúnen como colegio electoral y eligen, por mayoría absoluta, a un representante para ocupar un escaño en el Abgeordnetenhaus en Berlín.

278. Orígenes y funcionamiento del sistema. —Las características principales de este sistema único fueron ideadas como un compromiso entre una democracia plena basada en el sufragio universal y un gobierno exclusivamente de la aristocracia terrateniente. La organización en tres clases se originó en la provincia del Rin donde, por el código de gobierno local de 1845, se aplicó en las elecciones municipales. En la constitución de 1850 fue adoptada para las elecciones nacionales, y en años posteriores se extendió a las elecciones municipales en prácticamente todas las partes del reino, de modo que llegó a ser una institución prusiana característica y casi universal. No hace falta señalar que el esquema otorga la mayor parte del poder político, ya sea en el municipio o en la nación, a los hombres de riqueza. En no menos de 2,214 Urwahlbezirke, un solo individuo paga un tercio de los impuestos directos y, por lo tanto, constituye por sí solo la primera clase electoral; y en 1,703 distritos la primera clase consiste en solo dos personas. En la mayoría de los casos, el número de los contribuyentes menos significativos que, en conjunto, pagan el último tercio de la cuota tributaria es relativamente grande. Considerando el reino en su conjunto, se estimó en 1907 que aproximadamente el tres por ciento del electorado pertenecía a la primera clase, alrededor del 9.5 por ciento a la segunda y el 87.5 por ciento restante a la tercera. En cada distrito, como en la nación en general, el pequeño grupo de la cima, sin embargo, posee exactamente el mismo peso político que el gran grupo de la base, porque tiene derecho a elegir igual número de Wahlmaenner. El resultado es una segregación de clases que, cualquiera que sea su mérito en ciertos aspectos, tiene una utilidad muy cuestionable como base de gobierno.

El efecto político es otorgar una enorme ventaja a los intereses conservadores y agrarios y privar casi por completo de representación a los socialistas y otros sectores populares. En las elecciones de 1903, los socialdemócratas hicieron por primera vez un esfuerzo organizado para ganar escaños en el Landtag. Bajo el sistema descrito, un total de 324,157 votos conservadores bastaron para elegir a 143 representantes, pero 314,149 votos socialdemócratas no lograron asegurar el retorno de un solo miembro. En las elecciones imperiales del mismo año, realizadas bajo un sistema de sufragio igualitario, el partido popular envió ochenta miembros al Reichstag. En las elecciones prusianas de 1908, un voto socialdemócrata que representó aproximadamente el veinticuatro por ciento del total del voto popular solo obtuvo siete miembros de un total de 443. Tan evidentemente antidemocrático es el sistema vigente que incluso el archiaristócrata Bismarck se vio en una ocasión impulsado a denunciar la organización en tres clases como "la ley electoral más miserable y absurda que se haya formulado en ningún país".

II. EL MOVIMIENTO POR LA REFORMA ELECTORAL

279. El programa formulado. —Durante más de una generación ha habido en Prusia una persistente agitación a favor de la reforma electoral. En 1883, y de nuevo en 1886, la cámara baja debatió, pero rechazó, un proyecto para sustituir el voto público por el sistema de votación secreta. En 1883 el partido socialdemócrata proclamó su propósito de abstenerse de votar hasta que se eliminaran las desigualdades derivadas de “el más miserable de todos los sistemas electorales”. Gradualmente se fue elaborando un programa de reforma al que socialistas, liberales y progresistas de diversas tendencias dieron su adhesión, total o parcial, y que comprendía cuatro demandas principales: (1) la abolición de las discriminaciones contra el pequeño contribuyente; (2) la introducción del voto secreto; (3) la sustitución de las elecciones indirectas por directas; y (4) una redistribución de escaños. Y estos son hoy los objetivos que persiguen principalmente los elementos reformistas.

280. Los esfuerzos de 1906 y 1908. —En 1906 se aprobó una ley que aumentaba el número de representantes de 433 a 443 y preveía una leve redistribución de escaños, pero una enmienda radical que proponía el sufragio directo y universal y el voto secreto fue vigorosamente rechazada por el Gobierno y no fue adoptada. En enero de 1908, hubo notables manifestaciones socialistas en todo el país en favor del establecimiento del sufragio igualitario masculino. El príncipe von Buelow, si bien admitía que el sistema existente era defectuoso, se opuso a la introducción en Prusia del sistema electoral del Imperio, alegando que no sería compatible con los intereses del Estado y sosteniendo que toda reforma sólida del sufragio debía conservar y asegurar la preponderancia de la gran masa de la clase media, y por lo tanto debía aspirar al establecimiento de una gradación equitativa en el peso de los votos de las distintas clases. Se añadió que el Gobierno consideraría si este objetivo podría alcanzarse mejor basando el sufragio enteramente en la cantidad de impuestos pagados por el votante, o tomando en cuenta la edad, los logros educativos u otras cualificaciones. Cuando los radicales presentaron en la cámara baja una resolución a favor del sufragio igualitario masculino, los clericales y los polacos la apoyaron, pero los conservadores y los liberales nacionales de todas las tendencias respaldaron al Gobierno, y la resolución fue abrumadoramente rechazada. Las elecciones de junio de 1908, en las que, como se ha señalado, resultaron elegidos siete miembros socialdemócratas, demostraron que incluso bajo los arreglos electorales existentes la insatisfacción podía encontrar alguna expresión. Los liberales nacionales y los conservadores libres, que se habían manifestado abiertamente en contra de la extensión del sufragio, perdieron, respectivamente, doce y cuatro escaños. Sin embargo, cuando la resolución radical reapareció, volvió a ser rechazada.

281. El proyecto de 1910. —Por medio de manifestaciones populares en Berlín y en otras ciudades importantes del reino, el Gobierno llegó a la convicción de que no era conveniente mantener por mucho tiempo su hasta entonces inflexible actitud. En un discurso desde el trono, el 11 de enero de 1910, el soberano anunció la pronta presentación de una medida de reforma electoral, y un mes después fue el poco grato deber del nuevo canciller, von Bethman-Hollweg, presentar el proyecto del Gobierno ante las cámaras. De inmediato fue evidente, no solo que la propuesta había sido preparada enteramente bajo dirección burocrática, sino que el verdadero propósito del Gobierno era hacer aprobar en el Landtag una ley electoral destinada a apaciguar a los reformistas sin ceder los elementos esenciales del sistema existente. El proyecto preveía, en resumen: (1) que se mantuviera el sistema tripartito, aunque la cuota de impuestos para ingresar a la primera clase se redujera a un nivel uniforme de cinco mil marcos (sin que se diera peso a pagos superiores a esa cantidad), y que los votantes con determinados grados de educación, o que ocuparan ciertos cargos oficiales, o que hubieran servido un número estipulado de años en el ejército o la marina, fueran asignados a las clases superiores, con escasa consideración a sus contribuciones fiscales; (2) que se mantuviera el voto público; (3) que la elección de electores fuera por distritos en vez de por Urwahlbezirke; y (4) que se sustituyera el voto indirecto por el directo. No se hacía mención de redistribución, y el voto secreto era específicamente excluido. La reorganización de las clases no abordaba la dificultad fundamental, y la única demanda de los reformistas que realmente se cumplía era la de elecciones directas. En su discurso en defensa de la medida, el canciller admitió francamente que el Gobierno se oponía irrevocablemente a un sistema de sufragio basado en principios democráticos.

El proyecto fue ridiculizado por los sectores liberales. En protesta por la indiferencia con que se les había cerrado la puerta, las clases trabajadoras de Berlín y otros lugares iniciaron una nueva serie de manifestaciones que pusieron en aprietos al Gobierno durante varias semanas. En el Landtag, los partidos conservador y conservador libre, que conformaban la mayoría gubernamental, apoyaron sólidamente el proyecto, convencidos de que, si debía haber cambios, los propuestos por la ley serían menos objetables que los impulsados por los radicales. El Centro vaciló, mientras que los liberales nacionales, los polacos, los socialdemócratas y el Partido Popular Progresista se mantuvieron firmes en la oposición. El 13 de febrero, el proyecto fue remitido en la cámara baja a una comisión, que lo devolvió enmendado para prever el voto secreto, pero no las elecciones directas. El 16 de marzo, por 283 votos contra 168, la medida en esta forma enmendada fue aprobada por la cámara, con todos los partidos, excepto los conservadores y el Centro, votando en contra. El 29 de abril, el proyecto fue aprobado en la cámara alta, por 140 votos contra 94, en la forma en que originalmente había sido presentado. Todos los esfuerzos del Gobierno para lograr que la cámara baja aceptara la medida original resultaron infructuosos, y el desenlace fue que, el 27 de mayo siguiente, el proyecto fue retirado de las cámaras. La revisión del anticuado sistema electoral en Prusia, tanto a nivel nacional como municipal, sigue siendo un tema vigente, pero el acuerdo sobre un proyecto de reforma definitivo parece estar aún lejano. El problema se complica enormemente por las vigorosas tradiciones de privilegio aristocrático y terrateniente que impregnan las entrañas del sistema político prusiano. En cuanto a la redistribución, también existe un obstáculo fundamental en la consideración de que tal paso por parte de Prusia implicaría casi necesariamente una medida similar por parte del Imperio. En ambos casos, la objeción insuperable, desde el punto de vista del Gobierno, surge de la vasta adquisición de poder político que tal reforma otorgaría a los socialistas y otros partidos radicales.

III. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DEL LANDTAG

282. Sesiones y privilegios de los miembros. —La duración máxima de un Landtag es de cinco años; pero la cámara baja puede ser disuelta en cualquier momento por la corona. Una disolución debe ser seguida por la elección de una nueva cámara en un plazo de sesenta días, y la sesión subsiguiente debe comenzar dentro de los tres meses siguientes. El poder de disolución se ejerce con relativa frecuencia, y ha habido casos de disolución de una cámara recién elegida, debido a su carácter político objetable, antes de que se hubiera reunido siquiera para una sola sesión. Según la ley, el Landtag debe ser convocado en sesión ordinaria cada año, durante el periodo comprendido entre principios de noviembre y mediados de enero siguiente. Puede ser convocado en sesión extraordinaria en cualquier momento. Sin su propio consentimiento, no puede ser suspendido por más de treinta días, ni más de una vez durante una sesión. Salvo en caso de necesidad de establecer una regencia, las cámaras sesionan por separado; pero ambas deben ser convocadas, abiertas, suspendidas y prorrogadas simultáneamente.

Cada cámara decide sobre las calificaciones de sus miembros; cada una elige a su propio presidente, vicepresidentes y secretarios; y cada una regula su propia disciplina y orden del día. Las sesiones de ambas cámaras son públicas, salvo cuando, a propuesta del presidente o de diez miembros, se decide cerrar las puertas. Los miembros son considerados (p. 264) representantes de la población del reino en su conjunto. No pueden estar sujetos a ningún tipo de mandato imperativo; ni pueden ser legalmente responsabilizados por los votos emitidos o por las declaraciones hechas en el ejercicio de sus funciones legislativas. Salvo que sean detenidos en flagrancia, o dentro de las veinticuatro horas siguientes, ningún miembro de cualquiera de las cámaras puede, sin el consentimiento de la respectiva cámara, ser arrestado o sometido a interrogatorio por algún delito penal. Los miembros de la cámara baja reciben, y deben aceptar, gastos de viaje y una dieta diaria de quince marcos durante las sesiones.

Al inicio de cada sesión, la Cámara de los Lores se divide en cinco Abtheilungen, o secciones, y la Cámara de Representantes en siete. En la cámara baja la división se realiza por sorteo; en la alta, por el presidente. En ambos casos, la división se efectúa una sola vez por toda la sesión, no mensualmente como en Francia, ni bimestralmente como en Italia. La función de las Abtheilungen es designar a los miembros de las comisiones y, en la cámara baja, realizar un examen preliminar de los resultados electorales. En cada cámara hay ocho comisiones permanentes. Para el estudio de medidas particulares se constituyen comisiones especiales según lo requiera la ocasión.

283. Facultades. —El Landtag es, por supuesto, ante todo una institución legislativa. Pero las facultades de deliberación independiente que ejerce son claramente inferiores a las que ejercen la Cámara de los Comunes británica, la Cámara de Diputados francesa, o cualquiera de una decena de otros cuerpos parlamentarios europeos. Este hecho se debe a la influencia relativamente preponderante que ejerce el Gobierno en sus procedimientos. En teoría, cada cámara posee el derecho de iniciar legislación; en la práctica, prácticamente todos los proyectos de ley son presentados por el Gobierno, y las cámaras se limitan a discutir y proponer enmiendas. No es raro que, como en el caso del Proyecto de Reforma Electoral de 1910, la cámara baja debilite tanto una medida que obligue al Gobierno a retirarla. Pero, en términos generales, puede decirse que los actos legislativos de Prusia son proyectados y formulados por la corona y los ministros y simplemente ratificados por el Landtag. Aún existe cierta duda sobre si la estipulación de que todas las leyes requieren el consentimiento de ambas cámaras cubre, en toda circunstancia, la asignación de fondos. En la práctica, las asignaciones se votan regularmente en las cámaras, y de hecho se exige que el presupuesto y todas las medidas fiscales sean presentadas primero a la cámara baja y aceptadas o rechazadas en su totalidad por la alta; pero durante los años inmediatamente anteriores a la guerra austriaca de 1866, el Gobierno afirmó y ejerció el poder de recaudar y gastar los ingresos del Estado sobre la base de leyes vigentes, suspendiendo así virtualmente (p. 265) el poder legislativo de asignación, y la cuestión nunca ha sido resuelta definitivamente por los juristas prusianos sobre si tal cosa no podría volver a ocurrir.

En el ámbito administrativo, las facultades del Landtag son meramente nominales. Según las disposiciones de la constitución, cada cámara tiene derecho a presentar memoriales al rey; a remitir a los ministros los documentos que le sean dirigidos y a exigir explicaciones respecto a las quejas contenidas en ellos; y a nombrar comisiones para investigar temas para su propia información. El derecho de interpelación está expresamente reconocido. Pero, como se ha señalado, los ministros no son en la práctica responsables ante las cámaras legislativas, y ni ellos ni el propio rey pueden ser obligados a atender, salvo que así lo deseen, las protestas, demandas o censuras legislativas. Donde no existe un sistema parlamentario, la influencia del poder legislativo sobre los asuntos administrativos suele limitarse a la simple manifestación de opinión.

IV. GOBIERNO LOCAL: ORÍGENES Y PRINCIPIOS

284. Las medidas de Stein y Hardenberg. —Los orígenes del régimen de gobierno local vigente hoy en el reino de Prusia anteceden, en cierta medida, al siglo XIX, pero en gran parte se remontan al periodo de los ministerios de Stein y Hardenberg. Por el memorable Edicto Municipal (Staedt-Ordnung) del 19 de noviembre de 1808, Stein estableció un sistema municipal completo, con burgomaestres, juntas ejecutivas y consejos municipales (todos electivos), y eliminó la oligarquía de los gremios, amplió el sufragio y otorgó a las ciudades casi total independencia, incluso en materia de impuestos. Un edicto de 1831 inauguró el restablecimiento del derecho de las autoridades centrales a supervisar la tributación local e introdujo otros cambios, pero, en general, las disposiciones municipales actuales se basan en el edicto de Stein. Más inmediatamente, se fundamentan en una ley de 1853, aplicada originalmente solo a las seis provincias orientales del reino, pero finalmente extendida a las demás. Aparte de la introducción del sistema electoral de tres clases y algunos otros aspectos, esta ley sigue de cerca la medida de 1808 y solo consolida y amplía los arreglos preexistentes. Ni Stein ni Hardenberg modificaron la (p. 266) constitución de las comunas rurales, pero la extensión, durante la ocupación napoleónica, del sistema comunal francés a todos los territorios prusianos al oeste del Elba preparó el camino para el sistema esencialmente uniforme que fue establecido por los Edictos de Westfalia y Renania de 1841 y 1845. Los edictos de 1807 y 1811 abolieron la base aristocrática de los antiguos círculos (Kreise), y después de 1815 el círculo, como unidad de gobierno local inmediatamente superior a la comuna, se extendió a todos los territorios conquistados o reconquistados. El restablecimiento de la antigua organización provincial también se inició en 1815, cuando el reino fue dividido en diez provincias; y en ese mismo año se establecieron veintiséis distritos gubernamentales (Regierungsbezirke), dos o tres en cada provincia, cada uno bajo el control de una de las juntas de gobierno (Regierungen) cuya creación había comenzado en 1808.

285. Las reformas de Bismarck. —A lo largo de la parte central del siglo XIX, el sistema administrativo, modificado solo ligeramente por disposiciones legislativas, continuó presentando una curiosa combinación de elementos populares y elementos marcadamente burocráticos y, en algunos casos, esencialmente feudales. A partir de 1872, Bismarck se dedicó a la tarea de coordinar, fortalecer y, hasta cierto punto, liberalizar las instituciones locales del reino. Sus principales objetivos eran eliminar las condiciones que permitían que toda la maquinaria del gobierno local fuera capturada de vez en cuando por una sola clase social en su propio beneficio, y establecer un sistema bajo el cual todas las clases de la población pudieran participar en la gestión de los asuntos puramente locales. Durante el proceso de reforma, se copiaron con bastante fidelidad numerosos aspectos de las instituciones locales inglesas. En varios volúmenes eruditos publicados entre 1863 y 1872, el jurista Rudolph Gneist expuso de manera convincente la esencia de estas instituciones, cuya tesis principal era que el fracaso del gobierno parlamentario en Prusia y su éxito en Gran Bretaña se debía a la diferencia entre los sistemas de gobierno local de ambos países; y gracias a estos escritos, las propuestas prácticas que presentó Bismarck adquirieron una importante base teórica. Ni Gneist ni Bismarck simpatizaban con los ideales democráticos, pero ambos creían que las autoridades administrativas locales debían incluir no solo una burocracia experta y remunerada, sino también un elemento considerable de personas laicas o no oficiales no remuneradas, aunque principalmente provenientes de los grandes terratenientes y contribuyentes. Los obstáculos a superar, derivados de la indiferencia pública, la oposición de la burocracia existente, los temores de los conservadores y las diferencias y antipatías regionales, eran enormes, pero al proceder de manera lenta y conciliadora, el Gobierno logró ejecutar finalmente la mayor parte de sus planes. Las primeras disposiciones, para los círculos en 1872 y para las provincias en 1875, se aplicaron solo a aquellas provincias que habían formado la antigua monarquía, pero durante los diez años siguientes medidas similares se extendieron al resto del reino y, finalmente, tras la destitución de Bismarck, la tarea se completó con una gran Landgemeinde-Ordnung emitida para las siete provincias orientales en 1891. Mediante esta serie de disposiciones, los métodos y la maquinaria administrativa del reino se redujeron sustancialmente al carácter que poseen en la actualidad.

286. Principios del sistema administrativo. —Aunque el sistema sigue siendo uno de los más complejos de Europa, es infinitamente más sencillo que antes, y las fuerzas burocráticas en él, si bien aún predominantes, han sido sometidas a una variedad de restricciones importantes. Los principios que lo sustentan han sido resumidos por un escritor inglés de la siguiente manera: "El primero es la cuidadosa distinción entre aquellos asuntos internos en los que se considera que el gobierno central está directamente involucrado y aquellos que se consideran principalmente de interés local. El primer grupo incluye, además del ejército, los impuestos y dominios estatales, los asuntos eclesiásticos, la policía (en el amplio sentido prusiano del término) y la supervisión de las autoridades locales; mientras que las carreteras, la asistencia a los pobres y varios asuntos diversos quedan a cargo de las localidades. Estos dos grupos se mantienen cuidadosamente separados, incluso cuando se encomiendan a la misma autoridad. En segundo lugar, el trabajo del gobierno central está 'desconcentrado', es decir, el país se divide en distritos (que pueden o no coincidir con las áreas de autogobierno local), en cada uno de los cuales hay una delegación de la autoridad central, realizando su labor y, de ese modo, aliviando la presión sobre las oficinas departamentales en Berlín. Algo similar a esta desconcentración se encuentra en la organización educativa de Francia y también en la figura del Prefecto, pero en Prusia es mucho más elaborado y la maquinaria mucho más compleja. En tercer lugar, la relativa independencia del poder ejecutivo respecto a la autoridad deliberativa, y el predominio de los funcionarios, que caracterizan al gobierno central de Prusia, se repiten en todo el gobierno local. Y, finalmente, en todas las áreas de autogobierno local prusianas, salvo las más grandes, los agentes ejecutivos de la localidad, elegidos por ella, son también representantes del gobierno central; como tales, son miembros de la burocracia y están controlados por ella, y en consecuencia, naturalmente buscan orientación y dirección en el centro respecto a los asuntos locales. Por lo tanto, aunque sería inexacto decir que el autogobierno local, tal como se entiende en Inglaterra, no existe en Prusia, es cierto que allí el autogobierno es débil, que no es tanto el ejercicio de la voluntad de la localidad dentro de los límites prescritos (para la protección de toda la comunidad) por el poder central, como el ejercicio de la voluntad de este último por parte de la localidad. De hecho, la burocracia gobierna; y es afortunado para Prusia que hasta ahora la burocracia haya permanecido inteligente y respetuosa de las nuevas ideas."

Al mismo tiempo, cabe señalar que, si bien los funcionarios profesionales de carrera siguen predominando como en ningún otro país importante de Europa occidental, la clase de no profesionales es grande y está en constante aumento. Por lo general, la primera clase es remunerada, la segunda no lo es; los no profesionales son simplemente ciudadanos que, movidos por consideraciones de índole cívica y social, prestan sus servicios sin esperar recompensa pecuniaria. El principio del sistema es, como lo caracteriza Ashley, el de un gobierno de expertos, supervisado por la crítica laica y el poder del presupuesto, y controlado de manera efectiva por las autoridades centrales. Y, aunque los detalles de la organización del gobierno local varían considerablemente de un estado a otro, este principio, que ha alcanzado su máxima realización en Prusia, puede decirse que subyace en el gobierno local de todo el Imperio en general.

V. GOBIERNO LOCAL: ÁREAS Y ÓRGANOS

287. La provincia. —Aparte de las ciudades, que tienen sus formas especiales de gobierno, las unidades políticas de Prusia, en orden de magnitud, son: (1) la Provinz, o provincia; (2) el Regierungsbezirk, o distrito; (3) el Kreis, o círculo; (4) el Amtsbezirk, o jurisdicción judicial; y (5) la Gemeinde, o comuna. De estas, tres —la primera, la tercera y la quinta— son ámbitos tanto de la administración central como del autogobierno local; dos —la segunda y la cuarta— existen únicamente con fines administrativos. Hay doce provincias: Prusia Oriental, Prusia Occidental, Brandeburgo, Pomerania, Silesia, Posen, Westfalia, Sajonia, Hannover, la provincia del Rin, Schleswig-Holstein y Hesse-Nassau. A diferencia de los departamentos franceses e italianos, las provincias prusianas son áreas históricas, de extensión muy variable y, en algunos casos, de territorio ni siquiera completamente continuo. Así, Hannover es, geográficamente, el reino que una vez estuvo unido a la corona de Gran Bretaña; Schleswig-Holstein comprende los territorios arrebatados a Dinamarca en 1864; Sajonia es el país tomado del reino de Sajonia al final de las guerras napoleónicas; y Posen representa la adquisición final de Prusia tras las particiones de Polonia en el siglo XVIII.

En la organización de la provincia, la separación de funciones relativas a los asuntos del reino (Staatsgeschaefte) de aquellas que se refieren solo a cuestiones de carácter local se lleva a cabo de manera estricta. En el círculo, como se verá, ambos conjuntos de funciones son desempeñados por el mismo cuerpo de funcionarios; en el distrito, las funciones que se cumplen son totalmente de carácter nacional, más que local; pero en la provincia no solo existen dos conjuntos de funciones, sino también dos grupos de funcionarios completamente separados.

288. Órganos provinciales de la administración central. —Para la administración de asuntos de interés general, como la policía, la educación y la religión, los órganos dentro de la provincia son: (1) el Oberpräsident, o presidente principal, nombrado por el rey para representar al gobierno central en la gestión de todos aquellos asuntos que conciernen a toda la provincia o que exceden la jurisdicción de una sola administración de Regierungsbezirk, y (2) el Provinzialrat, un consejo provincial compuesto, además del Oberpräsident o su representante como presidente, por un miembro profesional designado por tiempo indefinido por el Ministro del Interior y cinco miembros ciudadanos ordinarios elegidos, usualmente por un período de seis años, por el Ausschuss provincial, o comité. El Oberpräsident es el agente inmediato del ministerio, como lo es el prefecto en Francia, aunque es un funcionario más digno e importante que su homólogo francés. No obstante, en virtud del hecho de que la mayoría de los actos del Oberpräsident solo son válidos después de haber recibido el consentimiento de un cuerpo cuya mayoría de miembros es elegida dentro de la provincia, el aspecto burocrático de su posición está sujeto a una limitación sumamente importante.

289. Órganos provinciales de autogobierno. —Junto a este grupo oficial existe otro, completamente independiente de él, para el control de asuntos de interés puramente local. Sus órganos comprenden: (1) el Provinzialausschuss, o comité provincial, compuesto por entre siete y catorce miembros elegidos por seis años por el Landtag provincial (p. 270), no necesariamente, pero casi siempre, de entre sus propios miembros; (2) un Landeshauptmann o Landesdirektor, un funcionario ejecutivo asalariado elegido por el Landtag por seis o doce años y confirmado por la corona; y (3) el Provinziallandtag, o asamblea provincial. El Landeshauptmann es el ejecutivo, el Provinzialausschuss el órgano consultivo de la autoadministración local; el Provinziallandtag es la legislatura provincial. Los miembros del Landtag son elegidos por seis años (la mitad se retira cada tres años) por las dietas de los círculos, y suelen estar compuestos, en general, por funcionarios administrativos locales de los círculos, grandes terratenientes y otras personas acomodadas. Las sesiones son convocadas por la corona al menos cada dos años. Las funciones del Landtag son amplias. Incluyen la supervisión de la beneficencia, carreteras e industria; la votación de impuestos locales y su distribución entre los círculos; la promulgación de leyes locales; la custodia de los bienes provinciales; la elección del Landeshauptmann y de los miembros del comité provincial; y el asesoramiento en asuntos provinciales a solicitud del gobierno central. Sin embargo, en la práctica, el Landtag es menos independiente de lo que esta enumeración de poderes podría hacer suponer. Toda su legislación requiere el consentimiento del rey; la mayoría de sus disposiciones fiscales deben ser sometidas a uno o más ministros; y el propio cuerpo puede ser disuelto en cualquier momento por la corona.

290. El distrito gubernamental. —Cada provincia está dividida en varios Regierungsbezirke, o distritos, de los cuales actualmente hay treinta y cinco en el reino. A diferencia de la provincia, el distrito existe solo para fines de administración general. Por lo tanto, no tiene órganos de autogobierno. Su Regierung, o "administración", consiste en un cuerpo de funcionarios profesionales asalariados, nombrados por la corona y encabezados por el Regierungspraesident, quien es, en general, el funcionario más importante en el servicio local prusiano. Los temas que caen bajo la jurisdicción de los funcionarios del distrito, incluyendo impuestos, educación, religión, bosques, etc., son muy amplios, y el trabajo administrativo se realiza principalmente a través de "colegios" o juntas. Para la gestión de la policía y la supervisión de los órganos locales existe un Bezirksausschuss, o comité distrital, compuesto por el Regierungspraesident, otras dos personas nombradas por la corona y cuatro miembros elegidos por el Provinzialausschuss por seis años. Una función muy importante que este cuerpo posee desde 1883 es la de actuar, bajo la presidencia de uno de sus miembros designado por sus cualificaciones judiciales, como tribunal administrativo del distrito.

291. El círculo. —En el Kreis, o círculo, como en la provincia, existen dos conjuntos de funciones gubernamentales claramente diferenciados, la general y la local; pero para la administración de ambas hay una sola jerarquía de funcionarios. El número de círculos en el reino es de aproximadamente 490, con poblaciones que varían de 20,000 a 80,000. Cada uno incluye todas las ciudades que se encuentren dentro de él y que tengan una población inferior a 25,000. Una ciudad de más de 25,000 habitantes probablemente sea creada, por orden ministerial, como un círculo en sí misma, en cuyo caso las funciones de gobierno son ejercidas por las autoridades municipales. Los órganos esenciales de gobierno dentro de los Landkreise, o círculos rurales, son tres: el Landrath, el Kreisausschuss y el Kreistag. El Landrath es nombrado de por vida por la corona, frecuentemente a propuesta del Kreistag, o dieta. Supervisa todos los asuntos administrativos, generales y locales, dentro del círculo; cumple las funciones de jefe de policía; preside el Kreisausschuss y el Kreistag; y, en general, ocupa dentro del círculo el lugar que ocupa el Oberpräsident dentro de la provincia. Asociado con él, y organizado bajo su presidencia, está el Kreisausschuss, o comité del círculo, compuesto por seis miembros no oficiales elegidos por el Kreistag por seis años. Además de sus funciones consultivas, el Kreisausschuss actúa como tribunal administrativo de menor grado.

El Kreistag es el órgano legislativo del círculo. Sus miembros, que suman al menos veinticinco, son elegidos por un período de seis años por tres Verbaende, o colegios: el primero compuesto por las ciudades, el segundo por los grandes contribuyentes rurales, y el tercero por un grupo complejo de intereses rurales en el que predominan los pequeños contribuyentes y los delegados de las asambleas comunales. El Kreistag es un cuerpo de considerable importancia. Elige, directa o indirectamente, a todos los funcionarios electivos del círculo, del distrito y de la provincia; crea cargos locales y regula sus funciones; promulga legislación de carácter local; y vota los impuestos requeridos tanto para su propia administración como para la provincial.

292. La comuna. —La unidad gubernamental más pequeña de Prusia (p. 272) es la Gemeinde, o comuna. Hay dos tipos distintos de comunas, la rural (Landgemeinde) y la urbana (Stadtgemeinde). Los gobiernos de las comunas rurales (unas 36,000 en total) son tan variados que cualquier descripción general de ellos es prácticamente imposible. Se basan en gran medida en la costumbre local, aunque en algunos aspectos han sido llevados a una razonable uniformidad mediante estatutos reguladores como los promulgados para las comunas de ocho de las doce provincias en la Landgemeinde-ordnung de 1891. Siempre hay un Schulze electo, o magistrado principal. Normalmente es asistido por entre dos y seis regidores (Schoeffen) o concejales. Y generalmente existe un órgano de gobierno (Gemeindevertretung), compuesto por representantes electos, cuando hay al menos cuarenta electores calificados; de lo contrario, el pueblo actúa en calidad de asamblea primaria (Gemeindeversammlung), para la decisión de asuntos relacionados con escuelas locales, iglesias, caminos y otros intereses similares. Sin embargo, debe observarse que la mayoría de las comunas rurales son tan pequeñas que no tienen ni los recursos financieros ni la capacidad administrativa para mantener un gobierno de mucha vitalidad. Cualquier acción que se tome dentro de ellas se realiza casi siempre con la aprobación y bajo la orientación de las autoridades del círculo, principalmente del Landrath.

En sus disposiciones gubernamentales, las comunas urbanas muestran más uniformidad que las rurales, aunque ocasionalmente entre ellas existen grandes variaciones. Los órganos habituales comprenden: (1) el Stadtrath (p. 273), un órgano ejecutivo compuesto por un burgomaestre y varios asistentes, elegidos por seis, nueve o doce años, o incluso de por vida, y (2) el Stadtverordnete, o consejo municipal, elegido por un período de tres a seis años, generalmente por un electorado idéntico al que elige a los miembros de la cámara baja del Landtag prusiano.

CAPÍTULO XIV (p. 274)

LOS ESTADOS ALEMANES MENORES—ALSACIA-LORENA

293. Similitud esencial de las instituciones políticas. —La preponderancia de Prusia entre los veinticinco estados que conforman el Imperio Alemán es tal que otorga al sistema gubernamental de ese reino un interés y una importancia que no se encuentran en los arreglos políticos de ninguno de los demás miembros de la federación. Sin embargo, ninguna descripción de los gobiernos alemanes sería adecuada si ignorara por completo a los estados menores. Varios de estos estados, especialmente Baviera, Baden, Wurtemberg y Sajonia, son de tamaño considerable, y las poblaciones que gobiernan se aproximan o superan a las de ciertas naciones europeas completamente independientes, como Noruega, Dinamarca, Suiza, Portugal y varios estados del sureste. No sería necesario, incluso si fuera posible, describir aquí veinticinco sistemas gubernamentales alemanes sustancialmente independientes. A pesar de no pocas variaciones, existen muchos rasgos fundamentales que ellos, o la mayoría de ellos, comparten. Todos, salvo tres—Hamburgo, Bremen y Lübeck—son monarquías. Todos, salvo dos—Mecklemburgo-Schwerin y Mecklemburgo-Strelitz—tienen constituciones escritas y cámaras legislativas electivas. En cada una de las monarquías, la ausencia total de algo semejante a la responsabilidad ministerial ante un cuerpo parlamentario deja el camino abierto para el mantenimiento de una autoridad real vigorosa e independiente, y no es exagerado decir que en todas ellas, como ocurre de manera preeminente en Prusia, el principio de la autocracia está en la raíz tanto de la organización como de los métodos de gobierno. Los arreglos gubernamentales locales y los sistemas de administración de justicia han sido copiados, en la mayoría de los casos, de Prusia. Bastará con hablar muy brevemente, primero de algunas de las monarquías más importantes, y posteriormente de las repúblicas-ciudad estado.

I. LAS MONARQUÍAS MÁS IMPORTANTES (p. 275)

294. Baviera: Corona y Ministerio. —Después de Prusia, el estado más importante de Alemania, tanto en extensión como en población, es el reino de Baviera. La constitución actualmente vigente en Baviera fue promulgada el 26 de mayo de 1818, aunque ha sufrido no pocas modificaciones mediante enmiendas desde esa fecha. El instrumento original reemplazó una ley fundamental de mayo de 1808, ideada por el rey de Baviera en imitación de la constitución otorgada algunos meses antes por Napoleón al reino de Westfalia; e incluso el marco actual de gobierno muestra evidencias inconfundibles de influencia francesa. Las funciones y prerrogativas del rey y los ministros son sustancialmente las mismas que en Prusia. Además del Ministerio de Estado, compuesto por los siete jefes de departamento, existe un consejo asesor, el Staatsrath o Consejo de Estado, que incluye, además de los ministros, a un príncipe de sangre real y a otros ocho miembros. De acuerdo con proclama real, los actos importantes del gobierno requieren la firma de todos los ministros. Esto, por sí solo, no implica un grado mayor de subordinación ministerial que el que existe en otros gobiernos alemanes, pero vale la pena observar que durante un periodo prolongado, especialmente después de 1869, hubo un esfuerzo persistente por parte de los clericales para introducir en el sistema bávaro el principio de la responsabilidad ministerial en el sentido parlamentario del término, y aunque el intento no fue del todo exitoso, es cierto que en Baviera los ministros ocupan en la práctica una posición algo menos independiente que en otras monarquías alemanas. El recurso de la interpelación, por ejemplo, no solo existe en teoría; en la práctica, a diferencia de lo que ocurre en otros lugares de Alemania, tiene un significado real. Si un ministro no responde a una interpelación que se le dirige, está obligado por ley al menos a dar razones para su negativa.

295. El Landtag bávaro. —El Landtag de Baviera consta de dos cámaras. La superior, designada oficialmente como la Kammer der Reichsrate ("cámara del consejo del Imperio"), está compuesta por príncipes (p. 276) de la familia real, dignatarios de la corona, altos eclesiásticos, nobles hereditarios y miembros vitalicios nombrados por la corona—en total, entre ochenta y cinco y noventa personas. La cámara baja, o Abgeordnetenkammer, consta de 163 miembros. Por ley de 1881, el sistema de clases de votación en Baviera fue reemplazado por un sufragio igualitario extendido a todos los varones que pagaran un impuesto directo. Las elecciones continuaron siendo indirectas hasta 1906, cuando se dispuso que fueran por voto directo y secreto. Los diputados son elegidos por un periodo de seis años y se distribuyen de tal modo que, normalmente, hay uno por cada 38,000 habitantes. Todo varón tiene derecho a votar si al momento de la elección ha cumplido veinticinco años, ha sido ciudadano bávaro durante al menos un año y ha pagado al estado un impuesto directo durante al menos ese mismo periodo. El Landtag debe ser convocado al menos una vez cada tres años. El presupuesto se elabora con base en un periodo de dos años, por lo que, en la práctica, las sesiones se celebran de manera bienal.

296. Sajonia: Corona y Ministerio. —Tercero entre los estados del Imperio en población, aunque quinto en extensión, es el reino de Sajonia. La actual constitución sajona fue promulgada el 4 de septiembre de 1831, bajo la influencia de los movimientos revolucionarios de 1830. Por medio de ella, una monarquía gobernada bajo un sistema medieval de estamentos fue convertida en una monarquía gobernada, al menos nominalmente, bajo un régimen representativo moderno. Sin embargo, en la práctica, la instauración del constitucionalismo atenuó muy poco la autoridad real efectiva. El rey sigue siendo en todo sentido la máxima autoridad dentro del estado. Nombra y destituye ministros a voluntad, emite ordenanzas con fuerza de ley y ejerce un control amplio sobre los procesos legislativos. Si las cámaras no aprueban los fondos que se consideran esenciales, puede incluso recaudar y gastar ingresos durante un año sin otra autoridad que la suya propia. Para fines de supervisión administrativa existen ministros de Guerra, Finanzas, Justicia, Asuntos Exteriores, Interior y Educación, y los ministros en conjunto conforman un Gesammt-Ministerium, o ministerio de estado. Las medidas de la corona son refrendadas por un ministro; pero no existe medio alguno por el cual un ministro pueda ser obligado a dejar el cargo en contra de la voluntad del (p. 277) rey por una cámara legislativa hostil.

297. Las cámaras legislativas sajonas. —La legislatura sajona (Standeversammlung) consta de dos cámaras. La superior, designada simplemente como Primera Cámara, es un cuerpo compuesto por cuarenta y seis miembros, además de un número variable de príncipes adultos de la casa real. La membresía comprende, principalmente, (1) importantes prelados; (2) ciertos funcionarios universitarios; (3) propietarios de grandes fincas, doce elegidos y diez nombrados por la corona de por vida; (4) los primeros magistrados de Dresde y Leipzig; (5) seis burgomaestres de otras ciudades, designados por el rey; y (6) cinco nobles nombrados de por vida a libre elección del rey. La cámara baja consta de noventa y un diputados, de los cuales cuarenta y tres son elegidos por las ciudades y cuarenta y ocho por las comunas rurales. En su momento, los miembros eran elegidos por voto directo y secreto bajo un sufragio general e igualitario basado en una pequeña calificación impositiva. Sin embargo, el temor al socialismo llevó, en 1896, a la adopción de un nuevo sistema bajo el cual se mantuvo la calificación impositiva, se sustituyeron las elecciones directas por indirectas y el voto público por el secreto, y se implementó un esquema de tres clases que otorgó la preponderancia política a los acomodados casi con la misma eficacia que el sistema de tres clases en Prusia.

Tras una prolongada agitación, la medida reaccionaria de 1896 fue reemplazada por una ley electoral integral del 5 de mayo de 1909, mediante la cual se restableció el voto directo y secreto, y se procuró salvaguardar los intereses de la propiedad mediante un sistema de voto plural recientemente ideado. Según la ley vigente: (1) todos los varones que hayan cumplido veinticinco años y paguen impuestos directos tienen derecho a un voto; (2) los hombres que posean dos hectáreas de tierra, o paguen un impuesto sobre una renta anual de 1,250, 1,400 o 1,600 marcos, según si dicha renta provenga de la tierra, de un cargo público o de fuentes generales, y los hombres que hayan aprobado ciertos exámenes, tienen derecho a dos votos; (3) los votantes que paguen impuestos anualmente, como se indicó, sobre una renta de 1,600, 1,900 o 2,200 marcos, o que posean cuatro hectáreas de tierra, o que como maestros, ingenieros, artistas o escritores ganen una renta de 1,900 marcos, poseen tres votos; (4) las personas que paguen un impuesto, como se indicó, sobre una renta de 2,200, 2,500 o 2,800 marcos, o que posean ocho hectáreas de tierra, tienen cuatro votos; y (5) toda persona perteneciente a la primera, segunda o tercera de estas clases recibe un voto adicional al cumplir los cincuenta años, sin que el número total de votos que posea un elector exceda nunca de cuatro. Curiosamente, en las primeras elecciones celebradas bajo esta ley, en octubre de 1909, los socialistas, que antes solo estaban representados por un miembro, obtuvieron veinticinco escaños, es decir, más de un tercio del total. Las cámaras deben ser convocadas por el rey al menos una vez cada dos años. Ambas pueden proponer medidas, pero en la práctica el liderazgo en los asuntos legislativos recae en gran medida en el rey y el ministerio.

298. Wurtemberg: Corona y Ministerio. —La constitución del reino de Wurtemberg fue promulgada, tras una prolongada controversia política, el 25 de septiembre de 1819. Al frente del estado se encuentra el rey, cuyos poderes son en algunos aspectos incluso mayores que los de otros soberanos alemanes. Se requiere que todos los actos políticos, excepto la concesión de títulos de nobleza, se realicen únicamente con la sanción por escrito de un ministro; pero, debido al control absoluto del rey sobre el ministerio, esto no constituye una invasión de las prerrogativas esenciales de la corona. Hay seis ministros. Estos, en conjunto, conforman el Ministerio de Estado, y ellos, junto con ciertos consejeros designados, constituyen asimismo el Geheimerrath, o Consejo Privado, al que el soberano consulta a su discreción.

299. La Asamblea de los Estados: Representación Proporcional. —El órgano legislativo de Wurtemberg es conocido como la Standeversammlung, o Asamblea de los Estados. La cámara alta,—el Standesherren, o Cámara de los Lores,—está compuesta por príncipes de la familia real; otros príncipes, bajo diversas condiciones; caballeros; dignatarios eclesiásticos; y miembros designados por la corona, en parte según condiciones estipuladas y en parte sin referencia necesaria a nacimiento, riqueza o afiliación religiosa. La Abgeordnetenhaus, o Cámara de Diputados, consta de noventa y dos miembros elegidos por un período de seis años, de la siguiente manera: uno por cada una de las divisiones administrativas (Oberamtsbezirke); seis por Stuttgart y uno por cada una de otras seis ciudades importantes; nueve por el círculo del Neckar y Jagst; y ocho por el círculo de la Selva Negra y el Danubio. La elección es por voto directo y secreto, sobre la base del sufragio universal masculino para mayores de veinticinco años. Por una enmienda constitucional del 16 de julio de 1906, se introdujo un sistema de representación proporcional según el cual los seis diputados de Stuttgart y los diecisiete de los círculos del Neckar y Jagst y de la Selva Negra y el Danubio se distribuyen entre los diferentes grupos políticos en proporción aproximada a la fuerza numérica que estos grupos alcanzan en las urnas. Este sistema, una innovación en Alemania, fue puesto a prueba en las elecciones de diciembre de 1906 y enero de 1907, y la mayoría lo consideró satisfactorio.

Los sesenta y nueve representantes restantes siguen siendo elegidos en distritos uninominales. Antes de la enmienda de 1906, la cámara estaba compuesta por setenta miembros elegidos popularmente y veintitrés que ocupaban escaños como representantes de intereses privilegiados o corporativos—trece elegidos por la nobleza terrateniente, nueve dignatarios de las iglesias protestante y católica, junto con el canciller de la Universidad de Tubinga.

300. El Gobierno de Baden. —En julio de 1808, se promulgó en Baden un edicto constitucional en imitación de la ley fundamental que Napoleón había otorgado el año anterior al reino de Westfalia. El 22 de agosto de 1818, este instrumento fue reemplazado por la constitución actualmente en vigor. El poder ejecutivo reside en el gran duque, con la disposición habitual de la firma ministerial. El poder legislativo es compartido por el monarca y un Landstaende de dos cámaras. Según una ley liberalizadora del 24 de agosto de 1904, la cámara alta está compuesta por príncipes de la familia reinante, nobles con escaños hereditarios, miembros designados por el gran duque por cuatro años, y representantes de diversos intereses corporativos eclesiásticos, educativos y otros. La cámara baja está compuesta por setenta y tres representantes elegidos por cuatro años (veinticuatro por las ciudades y cuarenta y nueve por los distritos rurales) por ciudadanos varones mayores de veinticinco años. En 1904 se sustituyó la elección indirecta por la directa. La mitad de los miembros de la cámara baja se renueva cada dos años. En Baden ha habido un progreso algo mayor que en la mayoría de los estados alemanes hacia un gobierno liberal y responsable.

II. LAS MONARQUÍAS MENORES Y LAS REPÚBLICAS CIUDADANAS

301. Variaciones monárquicas. —Con excepciones relativamente poco importantes, los gobiernos de las diecisiete monarquías alemanas restantes presentan características sustancialmente similares a las de los gobiernos que se han descrito. En cada uno de los estados, excepto en los dos grandes ducados de Mecklemburgo-Schwerin y Mecklemburgo-Strelitz, existe una constitución escrita, promulgada, en la mayoría de los casos, durante el segundo o tercer cuarto del siglo XIX. El poder ejecutivo en cada uno reside en el monarca; el poder legislativo, en el monarca y un Landtag, o asamblea. La asamblea consiste normalmente en una sola cámara, cuyo número de miembros varía entre doce y cuarenta y ocho; y en la mayoría de los casos, los miembros son elegidos, al menos en parte, sobre la base del sufragio masculino. En algunos estados, como el principado de Lippe, prevalece el sistema electoral de tres clases; y las elecciones siguen siendo muy comúnmente indirectas. Sin embargo, la tendencia hacia el liberalismo es casi universal, y en los últimos años se han producido numerosos cambios importantes, por ejemplo, la sustitución de elecciones directas por indirectas en Oldenburg y en Sajonia-Weimar en 1909. En los curiosamente entrelazados grandes ducados de Mecklemburgo, el Landtag común sigue siendo una asamblea típicamente medieval de estados, basada principalmente en la tenencia de la tierra.

302. Hamburgo. —Las tres ciudades libres de Hamburgo, Bremen y Lübeck son vestigios de la antigua Liga Hanseática. Todas tienen formas republicanas de gobierno, que difieren solo en detalles menores. La constitución de Hamburgo entró en vigor el 1 de enero de 1861 y fue revisada en 1879 y en 1906. Los principales órganos de gobierno son el Senado y la Bürgerschaft, o Cámara de los Burgueses. El Senado consta de dieciocho miembros elegidos de por vida por la Cámara de los Burgueses, pero conforme a un método indirecto diseñado de tal manera que el propio Senado ejerce una influencia preponderante en las elecciones. Un senador puede retirarse, si así lo desea, al final de un período de seis años o al cumplir setenta años. De los dieciocho, la mitad debe haber estudiado finanzas o derecho, mientras que de los nueve restantes al menos siete deben pertenecer a la clase de los comerciantes. La Cámara de los Burgueses está compuesta por 160 miembros, elegidos por seis años por votantes cuyos requisitos se basan en la propiedad, el pago de impuestos o la posición. Una ley electoral del 5 de marzo de 1906 introdujo el principio de la representación proporcional, pero no logró romper el dominio de las clases acomodadas en la cámara. La mitad de los miembros se renueva cada tres años. El cargo es no remunerado y, en circunstancias normales, obligatorio.

La mayor parte de la autoridad ejecutiva reside en el Senado. Siguiendo el modelo del príncipe de un estado monárquico, este órgano nombra funcionarios, designa e instruye al delegado en el Bundesrat, emite ordenanzas y supervisa la administración. Un senador encabeza cada uno de los nueve departamentos ejecutivos. En materia legislativa, los poderes del Senado y de la Bürgerschaft son concurrentes. Ambos cuerpos poseen el derecho de iniciativa legislativa, y todas las leyes, tratados y acuerdos fiscales deben recibir el consentimiento de ambos. La cámara baja elige y mantiene un Buergerausschuss, o Comité de los Burgueses, compuesto por veinticinco miembros, cuya función es vigilar los procedimientos del Senado y la administración de las leyes. Las sesiones tanto del Senado como de la Bürgerschaft son irregulares pero frecuentes.

303. Lübeck y Bremen. —El gobierno de Lübeck se basa en una constitución proclamada el 30 de diciembre de 1848, pero revisada en varias ocasiones en años posteriores. El sistema es esencialmente similar al que opera en Hamburgo, siendo las principales diferencias que en Lübeck la totalidad de los miembros de la Bürgerschaft (120) es elegida directamente por los ciudadanos y que el Buergerausschuss, de treinta miembros, cumple funciones más amplias e independientes. La constitución de Bremen data del 5 de marzo de 1849, pero fue revisada en 1854, 1875 y en tres ocasiones posteriores. Al igual que en Lübeck, la Bürgerschaft, de 150 miembros, es elegida por todos los ciudadanos, pero bajo un sistema de clases según el cual los ciudadanos que han estudiado en una universidad eligen catorce miembros; los comerciantes, cuarenta; los mecánicos e industriales, veinte; y todos los demás ciudadanos que han prestado el juramento de burgués, los setenta y seis restantes. El Senado consta de catorce miembros.

III. ALSACIA-LORENA (p. 282)

304. Problema original de organización. —Por los términos de la Paz de Frankfurt, el 10 de mayo de 1871, Francia cedió a Alemania la provincia de Alsacia y una parte de la de Lorena—un total de 5,605 millas cuadradas de territorio intensamente disputado cuya población, aunque en buena medida alemana, era no obstante predominantemente francesa. La posición asignada al territorio recién adquirido dentro del Imperio era anómala. Fue determinada por dos consideraciones principales: primero, el hecho de que los distritos comprendían territorio conquistado habitado por un pueblo descontento y susceptible tanto de desórdenes internos como de invasión extranjera; y, segundo, el hecho de que el Imperio recién establecido consistía en una federación de estados semi-autónomos, en la que un territorio subordinado adquirido por la guerra no podía integrarse fácilmente. Las tierras anexadas podrían haber sido erigidas, en 1871, en el vigésimo sexto estado del Imperio; pero en ningún sector se sugirió siquiera esta política. Podrían haber sido incorporadas a uno de los estados existentes, o divididas entre dos o más de ellos; pero esto habría generado fricciones en un momento en que la estabilidad del nuevo régimen aún no estaba asegurada. El único curso que a los estadistas y juristas de la época les pareció viable fue mantener los nuevos territorios como propiedad conjunta de los estados, bajo el control soberano del Gobierno Imperial; y el arreglo adoptado para ejecutar esta política se perpetuó, con solo modificaciones en la maquinaria administrativa, desde 1871 hasta casi la actualidad.

305. La base imperial del gobierno. —Antes de la promulgación de la controvertida Ley Constitucional de Alsacia-Lorena de 1911, Alsacia-Lorena no era miembro de la federación alemana, sino, por el contrario, una simple dependencia—un Reichsland, o territorio imperial. Comenzando con una virtual dictadura por parte del Emperador, establecida mediante la ley del 9 de junio de 1871, los arreglos gubernamentales dentro del territorio pasaron por varias etapas de elaboración. En lo esencial, los órganos de gobierno empleados hasta 1911, y una gran parte de los que aún siguen en funcionamiento, fueron creados o perpetuados por el estatuto constitucional del 4 de julio de 1879. Por este instrumento la soberanía de los territorios se confería específicamente al Imperio; el ejercicio de esa soberanía se confería al Káiser, actuando solo o en conjunto con el Bundesrat. El Káiser estaba representado personalmente en Estrasburgo, como aún lo está, por un Statthalter, o gobernador general, cuyos poderes eran los que el Emperador pudiera confiarle en cada momento. En Estrasburgo (p. 283) también había un ministerio, con un secretario de Estado a la cabeza y con subsecretarios, nombrados por el Káiser, a cargo de cuatro departamentos; asimismo, un consejo de Estado, que era un órgano puramente consultivo compuesto por el secretario y los subsecretarios, ciertos funcionarios judiciales y entre ocho y doce miembros especialmente designados por el Káiser por un período de tres años.

306. El Landesausschuss. —Los privilegios de autogobierno que poseían los habitantes del territorio surgían de los arreglos peculiares y complejos ideados para la legislación. En 1874 un decreto imperial dio origen a un Landesausschuss, o Comité Territorial. Este órgano consistía originalmente en treinta miembros—diez elegidos en cada uno de los tres distritos de Alta Alsacia, Baja Alsacia y Lorena. Su función inicial era simplemente dar asesoría experta sobre temas relacionados con la legislación y la tributación local. Sin embargo, por ley de 1877, se le confió el poder de iniciar legislación en asuntos que concernieran únicamente al territorio. Las medidas de cualquier tipo destinadas exclusivamente a Alsacia-Lorena podían ser promulgadas en el Comité Territorial, siempre que recibieran el consentimiento del Bundesrat y fueran debidamente promulgadas por el Emperador. El Comité fue ampliado hasta contar con cincuenta y ocho miembros, de los cuales treinta y cuatro eran elegidos por las asambleas de los tres distritos de entre sus propios miembros, otros cuatro eran elegidos por los consejos comunales de Estrasburgo, Metz, Colmar y Mulhouse, y veinte elegidos por sufragio indirecto de los veintitrés círculos en que se dividían los territorios.

307. Procesos legislativos. —Sin embargo, varias condiciones operaban para imponer al que podría parecer un sistema bastante liberal algunas limitaciones muy serias. En primer lugar, no existía posibilidad de legislación que estuviera completamente bajo el control de los habitantes del territorio. Las leyes aplicables únicamente a Prusia se hacen exclusivamente en Prusia, por autoridades prusianas, y de igual manera las de cada uno de los otros estados confederados. Pero las de Alsacia-Lorena, aunque pudieran ser promulgadas en una cámara legislativa provincial, no adquirían validez hasta que fueran aprobadas por el Imperio a través de sus agentes, el Bundesrat y el Káiser. En segundo lugar, el método de legislación mencionado no era el único vigente. Con excepciones insignificantes, cualquier medida que pudiera ser promulgada de la manera descrita podía serlo también de otras dos formas, en ninguna de las cuales los habitantes del territorio tenían influencia apreciable. Una medida podía tomar la forma de un simple decreto del (p. 284) Káiser con el consentimiento del Bundesrat y el Reichstag; o, en el caso de una ordenanza con fuerza provisional de ley, podía ser promulgada por el Káiser con el consentimiento exclusivo del Bundesrat. El hecho de que en la práctica el Comité Territorial normalmente participara en el proceso legislativo era contrarrestado en gran medida por la extrema complejidad e indirecta naturaleza del sistema. El procedimiento normal para la elaboración de una ley para el territorio implicaba al menos ocho pasos: (1) el proyecto era redactado por el Statthalter; (2) era aprobado por el Consejo de Estado en Estrasburgo; (3) se transmitía, a través del Canciller Imperial, al Káiser; (4) si él lo aprobaba, se enviaba a Estrasburgo para recibir la contrafirma del Statthalter; (5) se presentaba ante el Bundesrat, cuyos miembros, siendo solo delegados, consultaban con sus respectivos soberanos cómo debían votar; (6) si todo marchaba bien, el Comité Territorial, en Estrasburgo, aprobaba la medida en las habituales tres lecturas; (7) se devolvía nuevamente al Bundesrat para su aprobación; y (8) era promulgada por el Emperador—siempre que no decidiera vetarla y retenerla, como tenía pleno derecho de hacer. Incluso si tal proceso de elaboración de leyes fuera considerado en sí mismo satisfactorio, persistía la inquietante condición de que el Comité Territorial no se basaba en nada más sólido que un conjunto de decretos imperiales susceptibles de ser modificados o incluso revocados en cualquier momento. No solo carecía por completo de la independencia de acción que disfrutaban las dietas de los estados federados; su propia existencia era precaria.

308. El Movimiento por la Autonomía. —Durante un prolongado período hubo en el territorio una demanda insistente por la concesión de un estatus más independiente, que implicara la eventual colocación de Alsacia-Lorena en pie de igualdad constitucional con Sajonia, Baviera y los demás estados confederados. Pocos años después de la anexión surgió, en primer lugar dentro del Comité Territorial, un grupo de "autonomistas", liderados por el secretario de Estado, Barón Zorn von Bulach, quienes insistieron en todo momento en la condición de estado para el territorio conquistado, y en menos de una década la campaña cobró impulso hasta sumar el apoyo de hombres de todas las tendencias políticas y convertirse en el principal punto de unión del sentimiento y entusiasmo alsaciano. Hasta hace pocos años, la tensión de la situación internacional era por sí sola suficiente para impedir que el Gobierno Imperial concediera una consideración favorable a la demanda. Sin embargo, con el paso del tiempo, el peligro de un conflicto internacional en el que Alsacia-Lorena se viera involucrada disminuyó perceptiblemente, y de este modo se despejó el camino para un reajuste del estatus anómalo del territorio, atendiendo a los méritos de las cuestiones puramente administrativas y constitucionales implicadas.

El programa de los autonomistas, tal como finalmente tomó forma, (p. 285) abarcaba cuatro puntos fundamentales: (1) la elevación de Alsacia-Lorena a la condición de miembro del Imperio Alemán, con todos los derechos e inmunidades comúnmente poseídos por los miembros existentes; (2) la atribución de la autoridad ejecutiva a un jefe de estado independiente, ya fuera un rey de una nueva dinastía, un regente nombrado de por vida, o incluso un presidente de una república; (3) el establecimiento dentro del estado de un cuerpo legislativo plenamente desarrollado, con poderes equivalentes a los ejercidos por los Landtag de los estados existentes; y (4) la eliminación del Kaiser, el Bundesrat y el Reichstag de toda legislación que concierna exclusivamente a Alsacia-Lorena. Partiendo de la situación tal como era, y aceptando la unión con Alemania con la mayor dignidad posible y asumiendo que sería permanente, los defensores de la autonomía propusieron sacar el mejor provecho de una situación que no habían elegido.

309. El Proyecto de Ley del Gobierno de 1910. —Bajo la presión de una demanda pública persistente, el Gobierno Imperial preparó una medida elaborada sobre el tema, que, tras ser aprobada por el Bundesrat, fue presentada al Reichstag el 17 de diciembre de 1910. Aunque el canciller von Bethmann-Hollweg se había declarado sin reservas a favor de la reforma, las propuestas del Gobierno quedaron muy por debajo de las demandas de los líderes autonomistas. Las características principales del programa imperial eran, en resumen: (1) Alsacia-Lorena seguiría siendo una dependencia del Imperio; (2) la autoridad soberana en ella continuaría siendo ejercida por el Kaiser, como representante de los estados, a través de su agente habitual, el Statthalter en Estrasburgo; (3) las funciones legislativas del Bundesrat y del Reichstag en asuntos que conciernan exclusivamente a Alsacia-Lorena serían terminadas; y (4) dicha legislación sería en adelante promulgada por una dieta bicameral en Estrasburgo. Los miembros de la cámara alta de esta dieta, que no excederían de treinta y seis, serían en parte miembros por derecho propio, pero algunos serían nombrados por las cámaras de comercio y otras organizaciones profesionales y empresariales, y un máximo de la mitad podría ser designado por el Emperador, a propuesta del Bundesrat. Los sesenta miembros de la cámara baja serían elegidos por sufragio masculino, pero los electores mayores de treinta y cinco años tendrían dos votos, y los mayores de cuarenta y cinco, tres.

310. El Proyecto de Ley Enmendado y Adoptado, 1911. —Para quienes buscaban la obtención de la condición de estado para Alsacia-Lorena, este plan fue declarado inadmisible. No alteraba el estatus legal del territorio; tampoco, se alegaba, prometía una mayor independencia local en la elaboración de leyes o en la administración. Los conservadores, por su parte, objetaban la disposición que establecía el sufragio masculino. Tras ser debatida en el Reichstag, la medida fue (p. 286) remitida a una comisión especial, que presentó enmiendas en el sentido de que el territorio debía ser creado como un estado del Imperio y que el Statthalter debía ser nombrado de por vida. El Gobierno se negó rotundamente a aceptar la segunda de estas enmiendas, pero finalmente se acordó que el territorio sería reconocido sustancialmente como un estado del Imperio y, como tal, se le permitirían tres votos en el Bundesrat. Desde 1879, el Statthalter estaba autorizado a enviar al Bundesrat cuatro "comisionados" que podían hablar cuando el tema en consideración afectara los asuntos de Alsacia-Lorena, pero no podían votar. Dado que, bajo el nuevo arreglo, los tres miembros que representaban a Alsacia-Lorena serían nombrados e instruidos por el Statthalter, quien es prácticamente el delegado del rey de Prusia, el Bundesrat insistió y obtuvo la estipulación especial (1) de que los votos de Alsacia-Lorena no serían contados a favor de la posición prusiana en ninguna cuestión, salvo cuando Prusia pudiera obtener una mayoría sin dichos votos, y (2) que no serían contados a favor ni en contra de ninguna propuesta para enmendar la constitución imperial. El proyecto de ley revisado fue aprobado en el Reichstag el 26 de mayo de 1911 y, de acuerdo con un decreto del 26 de agosto, la nueva constitución entró en vigor el 1 de septiembre.

311. El Sistema de Gobierno Actual. —La autoridad ejecutiva suprema reside, como antes, en el Emperador. Es ejercida, principalmente, por el Statthalter, quien es designado por el Emperador y permanece en el cargo a su voluntad. En el Statthalter se concentran todos los derechos y privilegios en Alsacia-Lorena que hasta ahora habían sido poseídos y ejercidos por el Canciller Imperial. Él nombra e instruye a los plenipotenciarios en el Bundesrat, y las órdenes y decretos imperiales solo tienen efecto legal cuando llevan su firma. Todas las leyes requieren el consentimiento del Emperador y de las dos cámaras de la dieta, y el presupuesto anual debe ser presentado primero ante la cámara baja y debe ser aceptado o rechazado en su totalidad por la cámara alta. El Emperador tiene el derecho de convocar, suspender y disolver simultáneamente las cámaras. Los miembros de la rama popular son elegidos por voto directo y secreto y por mayoría de todos los ciudadanos alemanes varones de veinticinco años de edad que hayan residido en Alsacia-Lorena al menos tres años; salvo que un año de residencia es suficiente para maestros y ocupantes de cargos oficiales. La propuesta de voto plural contenida en el proyecto de ley del Gobierno de 1910 fue abandonada. La primera cámara elegida bajo el nuevo sistema —la elegida en octubre de 1911— estuvo compuesta por veinticinco miembros del Centro, once socialistas, diez miembros del grupo Nacional Alsacia-Lorena, ocho demócratas liberales y (p. 287) seis independientes. La actitud independiente asumida de inmediato por el cuerpo provocó que el Emperador, en mayo de 1912, amenazara con que la nueva constitución podría ser derogada y Alsacia-Lorena incorporada a Prusia. El incidente provocó una ola de críticas y, fuera de la prensa pangermanista más radical, la declaración imperial fue comentada en todas partes de manera desfavorable.

PARTE III.—FRANCIA (p. 289)