CAPÍTULO XV

CONSTITUCIONES DESDE 1789

I. UN SIGLO DE INESTABILIDAD POLÍTICA

Entre los estados europeos de primer orden solo hay una república. En Gran Bretaña, el éxito notable con el que la monarquía ha sido atemperada por la democracia ha dejado a los partidarios del sistema republicano de gobierno con escaso fundamento sobre el cual apoyarse. Rusia apenas ha comenzado a salir de una situación política en la que la monarquía es tanto natural como inevitable. Alemania e Italia, en tiempos relativamente recientes, alcanzaron la nacionalidad mediante procesos absolutamente condicionados por el liderazgo monárquico. Y resulta casi inconcebible que las nacionalidades heterogéneas de Austria-Hungría hayan podido mantenerse unidas durante tanto tiempo por una fuerza menos tangible y dominante que la personalidad de un soberano común. Aunque en algunos de estos casos las funciones normalmente asociadas a la monarquía son más nominales que reales, el hecho es que en ninguno de los grandes estados europeos, salvo Francia, se ha considerado aún conveniente, o posible, prescindir de la realeza como instrumento de autoridad pública.

312. La Multiplicidad de Constituciones. —La cadena de circunstancias que ha llevado al pueblo de Francia a su actual forma republicana de gobierno constituye uno de los capítulos más notables en la historia de la Europa moderna. Tras siglos de centralización gubernamental, bajo condiciones que permitieron a la monarquía mostrar tanto lo mejor como lo peor de sí, llegó la gigantesca ruptura de 1789, que inauguró una serie de cambios constitucionales que otorgaron a la historia política de la nación francesa en el siglo XIX un carácter más inestable que el exhibido por la economía pública de cualquier otro estado europeo. Francia es hoy gobernada bajo su undécima constitución desde la caída de la Bastilla. Todas, salvo una, han estado realmente en vigor, durante períodos más o menos prolongados. Pero, antes de la ley fundamental actualmente vigente, ninguna de estas constituciones alcanzó su vigésimo año. Una vez que se desligó de sus antiguos amarras, la nación se convirtió durante muchas décadas en el juguete de cada corriente (p. 290) que agitaba el mar político. Solo en nuestra propia generación parece haber logrado enderezarse para un viaje prolongado y estable. El sistema constitucional de la Tercera República es producto, no de una evolución ordenada, sino de la ruptura, la experimentación y el compromiso. Representa un equilibrio precario alcanzado entre aquellas fuerzas de radicalismo y conservadurismo, de progreso y reacción, cuyo eterno conflicto ha encontrado en Francia, desde 1789, su escenario por excelencia. Su conexión con el pasado más remoto es mucho menos directa y fundamental que la del sistema gubernamental de Inglaterra, Rusia, Austria-Hungría o los estados escandinavos. Sin embargo, en ciertos puntos, como se verá, esta conexión es vital. Y la relación de la constitución de 1871-1875 con los diversos instrumentos que la precedieron de manera más inmediata es esencial de observar, porque este cuerpo de leyes fundamentales no es más que el último de una serie de dispositivos mediante los cuales Francia, desde 1789, ha buscado el orden y la estabilidad en los asuntos públicos. Algunos de estos dispositivos fueron moldeados bajo la influencia preponderante de la democracia radical, otros bajo la de la reacción monárquica; pero todos son de interés e importancia. Para el propósito presente, bastará con repasar brevemente los principales aspectos de los diversos sistemas constitucionales cuya creación u operación ha contribuido de manera directa a las instituciones y la experiencia política de la Francia actual.

II. LA ERA REVOLUCIONARIA Y NAPOLEÓNICA

313. La Constitución de 1791. —Durante la década transcurrida entre el estallido de la Revolución y el establecimiento del Consulado, estuvieron en vigor en Francia dos constituciones sucesivas: la del 3 de septiembre de 1791, que fue prácticamente subvertida por el levantamiento del 10 de agosto de 1792, y la del 5 de Fructidor del Año III (22 de agosto de 1795), que terminó con el golpe de Estado del 18 de Brumario del Año VIII (9 de noviembre de 1799). El instrumento de 1791, esencialmente una recopilación de medidas votadas durante los años 1789-1791, fue preparado por un comité designado por la Asamblea Nacional el 15 de septiembre de 1789. Fue elaborado, en su mayor parte, por hombres que deseaban preservar la forma mientras destruían la esencia de la monarquía. Se permitió que el rey permaneciera al frente del Estado, aunque despojado de muchas de sus prerrogativas habituales y obligado a ejercer bajo estrictas restricciones las pocas que le quedaban. "Rey de los Franceses" sería en adelante, "por la gracia de Dios y la voluntad de la nación". El cuerpo legislativo (Corps (p. 291) legislatif) se componía de una sola cámara cuyos 745 miembros, elegidos por un período de dos años según un sistema de sufragio indirecto, se distribuían entre los ochenta y tres departamentos recién creados sobre la base triple de extensión, población y contribución de impuestos directos. Solo los ciudadanos varones que hubieran cumplido veinticinco años y cuyo pago anual de impuestos directos equivaliera a tres días de trabajo tenían derecho a participar en la elección de los electores, quienes a su vez elegían a los diputados. Los poderes del cuerpo legislativo eran amplios. En cuanto a las medidas generales, el rey solo poseía un veto suspensivo; es decir, cualquier medida aprobada por tres legislaturas sucesivas adquiría fuerza de ley sin la sanción real. Las medidas fiscales no podían ser vetadas en absoluto. El rey no tenía poder para prorrogar ni disolver la cámara legislativa, y sin el consentimiento de este cuerpo ninguna proclamación de guerra ni tratado era válido. Los ministros a cargo de los seis departamentos ejecutivos eran absolutamente responsables ante él. En conformidad con las ideas predominantes sobre la soberanía del pueblo y la separación de poderes, se dispuso que todos los jueces fueran elegidos popularmente, así como todas las autoridades administrativas locales.

314. La Constitución del Año I (1793). —La constitución de 1791 estuvo en vigor poco menos de un año. El Corps legislatif elegido bajo ella, tras precipitar la guerra con Austria, cedió ante la creciente demanda de abolición de la monarquía, convocó una convención constituyente de 782 miembros y votó su propia disolución. El 21 de septiembre de 1792, la Convención se reunió y decretó la abolición de la monarquía y el establecimiento de una república. Fiel, por el momento, al propósito de su (p. 292) creación, la nueva asamblea nombró el 11 de octubre un comité de nueve miembros al que se confió la tarea de redactar una constitución republicana. El 15 de febrero de 1793, el comité presentó su informe y el 24 de junio la Convención adoptó un marco de gobierno ultra-republicano, cuyas principales características eran un consejo ejecutivo compuesto por veinticuatro miembros elegidos por el cuerpo legislativo de entre los candidatos propuestos por los electores secundarios de los departamentos; un Corps legislatif unicameral elegido indirectamente por sufragio masculino por un año, con poder para promulgar "decretos", pero solo para proponer "leyes"; y un mecanismo mediante el cual las leyes proyectadas debían ser comunicadas a las asambleas primarias de ciudadanos para ser votadas según el principio del referéndum.

315. La Constitución del Año III (1795). —Debido a la intensidad de la lucha partidista dentro de la Convención y a la situación crítica de los asuntos en general, la constitución de 1793, aunque debidamente ratificada por el pueblo, nunca llegó a ponerse en práctica. Sobre la base de un decreto del 4 de diciembre de 1793, la Convención mantuvo durante más de dos años un gobierno provisional revolucionario, y cuando finalmente, en octubre de 1795, el cuerpo dejó de existir, legó en la Constitución del Año III un instrumento de gobierno esencialmente diferente al propuesto en 1793. La Constitución del Año III fue redactada bajo una orden apresurada de la Convención por un comité de once miembros. La Convención adoptó el plan del comité con pocas modificaciones, y cuando el proyecto fue sometido a votación popular, fue aprobado por la abrumadora mayoría de 1,057,390 contra 49,997. El 23 de septiembre de 1795, el nuevo marco de gobierno fue solemnemente promulgado.

El instrumento de 1795, al igual que el de 1791, fue precedido por una Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, en la que se enunciaban sucintamente los principios fundamentales de la Revolución. El poder legislativo quedaba desde entonces conferido conjuntamente a dos cámaras: un Consejo de los Quinientos y un Consejo de Ancianos, cuyos miembros serían elegidos por los mismos electores, aunque bajo diferentes condiciones de elegibilidad. El mandato de los miembros de ambas cámaras se fijó en tres años, renovándose anualmente un tercio de sus integrantes. El sufragio era más amplio que bajo la constitución de 1791, extendiéndose ahora a todos los ciudadanos mayores de veintiún años que supieran leer y escribir y que ejercieran un oficio o estuvieran sujetos a impuestos directos; sin embargo, se mantuvo el sistema anterior de elección indirecta mediante colegios electorales. Solo a la cámara baja se le confirió el derecho de iniciar la legislación. Los Ancianos, cuyo número se fijó en 250, podían aprobar o rechazar, pero no enmendar, cualquier medida que se les presentara. El poder ejecutivo residía en un Directorio compuesto por cinco miembros elegidos por un período de cinco años, retirándose uno de ellos cada año. Los Directores eran seleccionados por el Consejo de Ancianos a partir de una doble lista de candidatos presentada por el Consejo de los Quinientos. Aparte de la creación de un ejecutivo plural y republicano, la característica más notable de la constitución fue su disposición para el establecimiento de un sistema legislativo bicameral, hasta entonces generalmente rechazado por los reformadores franceses.

316. La Constitución del Año VIII (1799): Sistema Electoral. —La constitución del Año III estuvo en vigor desde octubre de 1795 hasta el golpe de Estado de Napoleón del 18 de Brumario del Año VIII (9 de noviembre de 1799). En el transcurso de mes y medio tras dicho acontecimiento, se redactó una nueva ley fundamental, preparada en primera instancia principalmente por Napoleón y Sieyès, finalizada por dos comisiones compuestas cada una por veinticinco miembros de los antiguos Consejos, y posteriormente ratificada por voto popular. Enmendada de tiempo en tiempo por importantes leyes orgánicas, la Constitución del Año VIII (13 de diciembre de 1799) constituyó la ley fundamental bajo la cual Napoleón gobernó Francia hasta su abdicación en 1814.

El nuevo instrumento, de noventa y cinco artículos, era mucho más breve que el que reemplazaba, pero el esquema de gobierno que establecía era notablemente más complicado que el anterior. En lo esencial, la constitución napoleónica abordaba tres temas: el sistema electoral, las asambleas y el ejecutivo. Nominalmente se establecía un sistema de sufragio masculino universal. Pero las condiciones bajo las cuales se ejercían los poderes electorales hacían que el plan fuera mucho menos democrático de lo que parecía a simple vista. El esquema fue ideado por Sieyès bajo la denominación de "listas de notables". En cada distrito comunal, los ciudadanos de veintiún años inscritos en el registro civil estaban autorizados a elegir a una décima parte de su número para formar una "lista comunal". Los nombrados en la lista comunal debían elegir en su departamento a una décima parte de su número, que formaba una "lista departamental". De manera similar, los incluidos en la lista departamental debían elegir a una décima parte de su número, que formaba una "lista nacional". De estas tres listas, en orden, serían elegidos, en gran medida por el Senado, los funcionarios públicos de los distritos, los departamentos y la nación. Ningún sistema electoral ha sido ideado que, estando basado en el principio del sufragio masculino, retire de manera más efectiva al pueblo la elección real de los funcionarios públicos, tanto locales como nacionales.

317. Constitución del Año VIII: Órganos de Gobierno. —Existían cuatro cuerpos gubernamentales nacionales. Uno era el Tribunado, compuesto por 100 miembros, renovándose una quinta parte cada año. La función del Tribunado era discutir, pero no necesariamente votar, las medidas legislativas. Un segundo era el Cuerpo Legislativo, o Cuerpo Legislativo, de 300 miembros, renovándose una quinta parte anualmente. A esta asamblea se le encomendaba el poder de votar, pero no debatir, las medidas legislativas. Un tercero era el Senado, compuesto inicialmente por sesenta miembros vitalicios, incrementándose durante un periodo de diez años hasta ochenta. El Senado estaba autorizado para pronunciarse sobre la constitucionalidad de las leyes y para elegir a los Tribunos, los Legisladores y los Cónsules de la lista nacional. Sus propias filas debían ser renovadas por cooptación a partir de ternas de candidatos presentadas por el Tribunado, el Cuerpo Legislativo y el Primer Cónsul. Finalmente, existía el Consejo de Estado, cuya organización quedaba deliberadamente indefinida. Sus miembros eran nombrados por el Primer Cónsul y su labor consistía principalmente en la preparación y defensa de medidas legislativas y administrativas.

Si bajo este esquema los órganos legislativos eran débiles, la autoridad ejecutiva era notablemente fuerte. Los poderes de carácter ejecutivo residían en tres cónsules, nombrados por el Senado por diez años y reelegibles indefinidamente. Al Primer Cónsul se le confería el poder de promulgar las leyes, nombrar a todos los funcionarios civiles y militares, y realizar muchas otras acciones de vital importancia. A los segundo y tercer cónsules solo se les otorgaba una "voz consultiva". Se preveía la existencia de un ministerio, y según la letra de la constitución, ningún acto del gobierno era vinculante a menos que fuera realizado bajo la autorización de un ministro. Pero en la práctica, el principio de irresponsabilidad permeaba el régimen napoleónico desde el propio Primer Cónsul hasta el funcionario más humilde. El otorgamiento a Napoleón, en 1802, del consulado vitalicio, y la conversión del Consulado, en 1804, en Imperio, no hicieron sino concentrar aún más plenamente en manos de un solo hombre todo el poder gubernamental en Francia.

III. DE LA RESTAURACIÓN A LA REVOLUCIÓN DE 1848

318. La Carta Constitucional, 1814. —El 3 de mayo de 1814, tres semanas después de la firma del Acta de Abdicación por parte de Napoleón, el restaurado rey Borbón, Luis XVIII, entró en París. Ya el Senado había formulado un documento, conocido comúnmente como la "Constitución Senatorial", que contenía un esquema para una monarquía borbónica liberalizada. Ni el propio instrumento ni su autoría resultaron aceptables para el nuevo soberano, quien encomendó la tarea de redactar una constitución a una comisión compuesta por tres representantes de la corona, nueve senadores y nueve miembros del Cuerpo Legislativo. La tarea se realizó con prontitud. El 4 de junio, el nuevo instrumento, bajo el nombre de Carta Constitucional, fue adoptado por las dos cámaras, y diez días después se puso en vigor. Con algunas modificaciones, principalmente en 1830, permaneció como la ley fundamental de Francia hasta la revolución de 1848.

El sistema de gobierno previsto en la Carta era en varios aspectos más liberal que el que había prevalecido durante el dominio de Napoleón. Al frente del Estado se situaba el rey, inviolable en su persona, en cuyas manos se concentraban los poderes de emitir ordenanzas, hacer nombramientos, declarar la guerra, concluir tratados, comandar los ejércitos e iniciar todas las medidas legislativas. Pero se establecía una legislatura bicameral, por la cual los ministros del rey podían ser acusados, y sin cuyo consentimiento no podía promulgarse ninguna ley ni recaudarse ningún impuesto. La cámara alta, o Cámara de los Pares, estaba compuesta por un número variable de miembros nombrados por la corona, de manera hereditaria o vitalicia. La cámara baja, o Cámara de Diputados, consistía en representantes elegidos en los departamentos por un período de cinco años, renovándose anualmente una quinta parte. Se preveía la reunión anual de las cámaras; y aunque la iniciativa legislativa correspondía exclusivamente a la corona, se estipulaba que cualquiera de las cámaras podía solicitar al rey la presentación de un proyecto relativo a cualquier asunto específico. La Carta contenía una enumeración y garantía comprensiva de los derechos civiles de los ciudadanos franceses.

319. El sistema electoral. —La Carta establecía las condiciones requeridas para los votantes y los diputados, pero no definía la manera en que debían ser elegidos los diputados. Esta carencia fue suplida por una ley electoral promulgada el 5 de febrero de 1817. El sistema establecido fue el de scrutin de liste. Bajo este sistema, los electores—hombres de al menos treinta años que pagaban cada año un impuesto directo de al menos trescientos francos—debían reunirse en la ciudad principal del departamento y allí elegir la cuota completa de diputados a la que el departamento tenía derecho. El sistema resultó ser claramente ventajoso para los elementos liberales, cuya fuerza residía principalmente en las ciudades, y en 1820, cuando las fuerzas conservadoras lograron el control e iniciaron una reacción general, se adoptó una medida, aunque solo después de un acalorado debate, mediante la cual el sistema fue completamente alterado. La membresía de la Cámara se incrementó de 258 a 430 y el principio de scrutin de liste fue sustituido por el de scrutin d'arrondissement. Cada arrondissement se convirtió en un distrito uninominal y a los electores se les permitió votar solo por un diputado. De esta manera se eligieron 258 miembros. Los 172 restantes fueron elegidos en las ciudades principales del departamento por los votantes del departamento que pagaban más impuestos, un arreglo bajo el cual unos doce mil de los electores más acaudalados obtuvieron un doble voto. La votación era secreta, pero el elector debía escribir su voto en presencia de un designado del gobierno y entregárselo sin doblar.

320. Cambios liberalizadores en 1830-1831. —Tras la forzada (p. 297) abdicación de Carlos X en 1830, una comisión parlamentaria preparó una revisión de la Carta, que, una vez adoptada, fue impuesta al nuevo soberano, Luis Felipe, y continuó en vigor durante el periodo de la monarquía orleanista. El preámbulo del documento original, en el que se empleaba un lenguaje que hacía parecer que la Carta era una concesión de la corona, fue eliminado. Se prohibió expresamente la suspensión de las leyes por parte del soberano. A cada cámara se le otorgó el derecho de iniciar legislación, se proclamó la responsabilidad de los ministros ante las cámaras y las sesiones de los Pares, hasta entonces secretas, se hicieron públicas. La renovación integral de los Diputados, establecida en 1824, se mantuvo, pero el periodo de mandato se restituyó a cinco años. La edad mínima de los electores se redujo de treinta a veinticinco años, y la de los diputados de cuarenta a treinta. Posteriormente, el 19 de abril de 1831, se aprobó una ley por la cual el sufragio—tan restringido al final del régimen napoleónico que en una población de 29,000,000 en 1814 no había ni 100,000 votantes—se amplió apreciablemente. El requisito de impuesto directo de trescientos francos se redujo a uno de doscientos, y, para ciertas clases profesionales, de cien. Con esta modificación el número de votantes se duplicó, aunque la proporción de los habilitados para votar seguía siendo solo uno de cada ciento cincuenta de la población total, y sería un error considerar que el gobierno del periodo orleanista fue en efecto más democrático que el que le precedió. En el mejor de los casos, fue un gobierno de y para la acomodada clase media.

IV. LA SEGUNDA REPÚBLICA Y EL SEGUNDO IMPERIO

321. La Constitución republicana de 1848. —Con el derrocamiento de la monarquía orleanista, como consecuencia del levantamiento del 24 de febrero de 1848, Francia entró en un periodo de aguda inestabilidad política. Durante más de cinco años la nación experimentó una vez más con el republicanismo, solo para emerger al final de ese periodo como una monarquía, un imperio y bajo el dominio de un Bonaparte. Por el gobierno provisional surgido de la revolución se proclamó tentativamente una república y se llamó a la nación a elegir, bajo un sistema de sufragio masculino directo, una asamblea para redactar una constitución. Las elecciones—las primeras de su tipo en la historia de (p. 298) Francia—se celebraron el 23 de abril de 1848, y la Asamblea Nacional Constituyente, compuesta por novecientos miembros, ochocientos de los cuales eran republicanos moderados, se reunió el 4 de mayo en París. Durante el verano se debatió debidamente el proyecto de constitución preparado por un comité de dieciocho, y el 4 de noviembre fue adoptado por una votación de 739 contra 30.

La Constitución de 1848 declaraba que la República era perpetua y el pueblo soberano. Además, afirmaba que la separación de poderes es la primera condición de un gobierno libre. En cuanto a los órganos de gobierno, preveía, en primer lugar, una asamblea legislativa compuesta por una sola cámara de 750 miembros elegidos íntegramente por tres años, directamente y por voto secreto bajo el principio de scrutin de liste departamental, y por electores cuyas únicas condiciones necesarias eran la edad (veintiún años) y no tener derechos civiles restringidos. Los poderes ejecutivos recaían en un presidente de la República, elegido por un periodo de cuatro años mediante voto directo y secreto, y por mayoría absoluta de todos los votos emitidos en Francia y Argelia. Bajo condiciones estipuladas, por ejemplo, si ningún candidato recibía mayoría absoluta y al mismo tiempo un total de al menos dos millones de votos, el presidente debía ser elegido por la Asamblea entre los cinco candidatos que hubieran obtenido la mayor cantidad de votos. Salvo tras un intervalo de cuatro años, el presidente no era elegible para la reelección. Se le otorgaban amplios poderes, incluyendo los de proponer leyes, negociar y ratificar tratados con el consentimiento de la Asamblea, nombrar y destituir ministros y otros funcionarios civiles y militares, y disponer de las fuerzas armadas. En cuanto a las funciones y poderes de los ministros, la constitución no era explícita, y si el instrumento podía legítimamente interpretarse para prever un sistema parlamentario de gobierno fue una de las cuestiones permanentes durante toda su vigencia.

322. De la República al Imperio. —El 10 de diciembre de 1848, Luis Napoleón, sobrino del primer Napoleón, fue elegido presidente por una abrumadora mayoría, y diez días después asumió el cargo. En mayo de 1849 se eligió una (p. 299) Asamblea, dos tercios de cuyos miembros eran monárquicos convencidos; de modo que, como ha señalado un autor, tanto el presidente como la mayoría de la Asamblea eran, por su propia naturaleza, enemigos de la constitución bajo la cual habían sido elegidos. Además, el nuevo orden no logró en absoluto arraigarse en la nación en general. En este estado de cosas, el colapso de la República era solo cuestión de tiempo. Por una ley electoral del 31 de mayo de 1850, que exigía al elector una residencia fija de tres años en lugar de seis meses, se subvirtieron las disposiciones de sufragio de 1849 y el electorado se redujo en tres millones, o prácticamente en un tercio. El 2 de diciembre de 1851 tuvo lugar un golpe de Estado cuidadosamente planeado, en el que la Asamblea fue disuelta, se restauró la ley de sufragio de 1849 y el pueblo, reunido en asambleas primarias, fue llamado a confiar al Presidente el poder de revisar la constitución nacional. El 20 de diciembre, por una votación de 7,439,216 contra 640,737, el pueblo accedió. A partir de entonces, aunque oficialmente continuó otro año, la República estaba en realidad muerta. El 7 de noviembre de 1852 se levantó el velo. Un senadoconsulto decretó la restauración del Imperio, y mediante un plebiscito once días después, el pueblo, por una votación de 7,824,189 contra 253,145, sancionó lo que se había hecho. El 2 de diciembre, Napoleón III fue proclamado Emperador de los Franceses.

323. La Constitución Imperial, 1852. —Mientras tanto, el 29 de marzo de 1852, se puso en vigor una constitución, nominalmente republicana, pero que en realidad se asemejaba mucho a la que estuvo vigente durante los últimos años de Napoleón I. La sustitución, más adelante ese mismo año, de un emperador en lugar de un presidente a quien se le había conferido un mandato de diez años no fue más que un detalle. Un senadoconsulto del 25 de diciembre realizó todos los ajustes necesarios, y la constitución de 1852, con modificaciones ocasionales, permaneció como la ley fundamental de Francia hasta el colapso del Imperio en 1870. Al emperador se le otorgaron poderes muy amplios. Su control sobre el sistema administrativo era prácticamente absoluto. Comandaba el ejército y la marina, decidía sobre la guerra y la paz, firmaba tratados y concedía indultos. Solo él tenía la facultad de iniciar legislación y de promulgar las leyes. Solo a él le eran responsables todos los ministros, y de aquel parlamentarismo que existió anteriormente no quedaba ni rastro. Existían dos cámaras legislativas: un Cuerpo Legislativo de 251 miembros elegidos por sufragio directo masculino cada seis años, y un Senado compuesto por cardenales, almirantes y otros miembros ex officio, así como un número variable de miembros nombrados de por vida por el emperador. Los poderes del Senado, ejercidos siempre en estrecha colaboración con el jefe del Estado, tenían cierta importancia, pero los de la cámara popular estaban tan restringidos que las disposiciones liberales existentes respecto al sufragio ofrecían solo la apariencia, no la realidad, de democracia.

324. Alteraciones constitucionales, 1869-1870. —Durante más de dos décadas se mantuvo, en la medida de lo posible, la ilusión de un gobierno popular. El país era próspero y el gobierno, aunque poco liberal, era en general ilustrado. Sin embargo, el descontento no dejaba de manifestarse, y especialmente durante la segunda mitad del reinado el Emperador consideró oportuno en más de una ocasión hacer alguna concesión al sentimiento público. A finales de los años sesenta se vio obligado a suavizar las leyes que regulaban la prensa y las reuniones políticas, y en 1869-1870 se vio llevado a aprobar una serie de medidas que prometían modificar de manera importante todo el sistema gubernamental. Una de ellas fue un senadoconsulto del 8 de septiembre de 1869, por el cual las sesiones del Senado se hicieron públicas, el Cuerpo Legislativo obtuvo el derecho de elegir a todos sus propios funcionarios y se restableció nominalmente el sistema parlamentario. Sin embargo, debido a que no se permitía que los ministros fueran miembros ni del Cuerpo Legislativo ni del Senado, y a que seguían siendo responsables ante la corona, los efectos de este último aspecto de la reforma fueron insignificantes. Por un senadoconsulto del 20 de abril de 1870 (aprobado por un plebiscito el 8 de mayo siguiente) se adoptaron cambios constitucionales aún más importantes. En primer lugar, el Senado, que hasta entonces había sido prácticamente un consejo imperial, fue erigido en cámara legislativa coordinada con el Cuerpo Legislativo, y a ambas cámaras se les confirió el derecho de iniciar legislación. En segundo lugar, se eliminó de la constitución la disposición de que los ministros dependieran únicamente del emperador, allanando así el camino para una realización más efectiva del sistema parlamentario de gobierno. Finalmente, se estipuló que la constitución solo podría ser modificada en adelante con la aprobación expresa del pueblo. Sin embargo, estas reformas llegaron tarde. Se produjeron solo después de que la popularidad del Emperador se hubiera tensado hasta el límite, y debido a la inminente guerra con Prusia hubo escasa oportunidad de poner a prueba su eficacia.

V. EL ESTABLECIMIENTO DE LA TERCERA REPÚBLICA

325. La Asamblea Nacional. —La actual República Francesa se instituyó en circunstancias que auguraban aún menos estabilidad que la mostrada por sus predecesoras de 1793 y 1848. Proclamada en los sombríos días que siguieron al desastre de Sedán, debió su existencia, en un principio, al hecho de que, con la captura de Napoleón III por los prusianos y el colapso total del Imperio, surgió, como dijo Thiers, "una vacante de poder". La proclamación se emitió el 4 de septiembre de 1870, cuando la guerra con Prusia llevaba apenas siete semanas en curso. Durante los cinco meses restantes del conflicto, la autoridad soberana de Francia fue ejercida por un Gobierno Provisional de Defensa Nacional, encabezado por el general Trochu, creado apresuradamente para hacer frente a la emergencia por Gambetta, Favre, Ferry y otros antiguos miembros de la Cámara de Diputados. Tras la capitulación de París, el 28 de enero de 1871, se convocaron elecciones para una asamblea nacional, cuya función era decidir si la guerra debía prolongarse y qué condiciones de paz debían aceptarse de manos de los alemanes victoriosos. No hubo tiempo para elaborar un nuevo sistema electoral. En consecuencia, se restableció el procedimiento electoral de la Segunda República, según lo prescrito por la ley del 15 de marzo de 1849, y mediante sufragio masculino se eligió, el 8 de febrero, una asamblea de 758 miembros, representativa tanto de Francia como de las colonias. Reunido en Burdeos el 12 de febrero, este cuerpo, por voto unánime, confirió al historiador y parlamentario Thiers el título de "Jefe del Poder Ejecutivo", sin plazo fijo, votó casi en bloque por el cese de hostilidades y autorizó a Thiers a proceder de inmediato a negociar la paz.

326. El problema de un gobierno permanente. —En espera de un arreglo diplomático, la Asamblea se mostró dispuesta a posponer el establecimiento de un sistema gubernamental permanente. Pero el problema no pudo mantenerse mucho tiempo en segundo plano. Había varias soluciones posibles. Un partido de legitimistas, es decir, partidarios de la antigua monarquía borbónica, estaba decidido a establecer un reino bajo el conde de Chambord, nieto de Carlos X, quien había sido depuesto en la revolución de 1830. De igual manera, un partido de orleanistas insistía en la restauración de la casa de Orleans, derrocada en 1848, en la persona del conde de París, nieto del rey ciudadano Luis Felipe. Un grupo menor, compuesto por quienes, a pesar del descrédito sufrido por la casa de Bonaparte durante la guerra, seguían leales a la tradición napoleónica, abogaba por la restauración del imperio caído de Napoleón III. Finalmente, en París y en algunas zonas del país circundante, existía una demanda intransigente por el establecimiento definitivo de una república. En la Asamblea, los monárquicos superaban a los republicanos en una proporción de cinco a dos, y, aunque los miembros habían sido elegidos principalmente por sus opiniones respecto a la paz más que por sus preferencias constitucionales, la proporción en toda la nación probablemente era similar. Sin embargo, la perspectiva republicana mejoraba notablemente por el hecho de que los monárquicos, no teniendo nada en común salvo la oposición al republicanismo, estaban irremediablemente divididos entre sí.

327. La Ley Rivet, 1871. —A medida que, por el curso de sus deliberaciones, el carácter realista de la Asamblea comenzaba a destacarse de manera inequívoca, surgió desde los sectores republicanos una vigorosa oposición a la prolongada existencia de dicho cuerpo. Incluso antes de la firma de la Paz de Fráncfort, el 10 de mayo de 1871, se produjo un enfrentamiento entre la Asamblea y la radical población parisina, cuyo desenlace fue la sangrienta guerra de la Comuna de abril-mayo de 1871. Los comuneros lucharon fundamentalmente contra la centralización estatal, independientemente de si esto implicaba o no una restauración monárquica. El destino del republicanismo no estaba realmente ligado a su causa, de modo que, tras ser suprimido el movimiento con sorprendente dureza por parte del Gobierno, el futuro político de la nación seguía siendo tan incierto como antes. Thiers continuó en el cargo de Jefe del Ejecutivo, y la Asamblea, investida por su propia decisión de poderes inmensamente superiores a los que había sido elegida para ejercer y sin limitación de plazo, no daba la menor señal de querer poner fin a su existencia. Por el contrario, el cuerpo procedió, el 31 de agosto de 1871, a aprobar, por 491 votos contra 94, la ley Rivet, mediante la cual el régimen existente se perpetuaba indefinidamente. Por esta medida, la soberanía sin restricciones, que implicaba el ejercicio de poderes tanto constituyentes como legislativos, fue declarada por la Asamblea como residiendo en sí misma. Al Jefe del Ejecutivo se le confirió el título de Presidente de la República Francesa; y se estipuló que este funcionario sería en adelante responsable ante la Asamblea, y presumiblemente removible por ella. Existía de facto una cuasi república, con un sistema parlamentario rudimentario, pero aún carecía absolutamente de base constitucional.

328. Fracaso de los programas monárquicos. —Esta condición anómala se prolongó durante muchos meses, en el transcurso de los cuales Thiers y la Asamblea sirvieron admirablemente a la nación al promover su recuperación de los estragos de la guerra. Cada vez más, Thiers, quien había comenzado como monárquico constitucional, llegó a creer en el republicanismo como el estilo de gobierno que menos dividiría al pueblo francés, y a finales de 1872 se ubicó sin reservas entre los partidarios del programa republicano. Entonces, los monárquicos, unidos momentáneamente en la convicción de que, para el bien de sus respectivas causas, Thiers debía ser depuesto de su posición de influencia, lograron en la Asamblea una votación mayoritaria en su contra, induciendo así su renuncia el 24 de mayo de 1873. Los opositores al republicanismo sintieron entonces que había llegado la hora de poner fin a un régimen gubernamental que siempre habían considerado puramente (p. 304) provisional. El mariscal monárquico MacMahon fue nombrado presidente, se formó un ministerio de coalición monárquica bajo el duque orleanista de Broglie, y el republicanismo en la prensa y la política fue proscrito. Entre los legitimistas y los orleanistas se elaboró un ingenioso compromiso por el cual el conde de Chambord, de la casa de Borbón, sería nombrado rey bajo el título de Enrique V y, al no tener herederos, el conde de París, orleanista, sería reconocido como su sucesor. Sin embargo, todo el proyecto fracasó debido a la persistente negativa del conde de Chambord a renunciar a la bandera blanca, que durante siglos había sido el estandarte de la casa de Borbón. Los orleanistas insistieron en el tricolor; y así, por lo que parecería a la mayoría una cuestión de importancia claramente menor, la supervivencia de la República quedó determinada por el momento.

Con la esperanza de que eventualmente pudieran obtener suficiente fuerza para colocar a su candidato en el trono sin la cooperación de los legitimistas, los orleanistas se unieron a los bonapartistas y a los republicanos, el 20 de noviembre de 1873, para votar la fijación definitiva del mandato del presidente MacMahon en siete años. Los orleanistas asumían que, si dentro de ese periodo se presentaba la oportunidad de establecer al conde de París en el trono, el presidente despejaría el camino retirándose. Sin embargo, la oportunidad nunca llegó, y el periodo septenal para la presidencia francesa, establecido así por los monárquicos en su propio interés, estaba destinado a convertirse en un mecanismo permanente de un Estado republicano.

VI. LA CONSTITUCIÓN ACTUAL

329. Circunstancias de la formación. —Mientras tanto, se abría el camino para que Francia adquiriera lo que durante algunos años le había faltado por completo, es decir, una constitución. El 19 de mayo de 1873, el ministro Dufaure, en nombre del Gobierno, presentó ante la Asamblea proyectos de dos leyes orgánicas, ambas de las cuales, en forma ligeramente enmendada, pasaron en 1875 a formar parte de la constitución permanente de la República. El 24 de mayo ocurrió la renuncia del presidente Thiers, así como la de Dufaure, pero en la Asamblea, las dos propuestas fueron igualmente remitidas a una comisión de treinta miembros. La consideración en comisión fue lenta, y la propia Asamblea no se mostró dispuesta a actuar con prontitud. Durante los doce meses siguientes se presentaron varios proyectos y hubo discusiones esporádicas, pero ningún avance. En el verano de (p. 305) 1874 se eligió una nueva comisión de treinta miembros y se le confió la tarea de estudiar e informar sobre todas las numerosas leyes constitucionales sugeridas. La mayoría de esta comisión, de inclinación monárquica, se conformó con proponer, en enero de 1875, una ley que simplemente preveía la continuación del "septenato" existente. Solo tras un esfuerzo decidido, y por el estrecho margen de 353 votos contra 352, las fuerzas republicanas en la Asamblea lograron aprobar una enmienda, propuesta por el diputado Wallon, en la que se establecía de manera definitiva la elección del presidente de la República y, por inferencia razonable, la perpetuidad de la propia República.

Antes de que avanzara mucho el año 1875, la Asamblea sacudió su letargo y, por primera vez en su historia, se dedicó sistemáticamente a la redacción de una constitución nacional. A este curso la impulsaron la propaganda de Gambetta y otros líderes republicanos, el temor por parte de los legitimistas y orleanistas de que la situación inacabada existente condujera a un resurgimiento bonapartista, y un nuevo modus operandi hábilmente acordado entre republicanos y orleanistas. Convencidos de que una monarquía orleanista era, al menos por un tiempo, una imposibilidad, y prefiriendo una república a cualquier otra alternativa sugerida, los miembros orleanistas de la Asamblea brindaron su apoyo en número suficiente al programa de los republicanos para que finalmente fuera posible elaborar para la nación un sistema constitucional republicano y conservador.

330. Textos y naturaleza general. —De las leyes orgánicas que componen la constitución actual de Francia, cinco que datan de 1875 son de principal importancia: (1) la del 24 de febrero, sobre la Organización del Senado; (2) la del 25 de febrero,—la más importante de todas,—sobre la Organización de los Poderes Públicos; (3) la del 16 de julio, sobre las Relaciones de los Poderes Públicos; (4) la del 3 de agosto, sobre la Elección de Senadores; y (5) la del 30 de noviembre, sobre la Elección de Diputados. En conjunto, estas medidas son a veces denominadas la "constitución de 1875". Otras disposiciones constitucionales posteriores de considerable importancia incluyen (1) la ley del 22 de julio de 1879, relativa a la sede del Poder Ejecutivo y de las dos Cámaras en París; (2) la ley del 9 de diciembre de 1884, que enmienda las leyes orgánicas existentes sobre la Organización del Senado y la Elección de Senadores; y (3) las leyes del 16 de junio de 1885, y del 13 de febrero y 17 de julio de 1889, relativas a la Elección de Diputados.

Surgida de las peculiares condiciones que se han descrito, (p. 306) obra de un cuerpo en el que solo una minoría sentía el más mínimo entusiasmo por ella, la constitución de la República Francesa es esencialmente distinta de cualquier instrumento de gobierno conocido por el mundo angloparlante. Se diferencia de la británica en que fue puesta casi totalmente por escrito. Se diferencia de la estadounidense en que no consiste en un solo documento, sino en varios, y en que no emanó de una gran asamblea constituyente encargada específicamente de formular un sistema de gobierno, sino de un cuerpo legislativo que en realidad nunca había recibido formalmente del pueblo ni siquiera los poderes legislativos propios, y que simplemente se arrogó aquellas funciones de elaboración constitucional que eligió ejercer. Consiste simplemente en leyes orgánicas, promulgadas principalmente por la Asamblea provisional de 1871-1875, pero enmendadas y ampliadas en cierta medida por el parlamento nacional en años posteriores. A diferencia de la mayoría de las constituciones que la precedieron en Francia, no es ordenada en su disposición ni exhaustiva en su contenido. Carece de todo lo que pueda considerarse una declaración de derechos, y no dice nada sobre la soberanía del pueblo. Incluso respecto a muchos aspectos esenciales de la organización y práctica gubernamental, guarda silencio. No contiene ninguna disposición sobre presupuestos anuales y deja intacto todo el ámbito del poder judicial. El instrumento establece solo ciertas líneas generales de organización; el resto queda a ser suplido a través de la legislación ordinaria.

331. Enmienda. —En 1875, todos los partidos deseaban que las leyes constitucionales fueran fáciles de enmendar, y, de hecho, la mayoría de los hombres de la época esperaba que el sistema de gobierno que se estaba estableciendo sufriría, tarde o temprano, una modificación fundamental. El proceso de enmienda está estipulado en la ley del 25 de febrero de 1875. Las enmiendas pueden ser propuestas por el Presidente de la República o por cualquiera de las cámaras del Parlamento. Cuando, por mayoría de votos en cada una, el Senado y la Cámara de Diputados declaran necesaria una revisión de las leyes constitucionales, se requiere que ambas cámaras se reúnan en calidad de Asamblea Nacional, y las enmiendas se adoptan por mayoría absoluta de este cuerpo compuesto. Contrario a la práctica francesa anterior, el ejercicio de poderes constituyentes y legislativos ordinarios se confía así al mismo grupo de personas, siendo la única diferencia de procedimiento en ambos casos la fusión temporal de las cámaras para fines constituyentes. La única limitación impuesta a los poderes de revisión de la Asamblea se encuentra en una cláusula adoptada en una enmienda del 14 de agosto de 1884, que prohíbe que el régimen republicano de gobierno sea objeto de una revisión propuesta. En la práctica, las enmiendas han sido pocas, aunque algunas, como la del 9 de diciembre de 1884, que modificó los métodos de elección de senadores, y las del 16 de junio de 1885 y 13 de febrero y 17 de julio de 1889, que restablecieron los distritos únicos para la elección de diputados y prohibieron las candidaturas múltiples, han tenido una gran importancia.

CAPÍTULO XVI

EL PRESIDENTE, EL MINISTERIO Y EL PARLAMENTO

I. EL PRESIDENTE

Bajo el sistema de gobierno francés, las funciones de carácter puramente ejecutivo están conferidas al Presidente de la República y al Ministerio, asistidos por un numeroso y altamente centralizado cuerpo de funcionarios administrativos. La presidencia tuvo su origen en el período de inestabilidad que siguió a la guerra prusiana, cuando se creía comúnmente que la monarquía, de una u otra forma, sería restablecida eventualmente. El título de "Presidente de la República" fue creado en 1871; pero el cargo tal como existe hoy apenas antecede a la elección del mariscal MacMahon en 1873. El carácter y las funciones de la presidencia fueron determinados en gran medida por la circunstancia de que quienes crearon la dignidad pretendían únicamente mantener al pueblo francés acostumbrado a una supremacía personal visible, facilitando así una futura transición a un sistema monárquico. Contando a Thiers, la República ha tenido hasta ahora nueve presidentes: Adolphe Thiers, 1871-1873; mariscal MacMahon, 1873-1879; Jules Grévy, 1879-1887; F. Sadi-Carnot, 1887-1894; Casimir-Perier, de junio de 1894 a enero de 1895; Félix Faure, 1895-1899; Émile Loubet, 1899-1906; Armand Fallières, 1906-1913; y Raymond Poincaré, elegido a principios de 1913.

332. Elección y requisitos. —El Presidente es elegido por siete años por un colegio electoral compuesto por los miembros del Senado y de la Cámara de Diputados, reunidos en Versalles en Asamblea Nacional. La elección se realiza por mayoría absoluta del cuerpo combinado. La ley constitucional del 16 de julio de 1875 estipula que, al menos un mes antes de la expiración de su mandato, el Presidente debe convocar a la Asamblea Nacional para la elección de un sucesor. Si no se realiza dicha convocatoria, la reunión tiene lugar automáticamente el decimoquinto día antes de la expiración; y en caso de muerte o renuncia del Presidente, se requiere que las Cámaras se reúnan de inmediato sin necesidad de convocatoria. No existe vicepresidente, ni ley de sucesión, por lo que cada vez que el cargo presidencial queda vacante debe realizarse una nueva elección; y, sea cual sea el momento o la circunstancia, el mandato del nuevo Presidente elegido es regularmente de siete años. Como sucedió en el caso del asesinato de Sadi-Carnot en 1894, puede surgir una vacante de manera totalmente inesperada. Incluso en las condiciones más normales, la elección de un Presidente en Francia no implica un período de campaña comparable al que acompaña a un evento similar en los Estados Unidos. La Asamblea suele elegir a una persona que ha sido miembro durante mucho tiempo, y tal vez presidente, de una u otra cámara, que ha tenido experiencia en trabajo de comisiones y, por lo general, en uno o más cargos ministeriales, y que, sobre todo, no sea demasiado agresiva o dominante. Es probable que una elección se complete en todas sus etapas en el plazo de cuarenta y ocho horas. Los requisitos para la elección son sumamente amplios. Hasta 1884, cualquier ciudadano varón, sin importar edad, afiliación o circunstancia, era elegible. En ese año, se excluyó a los miembros de familias que han reinado en Francia, y esta sigue siendo la única descalificación formal. Un Presidente puede ser reelegido indefinidamente.

333. Privilegios. —El Presidente recibe la suma de 1,200,000 francos al año, la mitad como salario y la otra mitad para cubrir gastos de viaje y los desembolsos que le corresponden como representante oficial de la nación. Reside en el Palacio del Elíseo, donde mantiene en cierta medida la pompa y ceremonia que normalmente solo se asocian con la monarquía. Su dignidad está protegida por sanciones especiales y efectivas contra el insulto y la difamación. Al igual que el Presidente de los Estados Unidos, durante su mandato está exento de los procesos de los tribunales ordinarios; pero, como su homólogo estadounidense, puede ser juzgado por el Senado, a partir de acusaciones presentadas por la cámara legislativa inferior. El Presidente de los Estados Unidos puede ser acusado por "traición, soborno y otros delitos graves y faltas"; el Presidente francés solo puede ser acusado por traición. Por otro lado, mientras que la pena que puede imponerse al Presidente estadounidense por sentencia del Senado se limita a la destitución y la inhabilitación para ocupar cargos, la constitución francesa no fija límite alguno a la pena que puede imponerse a un Presidente condenado por traición. En lo que respecta a la ley, podría ser condenado a muerte.

334. Poderes: Participación en la elaboración de leyes. —El Presidente posee poderes que son numerosos y, al menos en teoría, formidables. Un primer grupo se refiere a la elaboración de leyes. "El Presidente de la República", dice la ley constitucional del 25 de febrero de 1875, "tendrá la iniciativa de las leyes, conjuntamente con los miembros de las dos cámaras. Promulgará las leyes cuando hayan sido votadas por las dos cámaras; y velará por su ejecución". El poder concurrente de iniciativa legislativa, ejercido a través del Ministerio, es algo que no posee el Presidente estadounidense, quien solo puede sugerir y recomendar medidas que considere deseables. El Presidente de Francia, en cambio, solo posee un veto suspensivo. Puede devolver una medida que desaprueba para que el Parlamento la reconsidere; pero si es aprobada nuevamente, incluso por simple mayoría, está obligado a promulgarla como ley. Sin embargo, aunque el poder de veto es prácticamente inexistente, el Presidente posee una importante prerrogativa en el derecho de emitir decretos con fuerza de legislación suplementaria. Estos pueden no ser solo órdenes ejecutivas en asuntos de detalle, como las que emite el Presidente de los Estados Unidos, sino mandatos generales considerados esenciales para la aplicación de las leyes en general. La única limitación es que tales decretos no deben contravenir la constitución ni ninguna disposición de las cámaras. Curiosamente, este poder no se basa en ninguna disposición constitucional expresa, sino simplemente en la costumbre. El derecho que tiene el Presidente, con el consentimiento del Senado, de disolver la Cámara de Diputados antes de la expiración de su mandato, precipitando así una elección general, también puede ser un medio para ejercer considerable influencia sobre los procesos y logros legislativos.

335. Facultades: Ejecutivas y Judiciales. —Como jefe de la administración nacional, el Presidente nombra a todos los cargos civiles y militares relacionados con el gobierno central. Sus nombramientos no requieren ratificación por parte del Senado ni de ningún otro órgano. Incluso puede crear, por decreto, nuevos cargos. Y su poder de destitución, salvo en ciertos casos, es absolutamente ilimitado. Sin embargo, en la práctica, los nombramientos y destituciones se realizan a través del Ministerio, y el Presidente no dispone de otro tipo de patronazgo inmediato que los puestos de su propia casa. En lo que respecta a los asuntos exteriores, las facultades del Presidente son más sustanciales. Al igual que el Presidente estadounidense, representa a su país en el envío y recepción de embajadores, ministros, enviados y cónsules, así como en la negociación y conclusión de tratados. Los tratados que afectan la paz, el comercio, las posesiones territoriales, las finanzas o el estatus de los franceses en el extranjero requieren la ratificación de las cámaras; los demás no requieren tal acción, e incluso una alianza extranjera puede ser (p. 311) concluida por el Ejecutivo actuando de manera independiente. En el ámbito militar, el Presidente es comandante en jefe de las fuerzas armadas de la nación, tanto militares como navales. No puede declarar la guerra sin el consentimiento de las cámaras; pero, mediante la conducción de los asuntos exteriores, puede en cualquier momento, de manera muy similar al Presidente de los Estados Unidos, crear una situación en la que la guerra se vuelva inevitable. Finalmente, el Presidente posee las facultades de indulto y conmutación de penas, aunque la amnistía solo puede ser concedida por ley.

II. EL MINISTERIO

336. Importancia en el Gobierno. —"No existe", dice un escritor inglés de la generación pasada, "ningún funcionario en vida que ocupe una posición más lamentable que la de un Presidente francés. Los antiguos reyes de Francia reinaban y gobernaban. El Rey Constitucional, según M. Thiers, reina, pero no gobierna. El Presidente de los Estados Unidos gobierna, pero no reina. Se ha reservado para el Presidente de la República Francesa ni reinar ni gobernar." La debilidad de la posición del Presidente francés surge específicamente de dos cláusulas de la ley constitucional del 25 de febrero de 1875. Una de ellas estipula que "todo acto del Presidente de la República deberá ser refrendado por un ministro." La otra establece que "los ministros serán colectivamente responsables ante las cámaras por la política general del gobierno, e individualmente por sus actos personales." Bajo la aplicación de estos principios, el Ministerio se convierte en el verdadero poder ejecutivo. Al igual que el soberano británico, el Presidente no puede hacer nada mal, porque los actos que oficialmente le pertenecen son en realidad realizados por los ministros, quienes únicamente (salvo en caso de traición) son responsables de ellos. Elegido por los miembros del Parlamento, el Presidente pertenece normalmente al grupo político que en ese momento está en ascenso, y por él es mantenido bajo tutela. Los líderes de este grupo son los ministros y, en gran medida, el Presidente simplemente aprueba pasivamente las políticas de este grupo de hombres y firma y promulga las medidas que estos logran aprobar en las cámaras.

337. Organización y Funciones. —Las carteras ministeriales son creadas por decreto ejecutivo. Su número ha sido algo variable. En (p. 312) 1875 había nueve. En 1879 se creó una décima. Entre 1881 y 1887 hubo once. Hoy en día hay doce, que son: (1) Interior; (2) Hacienda; (3) Guerra; (4) Justicia y Culto Público; (5) Marina; (6) Colonias; (7) Instrucción Pública; (8) Asuntos Exteriores; (9) Comercio; (10) Agricultura; (11) Obras Públicas y Correos, Telégrafos y Teléfonos; y (12) Trabajo. Las carteras pueden no solo crearse sino también reorganizarse por simple decreto ejecutivo, aunque, por supuesto, las disposiciones financieras necesarias están condicionadas a la aprobación de las cámaras. El primer ministro puede ocupar cualquiera de los cargos ministeriales, o incluso dos de ellos al mismo tiempo. Es nombrado por el Presidente y, actuando junto con él, designa a sus colegas y les asigna sus respectivas carteras. Por lo general, aunque no necesariamente, los ministros son miembros del Senado o de la Cámara de Diputados, principalmente de esta última. Sean o no miembros, tienen derecho a asistir a todas las sesiones de ambas cámaras y a participar en los debates con privilegios especiales. Los ministros reciben salarios anuales de 60,000 francos y residen, por lo general, en las mansiones oficiales destinadas a los jefes de los departamentos que dirigen.

Colectivamente, los ministros poseen dos conjuntos de funciones que son esencialmente distintas. Una la cumplen como "consejo"; la otra como "gabinete". En calidad de consejo ejercen una supervisión general de la administración de las leyes, con el fin de que haya eficiencia y unidad en los asuntos del Estado. En caso de muerte, incapacidad o renuncia del Presidente, el Consejo está autorizado para actuar como jefe del Estado hasta que la Asamblea Nacional haya elegido un sucesor. Como gabinete, los ministros formulan las políticas fundamentales del Gobierno y lo representan en las cámaras. El Consejo es administrativo y está expresamente reconocido por la ley; el Gabinete es político y no está así reconocido. En las reuniones del Consejo, el Presidente de la República no solo asiste, sino que preside; en las del Gabinete rara vez siquiera aparece. Sin embargo, aparte del Presidente, ambos órganos, en cuanto a personal, son idénticos.

338. El Sistema Parlamentario: Multiplicidad de Partidos. —En teoría, Francia cuenta hoy con un sistema parlamentario de gobierno sustancialmente similar al que prevalece en Gran Bretaña. La autoridad del Presidente (p. 313) es meramente nominal. El verdadero poder ejecutivo lo ejercen los ministros. Estos ministros son responsables, colectivamente en asuntos generales e individualmente en los particulares, ante las cámaras, en realidad ante la Cámara de Diputados. Cuando son derrotados en alguna proposición importante, renuncian en conjunto. Sin embargo, el gobierno parlamentario en Francia significa, en la práctica, algo muy diferente de lo que significa al otro lado del Canal. La razón principal de esto se encuentra en la situación totalmente distinta de los partidos políticos en ambos países. En Gran Bretaña, aunque en los últimos años han surgido pequeños grupos políticos que complican la situación, la vida política de la nación sigue confinada en gran medida a los dos grandes partidos rivales, que se oponen entre sí con un frente bastante unido y entre los cuales difícilmente puede haber fusión o afiliación. En Francia, por el contrario, existe una multiplicidad de partidos y ninguno de ellos está en condiciones de dominar el Gobierno por sí solo. La elección de 1910 envió a la Cámara de Diputados representantes de nada menos que nueve grupos políticos distintos. Ningún ministerio puede formarse con la esperanza de poder contar con una mayoría funcional en la Cámara a menos que represente, en su composición, una coalición de varios partidos. Sin embargo, un Gobierno así constituido es casi inevitablemente vacilante y de corta duración. Es incapaz de satisfacer a todos los grupos e intereses de los que depende; no se atreve a disgustar a ninguno; y termina, no pocas veces, por disgustar a todos.

339. Frecuencia de los cambios ministeriales. —De esta condición de las cosas surge la notable frecuencia con la que se producen crisis y cambios ministeriales en Francia. El ministerio de M. Poincaré, establecido en enero de 1912, fue el cuadragésimo quinto en la historia del parlamentarismo francés desde 1875, un período de apenas treinta y siete años. Entre 1875 y 1900 solo transcurrieron cuatro años sin al menos un cambio de ministerio. Desde 1900 los cambios han sido algo menos frecuentes. El ministerio de Waldeck-Rousseau de 1899-1902—el de mayor duración desde 1875—perduró prácticamente tres años; el ministerio de Combes de 1902-1905 duró más de dos años y medio; y el ministerio de Clemenceau de 1906-1909 cayó poco antes de cumplir dos años y nueve meses. No obstante, un total de nueve ministerios en el espacio de trece años significa un promedio de apenas un año y medio por ministerio. Cabe decir, sin embargo, que la "crisis" ordinaria no suele implicar un cambio ministerial completo. Derrotado en la Cámara, o incapaz de avanzar, el ministerio en pleno renuncia; pero, por lo general, muchos de sus miembros son inmediatamente reelegidos, quizás con un cambio de carteras. Cierta continuidad también se deriva del hecho de que los funcionarios subalternos en los distintos departamentos gozan de una razonable estabilidad en sus cargos. Sin embargo, la característica más evidente del gobierno parlamentario tal como existe hoy en Francia, y en otros países continentales, es su inestabilidad. Solo donde, como en Inglaterra, existen dos grandes partidos, cada uno con suficiente cohesión y fuerza, si llega al poder, para sostener un ministerio homogéneo y afín, pueden alcanzarse plenamente los resultados más deseables del sistema parlamentario. Aún no hay pruebas de que tales partidos estén en proceso de desarrollo en Francia.

340. Interpelación. —La precariedad de la posición ocupada por los ministerios franceses se ve acentuada por el recurso parlamentario de la interpelación. Como en Gran Bretaña, todo miembro de las dos cámaras posee el derecho, en cualquier momento, de formular a un jefe del Ejecutivo una pregunta directa sobre cualquier asunto de Estado que, sin inconveniente, pueda ser objeto de discusión pública. Sin embargo, un ministro no puede ser interrogado sin su consentimiento, y el incidente normalmente transcurre sin debate. En Francia, no obstante, cualquier miembro puede dirigir a un ministro una interpelación, destinada no a obtener información, sino a poner al Gobierno a la defensiva y precipitar un debate que puede terminar en la caída del ministerio por alguna mera cuestión técnica u otro asunto de escasa importancia en sí mismo. La interpelación es un desafío. Se convierte en el punto especial del orden del día fijado por la cámara, y casi invariablemente resulta en un voto de confianza, o de desconfianza, hacia los ministros. Tal como se emplea en Francia, la interpelación se presta demasiado fácilmente a fines puramente facciosos como para ser considerada una característica valiosa del procedimiento parlamentario.

III. PARLAMENTO: SENADO Y CÁMARA DE DIPUTADOS (p. 315)

341. El sistema bicameral. —Con la disolución de los Estados Generales en 1789, Francia abandonó definitivamente un sistema parlamentario basado en el principio medieval de órdenes o estamentos. Sin embargo, durante más de cien años, el esquema de organización parlamentaria que debía reemplazar al que había sido descartado continuó siendo incierto. Durante la Revolución, los reformadores ultrademocráticos favorecieron generalmente el mantenimiento de una asamblea nacional de una sola cámara, y no fue sino hasta la promulgación de la constitución de 1795 que se puso en funcionamiento un marco de gobierno que incluía una legislatura de dos cámaras. El sistema bicameral de 1795-1799 fue sucedido por el régimen legislativo anómalo de Napoleón, pero bajo la Carta Constitucional de 1814 se revivió el principio de las dos cámaras y se aplicó de manera continua durante un período de treinta y cuatro años. El órgano legislativo de la Segunda República fue una asamblea unicameral, pero un incidente de la transición al Segundo Imperio fue la restauración de un Senado, y durante todo el reinado de Napoleón III las cámaras legislativas fueron nominalmente dos, aunque no fue sino hasta 1870 que el Senado, como cuerpo legislativo, fue equiparado al Cuerpo Legislativo. En conjunto, puede afirmarse que en la época en que se dio forma a la constitución de la Tercera República, la experiencia política de la nación había demostrado que el sistema bicameral era el más natural, el más seguro y el más eficaz. La estipulación inicial de la Ley Constitucional sobre la Organización de los Poderes Públicos, adoptada el 25 de febrero de 1875, fue que el poder legislativo de Francia debía ser ejercido por un parlamento nacional compuesto por (1) una Cámara de Diputados y (2) un Senado. Se determinó que la primera descansaría sobre una base ampliamente democrática. La otra fue concebida, como es habitual en las segundas cámaras, para estar algo más alejada del control inmediato de los votantes del país. Pero ambas estaban destinadas, fundamentalmente, a convertir en ley la voluntad del pueblo, en quien reside claramente la soberanía de la nación francesa. Incluso una observación superficial del sistema gubernamental francés tal como funciona hoy pone de manifiesto que la estructura y organización del cuerpo parlamentario se han adaptado a los usos de un Estado democrático en una medida incluso mayor que la prevista por los fundadores del orden existente.

342. El Senado en su establecimiento original. —Una vez decidido que el parlamento debía constar de dos cámaras, la Asamblea Nacional, en 1875, enfrentó el difícil problema de constituir una cámara alta (p. 316) que no fuera una simple réplica de la baja, y que tampoco introdujera en un sistema constitucional democrático un elemento incongruente de aristocracia. El mecanismo ideado fue una cámara cuyos escaños fueran totalmente electivos, aunque no estuvieran a disposición inmediata del pueblo. Por la ley constitucional del 24 de febrero de 1875, se dispuso que el Senado estaría compuesto por trescientos miembros, de los cuales doscientos veinticinco serían elegidos por los departamentos y colonias y setenta y cinco por la propia Asamblea Nacional. Los departamentos del Sena y del Norte estaban autorizados a elegir cinco senadores cada uno, los demás cuatro, tres o dos, según lo especificado en la ley. Los senadores de los departamentos y de las colonias debían ser elegidos por mayoría absoluta y por escrutinio de lista, por un colegio reunido en la capital del departamento o colonia, compuesto por los diputados y consejeros generales y por delegados elegidos, uno por cada consejo municipal, entre los votantes de las comunas. Los senadores elegidos por la Asamblea debían ser elegidos por escrutinio de lista y por mayoría absoluta de votos. Nadie podía ser elegido si no había alcanzado la edad de cuarenta años y no gozaba de plenos derechos civiles y políticos. Los setenta y cinco elegidos por la Asamblea conservarían sus escaños de por vida, y las vacantes que se produjeran serían cubiertas por el propio Senado. Todos los demás miembros serían elegidos por nueve años, renovándose por tercios cada tres años.

343. El Senado: composición y elección en la actualidad. —El sistema así ideado continúa, en lo esencial, vigente hasta hoy. Las principales variaciones provienen de la ley constitucional del 9 de diciembre de 1884, por la cual se dispuso (1) que se abolía el método cooptativo de elección y que, si bien los actuales miembros vitalicios conservarían sus escaños mientras vivieran, todas las vacantes que se produjeran por fallecimiento de tales miembros serían cubiertas en los departamentos de la manera regular, y (2) que el colegio electoral del departamento se ampliaría para incluir no solo un delegado por cada consejo municipal, sino de uno a veinticuatro (treinta en el caso de París), según el número de miembros del consejo. Por la misma ley, los miembros de familias que hubieran reinado en Francia fueron declarados inelegibles; y por la ley del 20 de julio de 1895, nadie puede ser miembro de ninguna de las dos cámaras del Parlamento si no ha cumplido con la ley relativa al servicio militar.

Hoy en día sobreviven pocos de los miembros vitalicios. Cuando hayan desaparecido, el Senado francés estará compuesto por un cuerpo compacto de trescientos hombres distribuidos entre los departamentos en una proporción aproximada (p. 317) de acuerdo con la población y elegidos en todos los casos por cuerpos de electores que han sido elegidos directamente por el pueblo. La actual distribución otorga al departamento del Sena diez miembros; al del Norte, ocho; a otros, cinco, cuatro, tres y dos cada uno, hasta llegar al territorio de Belfort y los tres departamentos de Argelia, y las colonias de Martinica, Guadalupe, Reunión y las Antillas Francesas, que eligen uno cada uno. Tras haber sido durante mucho tiempo objeto de sospecha por parte de los republicanos, el Senado ha llegado a ser considerado por los franceses en general como quizá la obra más perfecta de la República. En la actualidad, su membresía se nutre en gran medida de los Diputados, por lo que incluye no solo a muchos hombres distinguidos en letras y ciencias, sino también una proporción inusual de debatientes y parlamentarios experimentados. Una autoridad estadounidense destacada ha dicho que está "compuesto por un cuerpo de hombres tan impresionante como el que se puede encontrar en cualquier cámara legislativa del mundo". Las sesiones del Senado, desde 1879, se celebran en el Palacio de Luxemburgo, una espléndida construcción en la margen izquierda del Sena que data de principios del siglo XVII.

344. La Cámara de Diputados: Composición. —Los 597 miembros de la rama legislativa inferior son elegidos directamente por el pueblo, bajo condiciones reguladas por una serie de medidas electorales, principalmente la ley orgánica del 30 de noviembre de 1875. El sufragio se extiende a todos los habitantes varones que hayan alcanzado la edad de veintiún años y que no sean convictos, ni estén en bancarrota, bajo tutela, o en servicio militar o naval activo. No existen requisitos de educación ni de propiedad. Las únicas exigencias son que el votante tenga su nombre inscrito en las listas electorales y pueda probar una residencia de seis meses en la comuna en la que propone emitir su voto. Las condiciones del sufragio son prescritas por el Estado; pero la conservación y la revisión anual de las listas electorales recaen sobre la comuna, y las listas son idénticas para las elecciones comunales, distritales, departamentales y nacionales. El sistema de registro francés es notablemente eficaz y, en comparación con el británico, económico.

345. Unidad electoral y candidaturas parlamentarias. —El área electoral en Francia es el arrondissement, una subdivisión administrativa del (p. 318) departamento. Cada arrondissement elige un diputado, a menos que su población supere los 100,000 habitantes, en cuyo caso se divide en circunscripciones uninominales, una por cada 100,000 habitantes o fracción restante. Se realiza una nueva distribución después de cada censo quinquenal, cuando a cada uno de los ochenta y seis departamentos se le asigna una cuota de representantes proporcional a la población. El método actual de elección, bajo el cual el elector individual vota dentro de su arrondissement o distrito por un solo diputado, se conoce como el scrutin d'arrondissement. Establecido en 1876, el scrutin d'arrondissement se utilizó hasta 1885, cuando, a instancias de Gambetta, se cambió a un sistema en el que los diputados de todo un departamento eran elegidos mediante una lista general, como, por ejemplo, se eligen los electores presidenciales en un estado estadounidense. Este sistema—el llamado scrutin de liste—se mantuvo en funcionamiento solo hasta 1889, cuando se restableció el scrutin d'arrondissement.

La totalidad de los miembros de la Cámara es elegida simultáneamente, por un período de cuatro años, salvo en el caso de que la Cámara sea disuelta antes. No se requiere nominación ni formalidad similar para el candidato. Sin embargo, para ser elegible, debe ser un votante calificado y tener al menos veinticinco años de edad. Por la ley del 30 de noviembre de 1875, a los funcionarios estatales se les prohíbe ser candidatos en distritos donde su posición pudiera permitirles influir en las elecciones, y por la ley del 16 de junio de 1885, se excluye a los miembros de familias que hayan reinado alguna vez en Francia. Todo lo que se exige a una persona que, poseyendo las calificaciones legales necesarias, desee ser candidato, es que cinco días antes de la elección deposite ante el prefecto del departamento donde se realizará la votación una declaración, atestiguada por un alcalde, del nombre de la circunscripción en la que propone postularse. Incluso esta pequeña formalidad fue introducida solo por la Ley de Candidaturas Múltiples de 1889, por la cual se estipula que ninguna persona podrá ser candidata en más de un distrito. El electorado francés es proverbialmente indiferente respecto al ejercicio del sufragio, pero los métodos de campaña que se han hecho familiares en otros países se emplean sistemáticamente, y ocasionalmente se despierta un considerable interés popular.

346. La realización de las elecciones parlamentarias. —El proceso electoral (p. 319) es sencillo y económico. La votación es secreta y se lleva a cabo en un solo día. Por lo general, la votación tiene lugar en la mairie, o edificio municipal, de la comuna, bajo la supervisión inmediata de una mesa electoral compuesta por un presidente (usualmente el alcalde), cuatro asesores y un secretario. El Estado no provee las papeletas, pero uno o más de los candidatos suelen encargarse de suplir la carencia. El escrutinio es público y el resultado se anuncia sin demora. Si se comprueba que ningún candidato del distrito ha obtenido la mayoría absoluta de los votos emitidos, y al mismo tiempo una cuarta parte del número que los votantes registrados del distrito están legalmente capacitados para emitir, se ordena una segunda votación (el llamado ballottage) para una semana después, el siguiente domingo. Ninguno de los candidatos votados queda fuera de la contienda, salvo por retiro voluntario; nuevos candidatos, incluso en una fecha tan tardía, pueden entrar en la competencia; y quien, en la segunda votación, obtenga una simple pluralidad es declarado electo. En general, los observadores consideran que el principio de la segunda vuelta, en la forma en que se aplica en Francia, no posee un valor muy decisivo. Por medio de diversas agencias, el gobierno central suele ejercer una influencia considerable en las elecciones parlamentarias; pero todos los grupos políticos importantes han sacado provecho de esta práctica en algún momento, y hoy existe una aceptación bastante general de la misma, salvo por parte de los candidatos derrotados cuyas perspectivas se han visto perjudicadas por ella.

IV. EL PROBLEMA DE LA REFORMA ELECTORAL

347. Scrutin de liste y scrutin d'arrondissement. —En los últimos años ha surgido, especialmente entre republicanos y socialistas, una demanda insistente por una reforma profunda del proceso electoral. Quienes critican el sistema actual están lejos de coincidir en cuanto a qué sería más deseable, pero, en general, existen dos programas predominantes. Uno de ellos propone simplemente abandonar el scrutin d'arrondissement y regresar al scrutin de liste. El otro implica tanto el retorno al scrutin de liste como la adopción de un sistema de representación proporcional. Muchos sostienen que el arrondissement es demasiado pequeño para servir satisfactoriamente como unidad electoral. En un ámbito tan restringido, los intereses más amplios de la nación corren el riesgo de perderse de vista y la vida política tiende a reducirse a una tediosa rutina de compromisos, demagogia y trivialidades. Se argumenta que, si todos los diputados (p. 320) de un departamento fueran elegidos en una sola lista, el elector valoraría más su privilegio, el candidato podría realizar una campaña más digna y los temas de alcance nacional serían menos frecuentemente oscurecidos por cuestiones e intereses de carácter mezquino y puramente local. El profesor Duguit, de la Universidad de Burdeos, uno de los más destacados exponentes de esta reforma propuesta, sostiene (1) que el sistema de scrutin de liste armoniza mejor que el de scrutin d'arrondissement con la teoría fundamental de la representación en Francia, según la cual los diputados que van a París lo hacen como representantes de la nación en su conjunto, no de una sola localidad; (2) que el scrutin d'arrondissement facilita la corrupción por la tentación que ofrece a los candidatos de prometer a los votantes favores, nombramientos y condecoraciones, y (3) que el sistema vigente incrementa notablemente la influencia, más o menos cuestionable, que el Gobierno puede ejercer en la elección de diputados. No parece que en el periodo 1885-1889, cuando estuvo en vigor el scrutin de liste, se hayan alcanzado los fines tan deseados que ahora se esperan de su restablecimiento; de hecho, el sistema se prestó más fácilmente a las peligrosas maniobras del ambicioso Boulanger de lo que el scrutin d'arrondissement podría haberlo hecho. Sin embargo, es justo señalar que la prueba del sistema fue muy breve y que coincidió con un periodo de inusual inestabilidad política.

348. Representación proporcional. —A juicio de muchos reformadores, una simple ampliación de la unidad electoral, aunque deseable en sí misma, no sería en modo alguno suficiente para situar al parlamento nacional sobre una base plenamente satisfactoria. En Francia existe una demanda creciente por la adopción de algún sistema que permita a las minorías dentro de los distintos departamentos tener derecho a una representación proporcional en la Cámara de París. Por ello, un segundo programa de reforma es el que propone no solo el scrutin de liste, sino también la representación proporcional. En las últimas dos décadas, la difusión de la idea de la representación proporcional en Europa ha sido rápida. Desde 1891, el sistema ha sido adoptado por varios cantones suizos, hasta el punto de que hoy se utiliza, en alguna medida, en más de la mitad de ellos. Desde 1899, Bélgica lo emplea en la elección de todos los miembros de ambas cámaras de su parlamento. En 1906 fue adoptado por Finlandia y por el estado alemán de Wurtemberg. En 1908, Dinamarca, donde el sistema se utilizaba para elegir miembros de la cámara alta desde 1867, extendió su uso a las elecciones municipales (p. 321). En 1907, una ley del parlamento sueco (confirmada tras una elección general en 1909) lo aplicó a las elecciones de ambas cámaras legislativas, todos los comités parlamentarios y los consejos provinciales y municipales. En Francia, en 1909, se organizó bajo el liderazgo de M. Charles Benoist una Liga por la Representación Proporcional, que en los últimos años ha llevado a cabo una propaganda muy vigorosa y prometedora. Los principales argumentos de los defensores de la reforma propuesta son: (1) que su adopción incrementaría notablemente el total de votos emitidos en las elecciones parlamentarias, ya que los electores de partidos minoritarios tendrían asegurada una representación real; (2) que dejaría de ser posible, como ocurre regularmente ahora, que el número de votantes no representados por diputados de su misma orientación política supere al de los electores sí representados; y (3) que un parlamento en el que los distintos partidos estén representados en proporción a su fuerza electoral puede conocerse y ejecutar la voluntad de la nación con mayor precisión que un cuerpo legislativo elegido según el principio del sistema mayoritario.

349. El Gobierno y la reforma. —Durante más de una década, los sucesivos ministerios de Francia se han comprometido con la causa de la reforma electoral. En marzo de 1907, un comité especial de la Cámara de Diputados (la Comisión del Sufragio Universal), designado para estudiar los diversos proyectos presentados sobre el tema, informó sobre un sistema de representación proporcional con el que se creía que podrían evitarse ciertas desventajas inherentes al "sistema de listas" de Bélgica. Las elecciones serían por scrutin de liste y se permitiría al elector emitir tantos votos como puestos hubiera por cubrir, pudiendo concentrar cuantos quisiera en un solo candidato. En noviembre de 1909, la Cámara de Diputados aprobó una resolución a favor del establecimiento (p. 322) tanto del scrutin de liste como de la representación proporcional, pero no se promulgó ninguna ley al respecto, y en las elecciones de abril-mayo de 1910, la cuestión predominante fue, sin duda, la de la reforma electoral. Según una tabulación realizada por el Ministerio del Interior, de los 597 diputados elegidos en ese momento, 94 no se habían pronunciado sobre la reforma electoral; 35 estaban a favor de no cambiar el sistema existente; 32 apoyaban un scrutin d'arrondissement levemente modificado; 64 eran partidarios del scrutin de liste puro y simple; 272 constaban como favorables al scrutin de liste combinado con representación proporcional; y 88 se sabía que apoyaban la reforma electoral, aunque sin comprometerse con ningún programa en particular. La mayoría favorable a algún tipo de cambio era, por tanto, notablemente grande.

350. El programa Briand. —El 30 de junio de 1910, el ministerio Briand presentó un plan que pretendía ser una alternativa a las propuestas de la Comisión del Sufragio Universal. Sus características esenciales eran: (1) el retorno al scrutin de liste, con el departamento como área electoral, salvo que un departamento con derecho a más de quince diputados debía, para fines electorales, ser dividido, y uno con menos de cuatro debía unirse a otro; (2) la asignación de un diputado por cada 70,000 habitantes, o fracción mayoritaria de esa cifra; (3) la división del número total de electores inscritos en un departamento por el número de diputados que le correspondiera, siendo el cociente el medio para determinar el número de diputados que cada lista en competencia enviaría a la Cámara; (4) la determinación de este número mediante la división del cociente anterior entre el promedio de votos obtenidos por los candidatos de cada lista, introduciendo así el elemento de representación proporcional; (5) la conformación de listas en cada departamento a partir de candidatos nominados por cien electores; (6) la restricción de cada elector a votar por una sola lista; y (7) la extensión de la duración de la Cámara de cuatro a seis años, eligiéndose un tercio de los miembros cada dos años. En la declaración ministerial que acompañó el anuncio de este plan, el primer ministro Briand declaró que el efecto del scrutin d'arrondissement había sido estrechar el horizonte político de los diputados; que era necesario ampliar el área electoral para que los intereses de la nación predominaran sobre los del distrito; y que, si bien en una democracia debe gobernar la mayoría, el Gobierno era favorable a la representación proporcional en la medida en que la adopción de ese principio pudiera evitar la supresión de minorías realmente importantes.

351. El Proyecto de Reforma Electoral de 1912. —En febrero de 1911, mientras aún se encontraba pendiente el Proyecto de Reforma Electoral de Briand, tuvo lugar un cambio de gabinete (p. 323). El gobierno de Monis, que le sucedió, mantuvo durante su breve gestión (marzo-junio de 1911) la actitud favorable que había mostrado su predecesor, y al inicio de este periodo la Comisión del Sufragio Universal presentó ante la Cámara el borrador de un nuevo proyecto de ley, mediante el cual los detalles del plan proporcional se acercaban nuevamente a los del sistema belga. Durante el periodo del ministerio Caillaux (junio de 1911 a enero de 1912) continuó la discusión, pero con escasos avances. El ministerio Poincaré, establecido a comienzos de 1912, declaró que la nación había expresado de manera contundente su deseo de una reforma profunda y prometió que, en cumplimiento del trabajo ya realizado por la comisión parlamentaria, tomaría medidas para llevar adelante una reforma que "asegure una representación más exacta para los partidos políticos y otorgue a los elegidos la libertad necesaria para subordinar los intereses locales, en todos los casos, al interés nacional". Durante los primeros meses de 1912 se intensificó el tratamiento del tema en la Cámara y el 10 de julio se adoptó en su totalidad el Proyecto de Reforma Electoral del Gobierno, con una votación de 339 contra 217. A la fecha de redacción (octubre de 1912), la medida está pendiente en el Senado. El proyecto, tal como fue aprobado en la Cámara, comprende esencialmente las propuestas de Briand de 1910. Mediante la reimplantación del escrutinio de lista, con un departamento grande o un grupo de pequeños como circunscripción electoral, y con el añadido del mecanismo de representación de minorías (p. 324), la medida, en caso de su probable promulgación final, transformará en gran medida las condiciones bajo las cuales se celebran actualmente las elecciones parlamentarias.

CAPÍTULO XVII (p. 325)

PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO—PARTIDOS POLÍTICOS

I. ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CÁMARAS

352. Sesiones. —Por la ley constitucional del 16 de julio de 1875, se exige que la Cámara de Diputados y el Senado se reúnan anualmente el segundo martes de enero, a menos que sean convocados en fecha anterior por el Presidente de la República, y que permanezcan en sesión al menos cinco meses cada año. El Presidente puede convocar a una sesión extraordinaria, y está obligado a hacerlo si en cualquier momento durante un receso una mayoría absoluta de ambas cámaras lo solicita. El Presidente puede suspender las cámaras, pero no más de dos veces durante la misma sesión, y nunca por más de un mes. Las sesiones de los Diputados se celebran en el Palacio Borbón, situado en las inmediaciones de un grupo de edificios ministeriales al final del bulevar Saint-Germain, justo enfrente de la Plaza de la Concordia, al otro lado del Sena; las del Senado, en el Palacio de Luxemburgo. Por ley, las sesiones deben ser públicas, aunque se prevén sesiones secretas ocasionales. Desde el 1 de enero de 1907, los diputados reciben 15,000 francos al año (aumentados por la ley de noviembre de 1906, desde 9,000); y tienen derecho, pagando una suma simbólica, a viajar gratis en todos los ferrocarriles franceses. Las remuneraciones de los senadores son idénticas a las de los diputados.

353. Autoridades, Burós y Comisiones. —El presidente es el funcionario que preside la Cámara de Diputados. Es elegido por la Cámara y, lejos de ser un simple moderador, como el Speaker de la Cámara de los Comunes británica, suele ser un hombre de partido combativo, no reacio a abandonar la presidencia para participar en los debates, lo que le confiere una interesante semejanza con el Speaker de la Cámara de Representantes estadounidense. Además del presidente, hay cuatro vicepresidentes, ocho secretarios y tres cuestores, todos elegidos por la Cámara. Los vicepresidentes sustituyen al presidente en caso necesario; los secretarios (de los cuales la mitad debe estar siempre de servicio cuando la Cámara está en sesión) supervisan los registros de las reuniones y cuentan los votos cuando hay una división; los cuestores se encargan de las finanzas de la Cámara. Este grupo de dieciséis funcionarios constituye colectivamente lo que se conoce como el "buró" de la Cámara. Este administra (p. 326) los asuntos del cuerpo durante la sesión y, si es necesario, actúa en su nombre durante el receso.

Cada mes, durante el curso de una sesión, la totalidad de los miembros de la Cámara se divide por sorteo en otros once burós de igual tamaño. Estos burós se reúnen periódicamente por separado para examinar las credenciales de los miembros, dar consideración formal a los proyectos de ley que aún no han sido remitidos a una comisión y, lo más importante, elegir a uno de sus integrantes para que forme parte de cada una de las comisiones de la Cámara. En el caso de comisiones muy importantes, la Cámara puede instruir a los burós para que designen dos miembros, o incluso tres, cada uno. Así, la Comisión de Presupuesto cuenta con tres representantes de cada buró. Esta comisión y otra encargada de auditar las cuentas del Gobierno se crean por un año. Las demás funcionan por un solo mes. En teoría, cada proyecto de ley se remite a una comisión constituida específicamente para ese fin; pero en la práctica, tal procedimiento generaría una confusión tan grande que a las comisiones principales, como las de trabajo, ferrocarriles y ejército, se les permite adquirir cierta permanencia sustancial. Los cargos en las comisiones suelen ser objeto de negociación entre los grupos y líderes de los partidos.

354. Procedimiento. —Inmediatamente después de reunirse, cada cámara valida las elecciones de sus propios miembros, elige su buró compuesto por presidente, vicepresidentes, secretarios y cuestores, y adopta su propio reglamento interno. En una fecha temprana, el primer ministro comunica oralmente una "declaración ministerial" en la que se esbozan las políticas a las que el Gobierno se compromete; y ciertas de las medidas allí propuestas suelen tener prioridad en las deliberaciones subsiguientes. El salón donde se reúne cada cuerpo es semicircular, con tantos asientos y escritorios como miembros haya que acomodar. En el centro se encuentra un sillón elevado para el uso del presidente, y frente a él hay una plataforma, o "tribuna", a la que debe subir todo miembro que desee hablar. A ambos lados de la tribuna se sitúan los taquígrafos, cuyos informes de las sesiones se publican cada mañana en el Journal Officiel. La primera fila de asientos en el semicírculo, frente a la tribuna, está reservada para el Gobierno, es decir, los miembros del ministerio; detrás se disponen los demás miembros de la Cámara, con los radicales a la izquierda del presidente y los conservadores a su derecha.

De los burós en los que, al inicio de cada mes, se dividen los miembros de cada cámara, hay, como se ha dicho, once en los Diputados; en el Senado hay nueve. Cuando se presenta un proyecto de ley (p. 327), primero se remite a estos burós, cada uno de los cuales designa uno o más comisionados que, actuando conjuntamente como comisión, deben realizar un examen minucioso de la medida. El informe de esta comisión se imprime y distribuye, tras lo cual comienza la discusión general en la cámara. Toda medida debe pasar por dos lecturas en cada cámara, con un intervalo de cinco días, salvo que se disponga lo contrario por mayoría de votos. Un miembro que desee intervenir en el debate indica su deseo inscribiendo su nombre en listas que llevan los secretarios. A propuesta de cualquier miembro, puede aplicarse el cierre y ordenar la votación. La división puede realizarse por levantamiento de manos, poniéndose de pie, o mediante papeleta, donde una boleta blanca significa voto afirmativo y una azul, negativo. El voto por poder, permitido durante mucho tiempo, ha sido recientemente abolido. Ninguna decisión es válida a menos que haya participado en la votación una mayoría absoluta de los miembros (151 en el Senado y 299 en los Diputados). En la cámara alta, los procedimientos suelen ser lentos y dignos; en la baja, son más animados y no rara vez tempestuosos. La responsabilidad de mantener el orden en las sesiones recae en el presidente. En casos graves, está facultado, con el consentimiento de la mayoría de la cámara, para imponer una reprimenda que conlleva la exclusión temporal de las sesiones.

355. Poderes y funciones: la Asamblea Nacional. —En términos generales, las funciones de las cámaras francesas son triples: constituyente, electiva y legislativa. Las dos primeras deben ser ejercidas conjuntamente por ambas cámaras. Por la ley constitucional del 25 de febrero de 1875, se establece el único medio por el cual la constitución de la República puede ser enmendada. “Las cámaras”, se estipula, “tendrán el derecho, por resoluciones separadas adoptadas en cada una por mayoría absoluta de votos, ya sea por iniciativa propia o a solicitud del Presidente de la República, de declarar necesaria la revisión de las leyes constitucionales. Una vez que ambas cámaras hayan tomado esta decisión, se reunirán en Asamblea Nacional para proceder a la revisión. Los actos relativos a la revisión de las leyes constitucionales, en todo o en parte, serán aprobados por mayoría absoluta de los miembros que componen la Asamblea Nacional.” Por lo tanto, el poder de enmienda constitucional reside absolutamente en las cámaras parlamentarias, bajo el simple requisito de que (p. 328) se ejerza en sesión conjunta. La única limitación impuesta a la omnipotencia parlamentaria en este sentido es una cláusula adoptada en una enmienda del 13 de agosto de 1884, según la cual “la forma republicana de gobierno no podrá ser objeto de una propuesta de revisión”. Como en el sistema británico, los poderes constituyentes y legislativos residen en el mismo cuerpo de hombres; y no solo los poderes de creación constitucional, sino el derecho exclusivo de pronunciarse sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la legislación. La principal diferencia es que, mientras el Parlamento británico ejerce la totalidad de sus poderes de manera invariable, el francés, cuando actúa en su capacidad constituyente, sigue un procedimiento especialmente diseñado.

Otra función que poseen las dos cámaras reunidas conjuntamente es la de elegir al Presidente de la República. En condiciones normales, las cámaras son convocadas en Asamblea Nacional para elegir un Presidente un mes o más antes de la expiración del mandato presidencial de siete años. En caso de vacante por fallecimiento, renuncia o por cualquier otra circunstancia imprevista, la reunión de la Asamblea se realiza de inmediato, sin convocatoria. La elección es por voto y por mayoría absoluta de los miembros. Todas las reuniones de la Asamblea Nacional se celebran, no en París, sino en el antiguo palacio real de Versalles, que de hecho fue la única sede del actual gobierno republicano hasta 1879. Ninguna sesión electiva puede exceder en duración los cinco meses asignados a una sesión legislativa ordinaria.

356. Legislación y poderes especiales. —Las dos cámaras poseen poderes concurrentes en todo lo relacionado con la iniciativa, promulgación y enmienda de leyes, salvo que los proyectos de ley de presupuesto deben ser presentados y aprobados primero por la Cámara de Diputados antes de ser considerados en la cámara alta. Exceptuando esta limitación, las iniciativas pueden ser presentadas en cualquiera de las cámaras, por los ministros en nombre del Presidente, o por miembros particulares. El vasto entramado de leyes napoleónicas que ha sobrevivido hasta nuestros días en Francia ha reducido perceptiblemente el ámbito de la actividad legislativa bajo la República. Durante la primera generación después de 1871, pocas grandes leyes fueron promulgadas, salvo aquellas de carácter constitucional. Sin embargo, en nuestra época, la fenomenal expansión de la legislación social e industrial, que ha sido una característica notable de la vida pública de la mayoría de las naciones europeas, ha dado nuevo vigor y productividad a la actividad parlamentaria francesa.

Cada una de las cámaras posee ciertas funciones peculiares. Aparte de la iniciativa de los proyectos de ley de presupuesto, la principal función de los Diputados es la presentación de cargos de juicio político contra (p. 329) el Presidente o los ministros. El Senado posee el poder exclusivo de juzgar los casos de juicio político. Tiene el derecho de dar o negar su consentimiento cuando el Presidente propone disolver la Cámara de Diputados antes de la expiración de su mandato. Y por decreto del Presidente, emitido en el Consejo de Ministros, puede ser constituido en tribunal de justicia para juzgar a cualquier persona acusada de atentar contra la seguridad del Estado.

II. PARTIDOS POLÍTICOS DESDE 1871

357. Republicanos y conservadores. —En términos generales, la alineación de los partidos políticos en Francia hoy en día data de mediados del siglo XIX. En la Asamblea Nacional de 1848—el primer cuerpo representativo elegido en Francia por sufragio universal directo—la línea divisoria se trazó claramente entre los republicanos de la Izquierda, que deseaban mantener la República y con ella un grado liberal de democracia, y los reaccionarios de la Derecha, que comenzaron insistiendo en la restauración de los privilegios clericales y el dominio burgués y terminaron, en los días de la Asamblea Legislativa, clamando por la restauración de la monarquía misma. Tras el golpe de Estado de 1851, ambos grupos fueron silenciados, aunque incluso en la era políticamente estancada del temprano Imperio no perdieron del todo su identidad. Sin embargo, con el resurgimiento, después de 1860, de una vida política vigorosa, ambos colaboraron, y con éxito, para lograr el derrocamiento del gobierno personal de Napoleón III. Tras el colapso del Imperio en 1870, la división original reapareció. La Asamblea Nacional elegida en 1871 se dividió ampliamente en republicanos y conservadores (nombre que gradualmente reemplazó al de reaccionarios), y durante los cinco años que abarcó la vida de este cuerpo sumamente importante, estos dos grandes grupos lucharon continuamente por la cuestión suprema del momento, es decir, el tipo de gobierno que debía adoptarse permanentemente para Francia. Cada uno de los grupos comprendía una variedad de elementos. Entre los republicanos estaban la Extrema Izquierda Radical de Gambetta, la Izquierda de Grevy, Freycinet y Loubet, y el Centro Izquierda de Thiers y Jules Simon. Entre los conservadores estaban la Extrema Derecha Legitimista, un Centro Derecha Orleanista y, finalmente, los Imperialistas. Tras el establecimiento definitivo, en 1875, de la constitución republicana, las líneas que separaban a estos diversos elementos se volvieron menos nítidas, y republicanos y conservadores adquirieron en cada caso un carácter más homogéneo.

358. Auge de los radicales. —Tras la primera elección bajo la (p. 330) nueva constitución—la de 1876—el Senado permaneció bajo control de los conservadores, pero la Cámara de Diputados resultó tener una mayoría republicana de más de dos a uno. Desde ese día hasta el presente, la supremacía republicana en la cámara baja se ha mantenido sin interrupción; y desde 1882 ha habido también siempre una mayoría republicana en el Senado. Cabe señalar, por supuesto, que el control republicano en ambas cámaras no ha significado regularmente el dominio absoluto de un solo grupo partidista compacto, sino la preponderancia de una coalición de dos o más grupos que pueden describirse en términos generales como “republicanos”. Durante los primeros años de la década de 1880 surgió un grupo floreciente que, retomando el programa original de Gambetta, asumió el nombre de Radical, y en las elecciones de 1885 este grupo obtuvo tal cantidad de escaños en la Cámara (150) que resultó imposible para los republicanos mantener el control por sí solos. A partir de entonces hubo tres principales grupos partidistas: los conservadores y los dos grupos republicanos, los republicanos propiamente dichos y los radicales. Ninguno de los tres era lo suficientemente fuerte como para obtener una mayoría que le permitiera gobernar solo, por lo que la política de una larga sucesión de años giró en torno a la adopción de una u otra de dos tácticas: la coalición de las dos divisiones republicanas para gobernar frente a una minoría conservadora (la llamada política de “concentración republicana”), y la alianza de uno de estos grupos con la Derecha contra el otro grupo republicano (conocida comúnmente como “pacificación”). El primer ministerio de “concentración” fue el de Brisson, formado en marzo de 1885; el primer ministerio de “pacificación” fue el de Rouvier, formado en 1887. A mediados de la década de 1890 se intentó crear y mantener ministerios homogéneos. El ministerio Bourgeois de 1895-1896 estuvo compuesto enteramente por radicales y el ministerio Meline de 1896-1898 por republicanos moderados. Pero en las elecciones de 1898 la posición republicana en la Cámara se vino abajo y fue necesario volver, con el ministerio Dupuy, a la política de concentración.

Mientras tanto, a principios de la década de los noventa, desde los extremos conservador y republicano, respectivamente, se habían desprendido dos nuevos grupos partidistas. De las filas de los conservadores surgió un grupo de católicos que, bajo mandato papal, declararon su propósito de unirse en apoyo a los republicanos; de ahí que adquirieran la denominación de los "Rallies". Y del partido radical se separó un grupo de socialistas de tal importancia que en las elecciones de 1893 logró obtener cincuenta escaños.

359. El Bloque. —Una nueva era en la historia de los partidos políticos franceses fue marcada por las elecciones de mayo de 1898. Unos 250 escaños, y con ellos el control efectivo de la Cámara, fueron obtenidos por los radicales, los socialistas y un grupo intermedio de radical-socialistas. Los republicanos moderados, a quienes recientemente se les había dado el nombre de progresistas, se redujeron a 200; mientras que la derecha conservó solo 100. Los socialistas, por sí solos, obtuvieron casi el veinte por ciento del total de votos populares. La notable agitación que acompañó el caso Dreyfus tuvo el efecto de consolidar aún más los partidos de izquierda, y el bloque resultante no solo ha subsistido de manera constante desde entonces hasta el presente, sino que ha controlado en gran medida las políticas del gobierno. El primer líder destacado y portavoz de la coalición fue Waldeck-Rousseau, primer ministro de 1899 a 1902, y su primer gran logro fue la separación de la iglesia y el estado, realizada mediante la Ley de Asociaciones del 1 de julio de 1901, la derogación del Concordato el 9 de diciembre de 1905 y la ley del 2 de enero de 1907, que restringió aún más los privilegios de la Iglesia Católica Romana en Francia. Por primera vez, un socialista apareció en el gabinete. En las elecciones de abril de 1902, las políticas del gobierno fueron reivindicadas con el regreso de 321 declarados "ministerialistas" y solo 268 representantes de la oposición.

360. Las elecciones de 1906. —El 3 de junio de 1902, el ministerio de mayor duración desde el inicio de la Tercera República llegó a su fin con la retirada voluntaria de Waldeck-Rousseau. El nuevo primer ministro, Combes, era miembro del partido radical, y las políticas anticlericales y radicales del gobierno anterior se mantuvieron durante los dos años y medio siguientes, así como también durante el mandato de Rouvier (1905-1906). En marzo de 1906, se formó un nuevo ministerio, en el que Clemenceau era el jefe real, con el radical Sarrien como primer ministro, y en las elecciones que se celebraron dos meses después, los grupos de izquierda obtuvieron otra victoria significativa. Antes de la votación, la mayoría que apoyaba la política radical del bloque gubernamental podía reunir en la Cámara unos 340 votos; después, podía reunir al menos 400. La derecha conservó su fuerza numérica (alrededor de 130), pero la extrema izquierda logró avances notables a expensas de los moderados o progresistas. El número de escaños progresistas, 120 antes de la elección, se redujo a la mitad; mientras que el total de escaños socialistas y radical-socialistas ascendió a 230. Por todas partes, el republicanismo moderado cayó ante los embates del socialismo. Al mismo tiempo, quedó demostrado de manera inequívoca que las medidas anticlericales de los gobiernos recientes estaban en sustancial acuerdo con la voluntad de la nación. El 25 de octubre de 1906, Clemenceau asumió la jefatura del gobierno.

361. Las elecciones de 1910. —El ministerio de Clemenceau, que sobrevivió hasta julio de 1909, adoptó un programa que fue más abiertamente socialista que cualquiera de sus predecesores. Añadió al sistema de ferrocarriles estatales la Gran Línea Occidental; instauró un impuesto sobre la renta progresivo y encaminó la medida hacia su promulgación por parte de la Cámara; impulsó una nueva y más rigurosa legislación en contra del clericalismo; y, en general, dio libre expresión a la innegable tendencia de la Francia actual de alejarse del individualismo del período revolucionario en dirección a los ideales del colectivismo. El ministerio Briand que le sucedió siguió la misma línea, contando incluso con tres de sus miembros como socialistas activos. Antes de las elecciones de abril-mayo de 1910, se produjeron algunos reajustes en las fuerzas políticas, pero, en general, no hubo cambios de gran importancia. Sin embargo, el bloque mostró en más de una ocasión signos de desintegración, y la mayoría de los grupos partidistas llegaron a la temporada electoral carentes de armonía y paralizados por la incertidumbre en sus políticas. Los radicales estaban divididos sobre la cuestión del impuesto sobre la renta; los socialistas, sobre la actitud del partido hacia los sindicatos; y todos los partidos, sobre el tema de la representación proporcional. Que los votantes estaban tan desconcertados como los líderes partidistas se evidenció en el hecho de que en 231 distritos electorales—una cifra casi sin precedentes—fueron necesarias segundas vueltas. Con los temas tan confusos, los resultados difícilmente podían tener gran significado. Las líneas que separan los grupos partidistas hoy en Francia no son infrecuentemente poco definidas y cambiantes, con la consecuencia de que no es posible expresar la fuerza de los partidos en cifras exactas, como puede hacerse en el caso de los partidos de Gran Bretaña o de Estados Unidos. Un diputado incluso puede pertenecer a dos grupos al mismo tiempo. Por lo tanto, la composición de la Cámara tras las elecciones de 1910 solo puede indicarse de manera aproximada. Componían la derecha: (1) la derecha propiamente dicha, 19; (2) la Acción Liberal Popular—organizada originalmente para combatir el radicalismo de Waldeck-Rousseau, 34; (3) los progresistas, ahora identificados con la derecha, 76—un total de 129. Identificados con la izquierda estaban: (1) los republicanos, 73; (2) los radicales, 112; y (3) los radical-socialistas, 149—un total de 334. La extrema izquierda estaba formada por los socialistas (independientes, 30; unificados, 75), sumando 105. Finalmente, había más de 20 independientes. La preponderancia continua de la izquierda estaba asegurada, aunque para prolongar su dominio de la situación, los radicales y radical-socialistas se vieron en la necesidad de obtener el apoyo de los republicanos o de los socialistas independientes.

362. Cambios desde 1871. —"La historia política de Francia desde el inicio de la República", dice un erudito observador francés, "presenta, en lugar de una alternancia entre dos partidos de programas opuestos, como los de Bélgica o Inglaterra, una evolución continua en una sola línea, el crecimiento constante de la fuerza de los partidos que representan la tendencia democrática y anticlerical". La división fundamental entre conservadores y republicanos persiste, pero ambos términos hace tiempo que han perdido su significado original y preciso. Los conservadores han dejado, en gran parte, de ser "reaccionarios". Pocos de ellos son siquiera monárquicos, y la antigua distinción entre legitimistas, orleanistas y bonapartistas ha desaparecido por completo. La derecha es esencialmente "republicana", como lo demuestra el hecho de que la mayoría de sus miembros en la Cámara son progresistas, cuyos precursores componían el verdadero partido republicano de hace una generación. Los grupos republicanos de hoy comprenden simplemente aquellos numerosos y formidables elementos políticos que son más republicanos—es decir, más radicales—que los partidarios de la derecha. Sin embargo, entre ellos representan una amplia gradación de radicalismo.

363. Socialismo francés. —La historia del socialismo en Francia desde 1871 ha sido tempestuosa. Durante la década de 1870, los esfuerzos proselitistas se dirigieron principalmente a influir en los sindicatos para que se declararan a favor del socialismo. En 1879, el congreso general de sindicatos en Marsella dio el paso esperado, pero en el congreso del año siguiente en El Havre surgió un cisma entre los "colectivistas" y los "cooperativistas" que en realidad nunca se ha resuelto. Durante las décadas de 1880 y 1890, el proceso de desintegración continuó, y llegaron a existir media docena de partidos socialistas, además de numerosos grupos locales de independientes. Entre 1898 y 1901 se realizaron esfuerzos continuos para unir los diversos elementos socialistas, y en 1900 se celebró en París un congreso nacional de todos los partidos y organizaciones socialistas franceses. Un episodio de la controversia Dreyfus fue la elevación de un socialista independiente, Etienne Millerand, a una cartera en el ministerio de Waldeck-Rousseau, y este hecho dio lugar a una nueva ruptura socialista. El Parti Socialiste Français, liderado por el elocuente Jaurès, aprobó el oportunismo de Millerand; el Parti Socialiste de France se opuso. Sin embargo, en 1905, estos dos grupos se fusionaron en el Partido Socialista actual, con un programa que exige la socialización de los medios de producción y de intercambio, es decir, la transformación de la organización capitalista de la sociedad en una organización colectivista o comunista. El medio por el cual el partido propone lograr la transformación es la organización industrial y política de las clases trabajadoras. En cuanto a su objetivo, sus ideales y sus medios, el Partido Socialista francés, aunque está dispuesto a apoyar las reformas inmediatas exigidas por los trabajadores, es en mayor medida que la socialdemocracia alemana un partido de lucha de clases y revolución. En 1885, cuando los socialistas franceses libraron su primera campaña en una elección parlamentaria, el número total de votos socialistas fue de solo 30,000. Para 1889, el número había aumentado a 120,000; para 1898 a 700,000; y para 1906 a 1,000,000. En las elecciones de 1910, el voto popular aumentó en 200,000, y el número de diputados socialistas se elevó a un total de 105. En los últimos años, el socialismo, antes confinado casi exclusivamente a las ciudades, ha comenzado a arraigar entre los asalariados, e incluso entre los pequeños propietarios, en las zonas rurales del país.

CAPÍTULO XVIII

JUSTICIA Y GOBIERNO LOCAL

I. DERECHO FRANCÉS

La ley de Francia es de origen sumamente compuesto. Sus fuentes se remontan al derecho romano, al derecho canónico y al derecho germánico de la Edad Media. Hasta 1789 no se había intentado una codificación completa de la misma. Bajo la aplicación de una sucesión de ordenanzas reales, el derecho penal, el procedimiento civil y penal, y el derecho comercial, es cierto, habían sido reducidos al inicio de la Revolución a un grado razonable de uniformidad. Sin embargo, el derecho civil existía aún en forma de "costumbres" (coutumiers), que variaban considerablemente de una provincia a otra. Un código de derecho civil que se estableciera de manera uniforme en todo el reino fue ampliamente demandado en los cuadernos de quejas de 1789, y tal código fue específicamente prometido en la constitución de 1791.

364. El Código Napoleón. —Algunos comienzos hacia la codificación se hicieron por las dos primeras asambleas revolucionarias, pero el desarrollo de un plan coherente solo comenzó con la Convención. En el periodo del Consulado la tarea continuó y el progreso fue rápido. El mecanismo gubernamental bajo la constitución de 1799 era lo suficientemente complicado, pero no estaba mal adaptado para la realización de un proyecto de este carácter particular. A una comisión especial, nombrada por el Primer Cónsul, se le confió la redacción de los códigos, y la decisión final de cuestiones difíciles o controvertidas recaía en el Consejo de Estado, cuyas deliberaciones Napoleón presidía en persona con frecuencia. El 31 de marzo de 1804,—menos de dos meses antes de la proclamación del Imperio,—el nuevo Code civil des Français fue promulgado en su totalidad. El 3 de septiembre de 1807, el instrumento recibió oficialmente el nombre de Código Napoleón. Por una medida de 1818 se restauró la designación original; pero un decreto del 27 de marzo de 1852 revivió la nomenclatura napoleónica. Desde el 4 de septiembre de 1870, el instrumento ha sido citado oficialmente simplemente como el Código Civil. En su disposición, el Código se asemeja a las Institutas de Justiniano. En su contenido representa una combinación muy exitosa de los dos grandes elementos con los que los redactores tuvieron que tratar, es decir, el antiguo derecho heterogéneo de las provincias francesas y el derecho que se originó, o que tomó forma, durante el curso de la Revolución.

Con el paso del tiempo han aparecido ciertos defectos en el Código, y desde 1871 se le han introducido más de cien modificaciones, algunas importantes y otras no tanto. Con motivo de la celebración, en 1904, del centenario de su promulgación, se creó una comisión extraparlamentaria encargada de preparar una revisión del instrumento. En lo fundamental, las fallas que deben corregirse son aquellas que han surgido inevitablemente por el crecimiento de nuevos intereses y el desarrollo de nuevas condiciones desde 1804, en lo que respecta, por ejemplo, a los seguros y al trabajo. En Bélgica, el Código Napoleón sobrevive hasta hoy, y los códigos de Italia, España, Portugal, Holanda y muchos de los estados latinoamericanos están modelados sobre él.

365. Otros Códigos. —Aparte del Código Civil de 1804, que contiene un total de 2,281 artículos, la mayor parte de la legislación francesa actual se encuentra en cuatro grandes códigos, todos redactados y promulgados durante la era del Consulado y el Imperio. Estos son: (1) el Código de Procedimiento Civil, de 1,042 artículos, en 1806; (2) el Código de Comercio, de 648 artículos, en 1807; (3) el Código de Instrucción Criminal, de 648 artículos, en 1808; y (4) el Código Penal, de 484 artículos, en 1810. Los dos últimos códigos fueron sometidos a una revisión general en 1832, y se han promulgado varios códigos suplementarios,—por ejemplo, el Código Forestal, de 226 artículos, en 1827. Pero las modificaciones introducidas desde la época de Napoleón han afectado principalmente detalles o la adición de temas originalmente omitidos. Ninguno de los códigos representó en el momento de su promulgación un nuevo cuerpo de leyes. Por el contrario, todos ellos, y especialmente el fundamental Código Civil de 1804, simplemente redujeron la legislación existente a una forma sistemática y escrita, introduciendo orden y uniformidad donde antes había diversidad e incluso caos. Por este proceso, la ley de Francia obtuvo un grado de unidad y precisión que nunca antes había poseído, con la desventaja, sin embargo, de que perdió la flexibilidad y el carácter dinámico que alguna vez tuvo. A lo largo de los últimos cien años, toda Francia ha sido un país de una sola ley escrita—una ley tan completa en principios y detalles que, hasta hace relativamente poco, parecía haber poco espacio o motivo para su modificación. La historia de las asambleas parlamentarias francesas se ha visto perceptiblemente afectada por el estrechamiento del campo legislativo derivado de esta circunstancia.

II. LOS TRIBUNALES

366. Los tribunales ordinarios: Juez de paz. —En la práctica francesa, la distinción que se establece entre el derecho privado y el derecho público es tan marcada que se han formado dos jerarquías de tribunales—la ordinaria y la administrativa—cada una de las cuales mantiene prácticamente jurisdicción exclusiva dentro de un campo independiente. Los tribunales ordinarios comprenden tribunales civiles y penales, junto con ciertos tribunales especiales, como los tribunaux de commerce. En la base se encuentra el tribunal del juez de paz (juge de paix) del cantón. Este tribunal fue creado por la primera de las asambleas revolucionarias y ha existido de manera continua hasta la actualidad. El juez de paz conoce de disputas donde la cantidad en cuestión no excede los 600 francos, y de infracciones a la ley sancionables con una multa que no supere los quince francos o prisión que no exceda de cinco días. En los casos civiles que involucren más de 300 francos, y en los casos penales que impliquen prisión o una multa superior a cinco francos, cabe apelación ante un tribunal superior.

367. Los tribunales de primera instancia. — Inmediatamente por encima del juzgado de paz se encuentra el tribunal de première instance, o tribunal de distrito. Con pocas excepciones, existe uno de estos tribunales en cada arrondissement o distrito. Cada uno está compuesto por un presidente, al menos un vicepresidente y un número variable de jueces, de los cuales tres forman un tribunal con plenos poderes. A cada tribunal está adscrito un procurador, o fiscal público. Este tribunal conoce de todo tipo de casos civiles. En las apelaciones de los juzgados de paz, en acciones relativas a bienes muebles por un valor de 1,500 francos, en acciones relativas a bienes raíces por un valor de sesenta francos anuales y en todos los casos de registro, no cabe apelación contra sus decisiones. La jurisdicción del tribunal en materia penal abarca todas las infracciones de la clase conocida como délits (delitos menores), es decir, infracciones que conllevan penas más severas que las aplicadas a las contravenciones tratadas por los jueces de paz, pero menos graves que las previstas para los crímenes. Cuando actúa como tribunal penal, el tribunal de primera instancia se denomina tribunal correctionnel, o "tribunal correccional". Todas sus sentencias en materia penal son susceptibles de apelación.

368. Los tribunales de apelación y de lo penal. — Por encima de los tribunales de primera instancia se encuentran veintiséis cours d'appel, o tribunales de apelación, cada uno de los cuales ejerce jurisdicción en un territorio que abarca de uno a cinco departamentos. Al frente de cada uno hay un presidente, y cada tribunal mantiene un elaborado parquet, o plantilla permanente de funcionarios, que incluye varios procuradores generales y abogados generales. Para la tramitación de los asuntos, el tribunal de apelación se divide en cámaras o secciones, cada una compuesta por un presidente y cuatro consejeros o jueces. La función principal del tribunal es conocer de las apelaciones, tanto civiles como penales, provenientes de los tribunales de primera instancia. La jurisdicción original es limitada y accesoria.

Estrechamente relacionados con los tribunales de apelación están los cours d'assises, o tribunales de lo penal. No son tribunales separados ni permanentes. Cada tres meses se constituye en cada departamento, normalmente en la ciudad principal, un tribunal de lo penal compuesto por un miembro especialmente designado del tribunal de apelación bajo cuya jurisdicción se encuentra el departamento y otros dos magistrados, que pueden ser elegidos entre los consejeros restantes del tribunal de apelación o entre los jueces del tribunal local de primera instancia. Los tribunales de lo penal se ocupan exclusivamente de delitos graves, como los clasificados como crímenes en el Código Penal. En ellos, y solo en ellos entre los tribunales franceses, se emplea regularmente el sistema de jurado. Un jurado está compuesto por doce hombres, cuyo veredicto se emite por mayoría simple. Como en Gran Bretaña y algunos estados americanos, los jurados determinan el hecho pero no aplican la ley.

369. El Tribunal de Casación. — En la cúspide de la jerarquía de los tribunales ordinarios se encuentra el Tribunal de Casación. Este tribunal tiene su sede en París y, en todas las cuestiones de derecho privado ordinario, es el tribunal supremo del Estado. Está compuesto por un primer presidente, tres presidentes de sección y cuarenta y cinco jueces. Le están adscritos un procurador general y seis abogados generales. Para su funcionamiento, se divide en tres secciones: la Chambre des Requêtes, o Sala de Peticiones, que da una audiencia preliminar a los casos civiles; la Sala Civil, que les da una consideración final; y la Sala Penal, que resuelve los casos penales en apelación. Corresponde al Tribunal de Casación revisar las decisiones de cualquier tribunal en Francia, salvo las de carácter administrativo. No se pronuncia sobre los hechos, sino sobre los principios de derecho involucrados y sobre la competencia del tribunal que dictó la decisión original. Una decisión que es revocada se dice que es cassée, es decir, anulada. El propósito del Tribunal de Casación no es solo promover los intereses de la justicia, sino también preservar la unidad de la jurisprudencia francesa.

370. Nombramiento y permanencia de los jueces. — Todos los jueces adscritos a los tribunales ordinarios son nombrados por el Presidente de la República, a propuesta y bajo la responsabilidad del Ministro de Justicia. Con excepción de los jueces de paz en Francia y de los jueces de todos los grados en Argelia y las colonias, la permanencia en el cargo judicial se mantiene mientras haya buena conducta; y, fuera de las clases mencionadas, ningún funcionario judicial puede ser destituido sin el consentimiento del Tribunal de Casación. Sin embargo, existe un límite de edad, que varía según el grado oficial, a partir del cual se espera y prácticamente se exige la jubilación. Los jueces de paz y los jueces argelinos y coloniales pueden ser destituidos por el Presidente. Los salarios oscilan desde 1,600 francos anuales en el caso del juez de paz hasta 30,000 en el del Presidente del Tribunal de Casación.

371. Derecho administrativo y tribunales administrativos. — Las acciones legales derivadas de la gestión administrativa no se presentan ante los tribunales ordinarios vinculados al Ministerio de Justicia, sino ante tribunales administrativos especiales dependientes del Ministerio del Interior. Existen tribunales administrativos para la aplicación del derecho administrativo, y el derecho administrativo puede definirse brevemente como el conjunto de principios legales que determinan la situación y las responsabilidades de los funcionarios públicos, los derechos y responsabilidades de los particulares en sus relaciones con los representantes oficiales del Estado, y el procedimiento por el cual estos derechos y responsabilidades pueden hacerse valer. La idea subyacente es que el gobierno, y cada agente del gobierno, posee un conjunto de derechos, privilegios y prerrogativas que se distinguen claramente de los del ciudadano privado, y que la naturaleza y el alcance de estos derechos y privilegios deben determinarse según principios esencialmente distintos de los que rigen la determinación de los derechos y privilegios de los ciudadanos entre sí. Esta concepción es ajena al mundo anglosajón, y ni Gran Bretaña ni ninguna nación de origen inglés posee más que alguna que otra huella accidental de derecho administrativo. Sin embargo, entre los estados europeos continentales, el mantenimiento de un cuerpo de principios legales administrativos — no codificados y flexibles, pero fundamentales — es casi universal. En algunos estados, como Bélgica, las reglas del derecho administrativo son interpretadas y aplicadas por los tribunales ordinarios; pero en otros, como Francia, son tratadas por una jerarquía completamente separada de tribunales, compuesta por funcionarios al servicio del gobierno y destituibles en cualquier momento por el jefe del Estado. "En Francia," como afirma un autor, "hay una ley para el ciudadano y otra para el funcionario público, y así el poder ejecutivo es realmente independiente del judicial, pues el gobierno siempre tiene las manos libres y puede violar la ley si así lo desea sin tener nada que temer de los tribunales ordinarios." Aunque no carece de precedentes en el Antiguo Régimen, la distinción entre derecho ordinario y administrativo en Francia fue establecida claramente por primera vez por Napoleón en la constitución de 1799, y el sistema de tribunales administrativos creado bajo ese instrumento ha sobrevivido en gran parte hasta la actualidad.

372. El Consejo de Estado. — El más importante de los tribunales administrativos es el Conseil d'État, o Consejo de Estado, un organismo que en su momento poseyó amplias funciones de carácter ejecutivo y legislativo, pero cuya influencia hoy proviene casi exclusivamente de su suprema jurisdicción administrativa. El Consejo de Estado está compuesto por 32 consejeros en servicio ordinario, 19 consejeros en servicio extraordinario (funcionarios del gobierno designados para proteger los intereses de los distintos departamentos ejecutivos), 32 maîtres des requêtes y 40 auditores. Todos los miembros son nombrados y destituibles por el Presidente. Para su funcionamiento, el organismo se divide en cuatro secciones, cada una correspondiente a un grupo de dos o tres departamentos ministeriales, y una quinta sección que trata más directamente las cuestiones de derecho administrativo. Es función del Consejo considerar y responder a todas las cuestiones relacionadas con los asuntos administrativos que el Gobierno le someta; y en todos los casos administrativos legales es el tribunal de última instancia. Por debajo de él se encuentra, en cada departamento, un conseil de préfecture, o consejo de prefectura, que es el tribunal de primera instancia en todos los litigios derivados de la aplicación del derecho administrativo. Una función especializada del consejo de prefectura es la determinación de la validez de las elecciones de arrondissement y municipales.

373. Otros tribunales. —Entre la jerarquía de los tribunales ordinarios (p. 341) y la de los tribunales administrativos se encuentra una variedad de tribunales de carácter especial—tribunales de comercio, tribunales de cuentas, tribunales de instrucción pública. Existe un Tribunal de Conflictos, compuesto por el Ministro de Justicia, tres miembros de la Corte de Casación, tres del Consejo de Estado y dos elegidos por estos siete. Bajo la presidencia del Ministro de Justicia, determina, en caso de duda o disputa, la jurisdicción competente, sea ordinaria o administrativa, que debe aplicarse a un caso particular. Finalmente, cabe recordar que, para conocer de atentados contra la seguridad del Estado, así como para el juicio de un proceso de acusación, el Senado puede constituirse en un alto tribunal de justicia.

III. GOBIERNO LOCAL: DESARROLLO DESDE 1789

374. Estabilidad de las instituciones locales. —Los estudiosos de la ciencia política conocen el hecho de que los sistemas de gobierno son, por lo general, menos estables en la cima que en la base. Las instituciones locales, arraigadas en los intereses de la comunidad y sostenidas por el conservadurismo natural del ciudadano común, echan raíces profundas; los organismos centrales y nacionales de legislación y administración están expuestos a fuerzas más amplias y desestabilizadoras, lo que aumenta considerablemente la probabilidad de cambio. La historia de la Francia moderna ofrece una notable ilustración de este principio. A lo largo de un siglo de extraordinaria inestabilidad en la organización del gobierno central de la nación, el esquema de gobierno local que opera en la actualidad se ha conservado casi intacto. Es cierto que sus orígenes se remontan a la revolución. En la mayoría de sus aspectos esenciales, fue creado por la Asamblea Nacional de 1789 y por Napoleón, y surgió sobre las ruinas de un sistema que había funcionado durante muchos siglos de dominio capeto y borbónico. Sin embargo, una vez establecido, resultó lo suficientemente funcional como para perpetuarse bajo cada uno de los regímenes gubernamentales que, entre 1800 y la actualidad, han ocupado sucesivamente su lugar en la historia de la nación.

375. Gobierno local bajo el Antiguo Régimen. —Antes de la Revolución, el sistema administrativo francés era centralizado y burocrático, pero heterogéneo y notoriamente ineficaz. Las provincias habían dejado casi por completo de ser unidades políticas. En muy pocas de ellas (p. 342) sobrevivía la antigua asamblea de los estados, y en ninguna poseía más que meros poderes administrativos formales. Los "gobiernos" de épocas posteriores, que correspondían aproximadamente a las provincias, también habían caído en desuso y los gobernadores se habían convertido en pensionados inactivos. Solo existían dos unidades políticas con cierta vitalidad: la generalidad y la comuna. La generalidad era la jurisdicción de un funcionario real conocido como intendente, a quien se le asignaba la conducción de todo tipo de asuntos administrativos. El número de generalidades en el reino variaba entre treinta y cuarenta. La comuna era una unidad local irreductible cuya historia era ininterrumpida desde la época del dominio romano en la Galia. Su constitución en el siglo XVIII era en apariencia democrática. A la asamblea comunal pertenecían todas las personas sujetas a la taille, y este cuerpo elegía a los funcionarios comunales, cuidaba de los bienes comunales y regulaba los asuntos locales. Sin embargo, en realidad, el grado de independencia efectiva que disfrutaba la asamblea era escaso. El intendente dictaba o controlaba prácticamente todos sus actos. Puede decirse que en la Francia prerrevolucionaria existía poco o ningún gobierno local verdadero.

376. La reconstitución de 1789-1791. —Una de las primeras acciones de la Asamblea Nacional de 1789 fue eliminar sin contemplaciones el sistema administrativo del Antiguo Régimen y sustituirlo por un orden prácticamente nuevo. Se conservaron las comunas, que sumaban más de cuarenta y cuatro mil. Pero se abolieron las provincias y las generalidades, y en su lugar se erigió un sistema de departamentos, distritos y cantones. Solo se hizo una concesión incidental a las fronteras históricas, demarcaciones físicas y divisiones sociales. En total se crearon ochenta y tres departamentos. En cada uno había, en promedio, seis o siete distritos, y en cada uno de estos un promedio de ocho o nueve cantones. Los cantones, a su vez, estaban formados por un número muy variable de comunas. Los aspectos más llamativos del sistema eran su simetría y su desvinculación de la historia y la tradición. Los departamentos, distritos y cantones presentaban, y se pretendía que presentaran, una tabula rasa sobre la cual los legisladores de Francia pudieran imprimir cualquier modelo.

Por el momento, el ideal democrático predominaba, y mediante las medidas de 1789, reforzadas por la constitución de 1791, toda la administración de los asuntos locales fue transferida de un golpe de los agentes de la corona a los representantes electos de las nuevas unidades gubernamentales. En el departamento se estableció un grupo administrativo (p. 343) compuesto por treinta y seis personas, elegidas por un período de dos años, y divididas en un directorio ejecutivo de nueve y un consejo deliberante de veintisiete. En el distrito se estableció un directorio y un consejo electivos similares, aunque más pequeños, y en la comuna se dispuso la elección, bajo un sufragio ampliamente democrático, de un alcalde y un consejo. El cantón no se utilizó para fines administrativos.

377. El resurgimiento de la centralización, 1795-1800. —La experiencia demostró que, tanto en la dirección de la democracia como en la de la descentralización, los reformadores habían ido demasiado lejos. Con el restablecimiento del orden tras el fin de la Revolución propiamente dicha, en 1795, se reavivó el gobierno de expertos oficiales, junto con el mantenimiento de una supervisión altamente centralizada sobre los órganos administrativos locales. La Constitución del Año III (1795), aunque perpetuó el principio electivo respecto a los funcionarios locales, reemplazó la comuna por el cantón como unidad administrativa básica y dispuso, de diversas maneras, el control efectivo de los asuntos locales por parte del Directorio nacional. Bajo el régimen napoleónico, establecido en 1799-1800, el proceso centralizador avanzó aún más. El cantón fue reducido a la condición de distrito judicial y la comuna fue restaurada como unidad administrativa básica; pero se estipuló que el alcalde, los adjuntos o suplentes y el consejo de la comuna dejarían de ser electos y serían nombrados por el gobierno central, directamente o por sus agentes departamentales. Por la ley del 17 de febrero de 1800, se estableció en cada departamento un prefecto, nombrado por el Primer Cónsul, responsable solo ante él, y dotado de funciones apenas menos amplias que las que, en tiempos del Antiguo Régimen, ejercía el intendente. El consejo general del departamento se mantuvo, pero sus dieciséis a veinticuatro miembros serían en adelante designados por un período de tres años por el Primer Cónsul. Además, cada departamento se dividió, para fines administrativos, en distritos llamados arrondissements, en cada uno de los cuales se establecieron un subprefecto y un consejo de once miembros, igualmente de designación. El arrondissement representaba sustancialmente una reaparición del distrito, establecido por la ley del 22 de diciembre de 1789 y suprimido por la constitución de 1795. El subprefecto servía como delegado local del prefecto, y una de sus principales funciones era ayudar en la (p. 344) supervisión continua y cercana de los asuntos de las comunas bajo su jurisdicción.

378. De Napoleón a la Tercera República. —El sistema administrativo napoleónico—simple, simétrico, burocrático y absolutamente centralizado—ha persistido en Francia, en gran medida, hasta la actualidad. Las modificaciones más importantes que se han introducido en él son las que han surgido de un cauteloso resurgimiento del principio electivo en la constitución de los diversos órganos de gobierno local. La caída de Napoleón no trajo cambios de importancia, y ninguno se produjo hasta después de la revolución de 1830. Sin embargo, en los días de la monarquía de Orleans, el rigor del sistema napoleónico se relajó en cierta medida. Una ley de 1831 hizo electo el consejo municipal, otra de 1833 hizo lo mismo con los consejos del departamento y del arrondissement, y ambas establecieron un sistema bastante liberal respecto al sufragio local. En 1838, los poderes de ambos consejos fueron considerablemente aumentados.

Con el establecimiento, en 1848, de la Segunda República, se conservaron los elementos esenciales del sistema administrativo entonces vigente. Simplemente se decretó que los diversos consejos serían elegidos sobre la base del sufragio masculino, y que en las comunas de menos de seis mil habitantes el consejo podría elegir al alcalde y a los adjuntos, mientras que en las más grandes la designación seguiría siendo realizada, como hasta entonces, por las autoridades centrales. Con la transformación, en 1851-52, de la Segunda República en el Segundo Imperio, esta tendencia descentralizadora sufrió un freno notable. Durante todo el reinado de Napoleón III, el consejo comunal continuó siendo elegido, al menos nominalmente, según el principio del sufragio masculino; pero la supervisión prefectural era tan exhaustiva que a los consejos les quedaba muy poca iniciativa o independencia de acción. Incluso el privilegio que poseían las comunas pequeñas de elegir a sus propios alcaldes se perdió rápidamente, mientras que, por un decreto del 25 de marzo de 1852, los poderes del prefecto en los asuntos comunales se ampliaron sustancialmente (p. 345). Muchos asuntos relacionados con los intereses departamentales y comunales que este funcionario solía remitir a las autoridades de París, ahora se le autorizaba a resolverlos a su discreción. Durante todo el Segundo Imperio, el prefecto fue, más que nunca, el eje del sistema administrativo. A pesar de la supervivencia de consejos electivos en los departamentos, los distritos y las comunas, la autonomía local prácticamente desapareció.

379. Cambios bajo la Tercera República. —Con el establecimiento de la Tercera República, el sistema napoleónico fue discontinuado solo en algunos de sus aspectos más arbitrarios. La Asamblea Nacional de 1871 revivió de manera tentativa el esquema establecido en la constitución de 1848, salvo que una vez más se autorizó a los consejos de las comunas más pequeñas a elegir a los alcaldes y adjuntos. Incluso en un momento de inestabilidad, cuando los elementos liberales insistían en cambios fundamentales, hubo escasa señal de un verdadero deseo por parte del pueblo francés de un régimen administrativo esencialmente descentralizado. A lo sumo, la demanda era únicamente por la autonomía de la comuna, mientras que el cantón, el distrito y el departamento debían seguir siendo administrados por el gobierno nacional y, en gran medida, en su interés. Por la ley del 28 de marzo de 1882, se atendió la demanda en favor de las comunas. A cada comuna, grande o pequeña (excepto París), se le confirió el privilegio de elegir libremente a la totalidad de sus funcionarios administrativos; y en el gran código municipal del 5 de abril de 1884, redactado por una comisión de nueve miembros constituida el año anterior, este privilegio, junto con otros, fue específicamente garantizado. Sin embargo, los departamentos y distritos continuaron siendo principalmente ámbitos en los que el gobierno general, actuando a través de sus propios agentes, hacía sentir de manera inmediata al pueblo la realidad y amplitud de su autoridad. Y hasta hoy, Francia presenta el curioso espectáculo de una nación ampliamente democrática en cuanto a su constitución y gobierno central, pero más estrechamente sujeta a un régimen administrativo rígido que cualquier otro estado principal de Europa occidental.

IV. EL GOBIERNO LOCAL HOY (p. 346)

380. El Departamento: el Prefecto. —A efectos administrativos, la República está dividida, ante todo, en 86 departamentos, además del "territorio" de Belfort, un remanente del departamento del Alto Rin, cuya mayor parte fue adquirida por Alemania en 1871. Desde 1881, los tres departamentos de Argelia han sido tratados sustancialmente como si estuvieran incluidos dentro de la Francia continental.

Al frente de cada uno de los departamentos hay un prefecto, nombrado y destituido nominalmente por el Presidente de la República, pero en realidad por el Ministro del Interior. El prefecto, que es con mucho el más importante de todos los funcionarios locales, es al mismo tiempo un agente del gobierno general y el jefe ejecutivo del departamento en la administración de los asuntos locales. Como agente del gobierno general actúa, en algunos casos, siguiendo instrucciones detalladas; en otros, goza de un amplio margen de discreción. Sus poderes se extienden prácticamente a todos los asuntos públicos que afectan al departamento. Supervisa la ejecución de las leyes; mantiene un control riguroso sobre todos los funcionarios administrativos del departamento, anulando en ocasiones sus actos; proporciona a las autoridades de París información y asesoría sobre los asuntos del departamento; propone candidatos para diversos cargos subordinados; ejerce una supervisión sobre las comunas, algunas de cuyas medidas solo entran en vigor tras recibir su consentimiento; y, en ciertos casos indicados por la ley, actúa como juez. Es asistido por un secretario y un consejo de prefectura, nombrado por el Presidente. Este consejo prefectural, compuesto por entre tres y nueve miembros, asesora al prefecto y, en ciertos casos, ejerce jurisdicción como tribunal administrativo. El prefecto es esencialmente un funcionario político. No es raro que deba su nombramiento a consideraciones políticas y, con la caída del ministerio, su permanencia en el cargo suele terminar.

381. El Departamento: el Consejo General. —Como jefe ejecutivo del departamento, el prefecto debe trabajar con un consejo general, o asamblea representativa, elegida por los habitantes del departamento sobre la base del sufragio masculino. Este consejo está compuesto por un miembro elegido en cada cantón por un período de seis años, renovándose la mitad de sus miembros cada tres años. Los poderes reales del organismo no son grandes. Aparte de la distribución de los impuestos directos entre los distritos, sus atribuciones se restringen en general a la administración de carreteras, canales, escuelas, asilos y asuntos similares. Las cuestiones de índole política o de alcance nacional (p. 347) están rigurosamente excluidas de su consideración. El consejo tiene solo dos sesiones ordinarias al año: una de no más de quince días y la otra de no más de un mes. La más larga comienza regularmente en agosto y se dedica a la consideración del presupuesto. Durante los intervalos entre sesiones, el consejo está representado por una comisión departamental, o delegación permanente, de entre cuatro y siete miembros. Ni el consejo ni la delegación poseen un control significativo sobre el prefecto. Los actos del consejo pueden ser vetados por el Presidente de la República y, salvo cuando el parlamento nacional está en sesión, el organismo puede ser disuelto por el mismo poder. El departamento es una unidad política esencialmente artificial. Durante el siglo y cuarto de su existencia, no se ha convertido—de hecho, se ha impedido deliberadamente que se convierta—en un ámbito de actividad gubernamental vigorosa e independiente.

382. El Distrito y el Cantón. —Inmediatamente después del departamento está el distrito, o arrondissement, creado originalmente en 1799. Dentro de los límites de Francia existen hoy 362 de estos distritos. Excepto aquellos en el departamento del Sena, y tres que contienen las capitales de departamentos en otros lugares, cada uno tiene en su cabecera un subprefecto, que actúa como representante distrital del prefecto. Cada uno cuenta con un consejo de distrito, o consejo de arrondissement, compuesto por al menos nueve miembros, elegidos por sufragio masculino para un mandato de seis años. Pero dado que el distrito no tiene personalidad jurídica, ni bienes, ni presupuesto, el consejo posee solo una función importante: la de distribuir entre las comunas sus cuotas de los impuestos asignados al distrito por el consejo general del departamento. El distrito es, (p. 348) sin embargo, la circunscripción electoral para la Cámara de Diputados y también normalmente la sede de un tribunal de primera instancia.

El cantón es una unidad electoral y judicial, pero no estrictamente administrativa. Es el área de la que se eligen los miembros tanto del consejo general departamental como del consejo del distrito, y constituye la jurisdicción del juez de paz. El número total de cantones es 2,911. Por lo general, cada uno contiene alrededor de una docena de comunas, aunque algunas de las comunas más grandes son tan populosas que se dividen en varios cantones.

383. La comuna. —La más fundamental de las divisiones administrativas de Francia, y la única cuyos orígenes son anteriores a la Revolución, es la comuna. La comuna es al mismo tiempo una división territorial y una personalidad jurídica. "Por un lado", para emplear las palabras de un autor reciente, "es una extensión de territorio cuyos límites precisos fueron definidos por la ley del 22 de diciembre de 1789, o por alguna ley o decreto posterior; pues por la ley de 1789 todas las unidades locales que tenían una identidad separada durante el antiguo régimen fueron reconocidas oficialmente como comunas, y desde esa promulgación ha habido una serie de supresiones, divisiones, consolidaciones y creaciones de unidades comunales. Por otro lado, la comuna es una aglomeración de ciudadanos unidos por la vida en una localidad común y que tienen un interés común en la propiedad comunal. Una comuna tiene rango de persona jurídica: puede demandar y ser demandada, puede contratar, adquirir o enajenar bienes; en general, puede ejercer todos los derechos ordinarios de una corporación."

Según el catastro territorial de 1909, existen en total 36,229 comunas. Tanto en tamaño como en población varían enormemente. Algunas comprenden solo pequeñas aldeas de dos o tres decenas de personas; otras comprenden ciudades como Burdeos, Lyon y Marsella, cada una con una población superior a un cuarto de millón. En el último censo, 27,000 comunas tenían una población inferior a mil habitantes; 17,000, menos de quinientos; 9,000, menos de trescientos; 137, menos de cincuenta. Por otro lado, 250 tenían cada una una población superior a diez mil, y catorce más de cien mil. En cuanto a superficie, varían desde unas pocas hectáreas hasta las 254,540 hectáreas de la comuna de Arlés.

384. El Consejo Comunal. —Excepto París y Lyon, todas las comunas están organizadas y gobernadas de la misma manera. En cada una hay un consejo, cuyos miembros son elegidos por sufragio masculino y, normalmente, bajo el principio del scrutin de liste, por un período de cuatro años. El cuerpo se renueva íntegramente el primer domingo de mayo de cada cuarto año. En las comunas cuya población es inferior a quinientos habitantes, el número de consejeros es de diez; en aquellas cuya población supera los quinientos, el número se gradúa de modo que una comuna de sesenta mil personas tiene un consejo de treinta y seis miembros, que es el máximo. El consejo celebra anualmente cuatro sesiones ordinarias—en febrero, mayo, agosto y noviembre—además de las cuales pueden convocarse reuniones extraordinarias en cualquier momento por el prefecto, el subprefecto o el alcalde. Las sesiones se realizan en la mairie, o edificio municipal, y son regularmente abiertas al público. Excepto la sesión de mayo, durante la cual se considera el presupuesto, una reunión no puede prolongarse más de quince días, salvo con el consentimiento del subprefecto. El máximo normal de la sesión de mayo es de seis semanas.

En términos generales, puede decirse que las funciones del consejo comprenden la administración de los asuntos puramente locales de la comuna y la formulación y expresión de las necesidades y demandas locales. En el código de 1884, los poderes del cuerpo están definidos con suma minuciosidad. Algunos son puramente consultivos, para ser ejercidos cuando las autoridades administrativas superiores solicitan al consejo una expresión del interés o deseo local respecto a una cuestión particular. El consejo puede o no ser escuchado. Otros poderes implican la iniciativa por parte del consejo de ciertos tipos de medidas, que, sin embargo, solo pueden llevarse a cabo con el consentimiento de las autoridades superiores. Entre las trece medidas de este tipo enumeradas en el código, las más importantes son las relativas a la compra, venta u otra disposición legal de bienes pertenecientes a la comuna. Finalmente, existe un grupo de poderes—relacionados principalmente con los diversos servicios comunales, por ejemplo, parques, protección contra incendios, etc.—que están conferidos a las autoridades comunales (consejo y alcalde) de manera independiente. Pero el hecho predominante es que, incluso hoy, la autonomía de la comuna está sujeta a numerosas e importantes limitaciones. Muchas medidas comunales solo adquieren validez al recibir la aprobación del prefecto, y prácticamente cualquiera de ellas puede ser suspendida o anulada por ese funcionario. Algunas requieren el consentimiento del consejo departamental, o incluso del Presidente de la República; y por decreto del Presidente, el propio consejo puede ser disuelto en cualquier momento.

385. El alcalde y sus asistentes. —El jefe ejecutivo de la comuna es el maire, o alcalde, quien es elegido por el consejo municipal, mediante voto secreto, de entre sus propios miembros, por un período de cuatro años. Asociado con el alcalde está, en las comunas de 2,500 habitantes o menos, un adjoint, o asistente, elegido de manera similar. En las comunas de 2,500 a 10,000 habitantes hay dos asistentes, y en aquellas de más de 10,000 hay uno adicional por cada 25,000 personas en exceso de la cifra mencionada. Excepto en Lyon, donde hay diecisiete, el número no puede exceder de doce. El alcalde desempeña el doble papel de jefe ejecutivo de la comuna y representante (aunque no designado) del gobierno central. Los poderes que ejerce varían ampliamente según el tamaño e importancia de la comuna. Pero en general puede decirse que nombra a la mayoría de los funcionarios municipales, publica leyes y decretos y emite arrêts, u ordenanzas, supervisa las finanzas, organiza y controla la policía local, ejecuta medidas para la salud y seguridad públicas, protege los intereses patrimoniales de la comuna y representa a la comuna en casos judiciales y en ocasiones ceremoniales.

Las funciones del cargo de alcalde se distribuyen en la práctica por el propio alcalde entre los asistentes, a cada uno de los cuales se le asigna un departamento específico, como el de calles, sanidad o protección contra incendios. Por lo general, el alcalde se reserva el control de la policía. Sin embargo, por los actos de los asistentes, el alcalde es directamente responsable, y todos los actos, ya sean del alcalde o de los asistentes, que se relacionen con los intereses del gobierno general, se realizan bajo la más estricta vigilancia de las autoridades prefecturales. El alcalde puede ser suspendido de su cargo por un mes por el prefecto, o por tres meses por el Ministro del Interior; y puede ser destituido completamente por orden del Presidente.

A pesar de las restricciones que se le imponen, la comuna sigue siendo el verdadero centro de la vida local en Francia. Sus actividades, aunque a menudo de escala bastante pequeña, abarcan el espectro de las finanzas, el comercio, la industria, la educación, la religión y la política. Tan fuerte es el espíritu comunal que la opinión pública rara vez acepta la supresión de una comuna, o incluso la unión de dos o más comunas diminutas; y, en verdad, el código de 1884 reconoció la fijeza de la identidad comunal al permitir que los cambios de límites comunales sean realizados por las autoridades departamentales solo después de que se haya realizado una enquête y se hayan consultado debidamente las susceptibilidades locales. Salvo por decreto especial del Presidente de la República, ni siquiera el nombre de una comuna puede ser modificado.

PARTE IV. ITALIA