CAPÍTULO XIX

DESARROLLO CONSTITUCIONAL EN EL SIGLO XIX

I. LA ERA DE NAPOLEÓN

386. Italia a finales del siglo XVIII. —Las fuerzas dominantes en la política de Europa desde la Revolución Francesa han sido los principios gemelos de nacionalidad y democracia; y en ningún lugar han sido más evidentes los frutos de estos principios que en la largamente dividida y mal gobernada península italiana. El despertar del pueblo italiano a una nueva conciencia de unidad, fortaleza y aspiración puede decirse que data de la invasión napoleónica de 1796, y la primera fase del Risorgimento, o "resurrección", puede, por tanto, considerarse coincidente con la era de la dominación francesa, es decir, de 1796 a 1814. Al inicio de este periodo, dos dinastías no italianas compartían el dominio de la mayor parte de Italia. A los Habsburgo austríacos pertenecían los ricos ducados de Milán (incluyendo Mantua) y Toscana, junto con una influencia preponderante en Módena. A los Borbones españoles pertenecían el ducado de Parma y el importante reino de Nápoles, incluyendo Sicilia. Existían seis estados independientes: el reino de Cerdeña (que comprendía Piamonte, la isla de Cerdeña y, nominalmente, Saboya y Niza), donde únicamente en toda Italia persistía cierto grado de vitalidad política autóctona; los Estados Pontificios; las pequeñas monarquías de Lucca y San Marino; y las dos antiguas repúblicas de Venecia y Génova, desde hacía tiempo despojadas de sus imperios, su poder marítimo y su importancia económica y política. El absolutismo reinaba casi universalmente, y en la mayoría de los estados, especialmente en los del sur, el absolutismo era sinónimo de corrupción y opresión.

387. La República Cisalpina, 1797. —Durante las dos décadas que abarcaron la carrera pública de Napoleón, correspondió a los franceses derribar por completo el antiguo orden político de Italia, abolir totalmente el dominio austríaco y sustituirlo por el de Francia, implantar en Italia un conjunto completamente nuevo y revolucionario de instituciones políticas y legales, y, casi sin quererlo, avivar un fervor patriótico que durante generaciones había permanecido latente y casi inadvertido. El inicio de estas transformaciones se produjo directamente como consecuencia de la brillante incursión napoleónica de 1796. Uno a uno, ante el avance de los victoriosos franceses, se fueron separando los príncipes que, bajo la tutela inglesa y austríaca, hasta entonces habían estado aliados contra Francia. El rey de Nápoles buscó un armisticio; el Papa firmó la paz; en Arcole y Rivoli el poder austríaco fue destrozado. El 16 de octubre de 1796 se proclamó, con la aprobación del conquistador, una República Cispadana, que incluía Módena, Reggio, Ferrara y Bolonia; y el 27 de marzo de 1797 se promulgó para el nuevo estado una constitución que, tras ser adoptada por representantes de los cuatro distritos, fue ratificada por votación popular. Esta constitución—la primera en la historia de la Italia moderna—fue modelada directamente sobre el instrumento francés de 1795. Preveía un consejo legislativo de sesenta miembros, con poder exclusivo para proponer leyes, otro de treinta miembros, con facultad para aprobar o rechazar medidas, y un directorio ejecutivo de tres, elegidos por los cuerpos legislativos.

En Lombardía un movimiento similar produjo resultados semejantes. Durante la primavera y el principio del verano de 1797, cuatro comisiones constituidas por Napoleón elaboraron una constitución que también reproducía todas las características esenciales del modelo francés, y el 9 de julio se inauguró con gran ceremonia en Milán la República Transpadana. Se estableció un directorio y dos consejos legislativos compuestos respectivamente por ciento sesenta y ochenta miembros; y los primeros directores, representantes y demás funcionarios fueron nombrados por Napoleón. A petición urgente de los cispadanos, ambas repúblicas se unieron el 15 de julio, y a la nueva comunidad se le otorgó el nombre de República Cisalpina. En el mes de mayo anterior, la venerable pero impotente república veneciana había sido aplastada, y cuando, en el tratado de Campo Formio, el 17 de octubre de 1797, Austria fue llevada a reconocer el nuevo estado cisalpino, se le compensó en cierta medida otorgándole la mayor parte de los territorios venecianos, incluida la ciudad de Venecia.

388. Las repúblicas Ligur, Romana y Partenopea, 1797-1799. —Mientras tanto, en junio de 1797, la antigua república de Génova fue remodelada. La oligarquía gobernante, expulsada del poder por Napoleón, dio paso a una democracia de tipo moderado, confiándose las funciones legislativas a dos cámaras elegidas popularmente, mientras que el poder ejecutivo se depositó en un dux y doce senadores; y a la nueva comunidad, francesa en todo menos en el nombre, se le dio la denominación de República Ligur. La constitución ligur fue aceptada por el pueblo el 2 de diciembre de 1797. Durante el invierno de 1797-1798, el Directorio francés, abiertamente hostil al papado, alentó persistentemente al partido democrático en Roma para derrocar el poder temporal y establecer una república independiente. El 15 de febrero de 1798, con la ayuda de las armas francesas, los demócratas se impusieron, se reunieron en el Foro, proclamaron la restauración de la República Romana y eligieron como cabeza del estado a un cuerpo de siete cónsules. El anciano pontífice, Pío VI, fue maltratado y finalmente trasladado a Francia. Para la nueva República Tiberina, o Romana, se promulgó el 20 de marzo de 1798 una constitución que preveía los habituales dos consejos—un Senado de treinta miembros y un Tribunado de sesenta—y un directorio, denominado consulado, compuesto por cinco cónsules elegidos por los consejos. Menos de un año después (23 de enero de 1799), tras un enfrentamiento armado entre los franceses y el soberano napolitano, Fernando IV, Nápoles fue tomada y el reino del sur se convirtió en la República Partenopea. Allí se promulgó una constitución que establecía un directorio de cinco miembros, un Senado de cincuenta, con derecho exclusivo de iniciativa legislativa, y un Tribunado de ciento veinte.

389. Revisiones constitucionales. —Durante la ausencia de Napoleón en la expedición a Egipto, los ejércitos franceses sufrieron repetidos reveses en Italia, y para finales de 1799 todo lo que se había ganado para Francia parecía estar, o a punto de estar, perdido. Sin embargo, con la campaña que culminó en Marengo (14 de junio de 1800), Napoleón no solo consolidó su recién adquirida posición en Francia, sino que volvió a poner a Italia a sus pies. Según los términos del tratado de Lunéville (9 de febrero de 1801), Austria reconoció las repúblicas cisalpina y ligur reconstituidas, mientras que Módena y Toscana regresaron al control francés, y la supremacía francesa en otras partes quedó firmemente establecida. El 21 de septiembre de 1802, Piamonte fue organizado en seis departamentos e incorporado a la República Francesa. Durante el invierno de 1802-1803, las constituciones de las repúblicas cisalpina y ligur fueron remodeladas en interés de esa misma dominación autocrática que ya maduraba rápidamente en Francia. En cada república se establecieron inicialmente tres cuerpos—una consulta ejecutiva, una legislatura de 150 miembros y un tribunal—que eran elegidos por tres colegios electorales compuestos por (1) los possidenti, o propietarios de tierras, (2) los dotti, o eruditos y eclesiásticos, y (3) los commercianti, o comerciantes y negociantes; pero la legislatura podía ser completamente anulada por la consulta, y la consulta era poco más que el órgano de Napoleón. Por cierto, en este punto la República Cisalpina fue renombrada como República Italiana. Menos de un año después, al resultar demasiado democráticas las nuevas constituciones, fueron revisadas de tal manera que el órgano legislativo fue sustituido por un senado de treinta miembros presidido por un dux, en el que se concentraron todos los poderes políticos y administrativos.

390. El Reino de Italia (1805) y el Reino Napoleónico de Nápoles, 1807. —La estipulación del tratado de Lunéville, según la cual las repúblicas italianas debían permanecer completamente independientes de Francia, fue ignorada en todo momento. Política y comercialmente no eran más que dependencias, y, tras la proclamación del imperio francés (18 de mayo de 1804), el hecho fue admitido abiertamente. A Napoleón le parecía incongruente que un emperador de los franceses fuera protector de repúblicas. El escaso interés del conquistador por la libertad política de los italianos se había demostrado muchas veces, nunca más contundentemente que en el cínico trato que dio a Venecia. Además, nadie sabía mejor que él cuán poco preparados estaban los italianos para el autogobierno. Por lo tanto, gradualmente se fue elaborando un proyecto para convertir la República Italiana en un reino tributario de Francia. El deseo de Napoleón era que su hermano mayor, José, ocupara el trono de este reino. Pero José, al no querer poner en peligro sus posibilidades de sucesión en Francia, se negó, al igual que su hermano menor, Luis. El resultado fue que, mediante un estatuto constitucional del 17 de marzo de 1805, el Emperador se hizo proclamar rey de Italia, y el 26 de mayo siguiente, en la catedral de Milán, se colocó sobre la cabeza la corona de hierro de los antiguos reyes lombardos. El hijastro del soberano, Eugenio Beauharnais, fue designado regente. En junio de ese mismo año, en respuesta a una petición que el propio Napoleón había instigado, la República Ligur fue proclamada parte integrante del imperio francés. La anexión de Parma y Piacenza siguió de inmediato.

Frente a la coalición de Gran Bretaña, Rusia, Austria y Nápoles, que fue motivada de manera inmediata por la anexión de Liguria, Napoleón tuvo un éxito completo. Por el tratado de Pressburg (26 de diciembre de 1806), Austria cedió al reino italiano su parte de Venecia, junto con las provincias de Istria y Dalmacia. Tras una vigorosa campaña dirigida por José Bonaparte, la familia Borbón restaurada fue expulsada nuevamente de Nápoles, donde José permitió que se le estableciera como rey. En 1808 fue sucedido por el ambicioso mariscal y cuñado de Napoleón, Murat. Desde Bayona, José promulgó una constitución para sus antiguos súbditos, que preveía un consejo de estado de entre veintiséis y treinta y seis miembros y una sola cámara legislativa de cien miembros, de los cuales ochenta serían nombrados por el rey y veinte elegidos por colegios electorales. Sin embargo, no fue sino hasta 1815, y solo durante unas pocas semanas, que este instrumento estuvo realmente en funcionamiento.

391. El fin del dominio francés. —Finalmente, los territorios papales fueron puestos bajo control completo. Tras una prolongada fricción con el Papa, Napoleón primero (2 de abril de 1808) anexó al reino de Italia la marca papal de Ancona y los ducados de Urbino, Macerata y Camerino, y luego (por decretos del 17 de mayo de 1809 y 17 de febrero de 1810) añadió al imperio francés la propia Roma y el Patrimonium Petri. El territorio romano se dividió en dos departamentos, y en ellos, como en todas las provincias italianas bajo el dominio de Napoleón, se estableció un sistema francés completo de leyes y administración. A todos los distritos tributarios por igual se extendió el Código Napoleón, y en ellos se organizaron consejos, tribunales y organismos de control esencialmente análogos a los que componían el régimen gubernamental napoleónico en Francia. En ellos, asimismo, se emprendieron obras públicas, medidas para la educación pública y reformas sociales similares a las que en Francia constituían los aspectos más permanentes y benéficos de la dominación napoleónica. Por primera vez desde la época de Justiniano, toda la península quedó bajo lo que era, en los hechos si no en el nombre, un solo sistema político.

Sin embargo, si el ascenso del poder francés en Italia había sido brillante, su colapso fue rápido y completo. Siguió inmediatamente a la campaña rusa de Napoleón y a la derrota en Leipzig. La rendición final, consecuencia de la primera abdicación de Napoleón, se produjo el 16 de abril de 1814 por parte del virrey Beauharnais, tras lo cual los austríacos retomaron el control en el norte, los Borbones en el sur, y todo el problema del ajuste permanente fue entregado al congreso de las potencias en Viena.

II. LA RESTAURACIÓN Y LA REVOLUCIÓN DE 1848 (p. 358)

392. Italia en 1815. —Por el Acta Final del Congreso de Viena, 9 de junio de 1815, Italia fue devuelta a un estado tal que el nombre de la península podía ser caracterizado acertadamente por Metternich como una mera expresión geográfica. En lo esencial, aunque no en todos los aspectos, se volvió a la situación anterior a la época napoleónica. Cuando concluyeron las negociaciones de los diplomáticos, se constató que quedaban, en total, diez estados italianos, a saber: el reino de Cerdeña, Lombardo-Venecia, Parma, Módena, Lucca, Toscana, Mónaco, San Marino, el reino de Nápoles y los Estados de la Iglesia. Al reino de Cerdeña, reconstituido bajo Víctor Manuel I, Francia devolvió Niza y Saboya, y se le añadió la antigua república de Génova. Lombardo-Venecia, que comprendía el ducado de Milán y todas las posesiones continentales de la antigua república veneciana, incluidas Istria y Dalmacia, fue entregada a Austria. Toscana fue restaurada al gran duque Fernando III de Habsburgo-Lorena; el ducado de Módena, a Francisco IV, hijo del archiduque Fernando de Austria; Parma y Piacenza fueron asignadas a María Luisa, hija del emperador austríaco y esposa de Napoleón; el ducado de Lucca, a María Luisa de Borbón-Parma. En el sur, Fernando IV de Nápoles, restaurado en todas sus antiguas posesiones, fue reconocido bajo el nuevo título de Fernando I. Y, finalmente, el Papa Pío VII, que durante mucho tiempo había estado semiprisión por Napoleón en Fontainebleau, recuperó la totalidad del dominio que antes había pertenecido a la Santa Sede.

Respecto a todo el arreglo, dos hechos son evidentes. El primero es que en la Italia de 1815 no existía ni siquiera la apariencia de unidad nacional. El segundo es que la preponderancia de Austria era apenas menos completa que la que en tiempos de Napoleón había sido la de Francia. Austria poseía directamente Lombardo-Venecia; Toscana, Módena y Parma eran gobernadas por príncipes austríacos; Fernando de Nápoles era aliado de Austria y se había comprometido a no introducir en sus posesiones principios de gobierno incompatibles con los empleados por los austríacos en el norte; mientras que incluso Víctor Manuel de Cerdeña—el único soberano nativo importante, aparte del Papa, en la península—estaba comprometido a una alianza perpetua con Austria.

393. Preludios de la unidad. —"Italia", escribió Napoleón algún (p. 359) tiempo después de su destierro a Santa Elena, "aislada entre sus límites naturales, está destinada a formar una nación grande y poderosa. Italia es una nación; la unidad de lengua, costumbres y literatura debe, en un periodo más o menos lejano, unir a sus habitantes bajo un solo gobierno. Y, sin la menor duda, Roma será elegida por los italianos como su capital." En la época en que se escribió esta profecía, la unificación de Italia parecía, en apariencia, el acontecimiento más improbable. Sin embargo, era inminente, y a ella debe reconocerse que Napoleón contribuyó en no poca medida. En palabras de un escritor reciente, "las brutalidades de los casacas blancas de Austria en el norte, la represión poco inteligente entonces característica de la casa de Saboya, la mezquina animosidad del duque de Módena, el oscurantismo medieval del papa y los cardenales en el centro de la península, y los excesos grotescos de Fernando en el sur, no pudieron borrar de la mente de los italianos el recuerdo de los beneficios derivados de las leyes justas, la administración vigorosa y los objetivos ilustrados del gran emperador. La dura pero saludable disciplina que habían experimentado bajo su mando les enseñó que eran iguales a las razas del norte tanto en la sala de consejo como en el campo de batalla. Además, les reveló esa verdad, que una vez comprendida nunca se olvida, de que, a pesar de las diferencias de clima, carácter y habla, eran en lo esencial una nación." No es exagerado decir que Napoleón sembró la semilla de la unidad italiana.

394. Revolución fallida, 1820-1832. —Desde 1815 hasta 1848, la influencia austriaca, moldeada en gran parte por Metternich, fue en todas partes reaccionaria, y durante este prolongado período no existió en Italia ningún gobierno que no fuera de tipo absolutista. Ninguno de los estados tenía constitución, parlamento, ni vestigio alguno de procedimiento político popular. En julio de 1820, Fernando de Nápoles fue obligado por un levantamiento revolucionario a promulgar una constitución idéntica a la que ese mismo año se impuso a Fernando VII de España. Este instrumento preestablecido preveía un parlamento unicameral elegido por el pueblo, al que se conferían amplios poderes; un consejo de estado compuesto por veinticuatro miembros para asesorar al rey; un poder judicial independiente; y una diputación parlamentaria de siete miembros elegidos por el parlamento, cuya función era, en caso de disolución parlamentaria, salvaguardar el cumplimiento de la constitución. En marzo de 1821 estalló la revolución en Piamonte y, tras abdicar el rey de carácter moderado, Víctor Manuel, en favor de su hermano, Carlos Alberto, un regente temporal, el Príncipe de Carignano, bajo presión, concedió al pueblo una réplica de la ley fundamental española. Sin embargo, tanto en Nápoles como en Piamonte, el fracaso de los progresistas fue total. Los reformistas demostraron carecer de unidad de propósito, y cuando, bajo autorización de las grandes potencias continentales, Austria intervino, todo atisbo de constitucionalismo fue rápidamente extinguido. De manera similar, en 1831-1832, hubo en Módena, Parma y los Estados Pontificios una insurrección generalizada, y con algo más de evidencia de un espíritu nacional en crecimiento; pero nuevamente, con la ayuda austriaca, los levantamientos fueron sofocados.

395. La Revolución de 1848 y las nuevas constituciones. —El punto de inflexión llegó con el gran año de la revolución, 1848. Durante las décadas de 1830 y 1840, mediante agitación pública, la organización de la "Joven Italia" de Mazzini, la difusión de literatura patriótica y de diversas otras maneras, se preparó sistemáticamente el terreno para el risorgimento al que patriotas y profetas aspiraban. En 1846 un papa de mentalidad liberal, Pío IX, instituyó una serie de reformas, y el ejemplo fue seguido de inmediato por los príncipes de Piamonte (Cerdeña) y Toscana. En enero de 1848 estalló nuevamente la revolución en Nápoles y, en el plazo de un mes, Fernando II se vio obligado a ceder ante la demanda popular de una constitución. El instrumento, promulgado el 10 de febrero, preveía un cuerpo legislativo compuesto por una cámara de pares, designados por el rey de por vida, y una cámara de diputados, elegidos por el pueblo. El 15 de febrero, el soberano de Toscana, Leopoldo II, concedió a sus súbditos una constitución de carácter similar, estableciendo un sistema representativo completo.

El 5 de febrero, el municipio de Turín, expresando una demanda en la que coincidían muchos nobles y altos funcionarios del estado, solicitó a Carlos Alberto de Piamonte la concesión de una constitución. Tres días después, al concluir una serie de sesiones secretas de su consejo, el soberano anunció que "por su libre y entera voluntad" consideraba que había llegado el momento de extender a sus súbditos un sistema de gobierno representativo plenamente desarrollado, y el 4 de marzo se promulgó un instrumento notable—el Statuto fondamentale del Regno, modelado según la Carta francesa enmendada de 1830—que, sin modificación alguna en su texto, sobrevive hasta hoy como la constitución del reino de Italia. El 14 de marzo se emitió (p. 361) por el Papa un instrumento conocido como el Statuto fondamentale del Governo temporale, por el cual se constituyeron dos cuerpos legislativos—un alto consejo y una cámara de diputados—y un consejo de estado, compuesto por diez miembros y veinticuatro asesores, encargado de preparar las medidas. Las leyes aprobadas por el parlamento debían ser sometidas al Sumo Pontífice, quien, tras su discusión en consistorio, debía otorgarles o negarles la aprobación final. Antes de que avanzara mucho el año, la noticia de la caída de Luis Felipe, del levantamiento en Alemania y de la caída de Metternich sumió a toda Italia nuevamente en la insurrección. Bajo la presión de la demanda popular, el Papa y el Rey de Nápoles enviaron tropas para ayudar a los estados del norte en la liberación de la península del despotismo austriaco, y por un tiempo, bajo el liderazgo del monarca piamontés, Carlos Alberto, toda Italia pareció unida en un movimiento ampliamente nacionalista. El 10 de julio una asamblea constituyente en Nápoles adoptó una nueva y sumamente liberal constitución y, el 9 de febrero de 1849, tras una ruptura entre el Papa y el parlamento romano, el poder temporal del papado fue nuevamente abolido y Roma, bajo una constitución apropiada, fue proclamada república.

396. La reacción. —Sin embargo, la reacción fue rápida y, aparentemente, casi total. Tan pronto como fue posible, el rey de Nápoles se retiró de la guerra, revocó la constitución que había concedido y derrotó a las fuerzas del liberalismo. Con la ayuda de Francia, Austria y Nápoles, el Papa extinguió la república romana y restableció con todo su vigor el poder temporal. Por medio de las armas austriacas, uno tras otro, los estados insurreccionales del norte y centro fueron aplastados, y la influencia austriaca en esa región volvió a alcanzar su grado anterior de predominio. El constitucionalismo dio paso al absolutismo, y los liberales, desmoralizados y desunidos, fueron perseguidos en todas partes. Solo en Piamonte, cuyo soberano, tras la amarga derrota en Novara, había abdicado en favor de su hijo, Víctor Manuel II (23 de marzo de 1849), quedaba algún vestigio de independencia política o libertad civil.

III. LA CONSECUCIÓN DE LA UNIFICACIÓN (p. 362)

397. El liderazgo de Piamonte. —Víctor Manuel permaneció sordo a todos los incentivos para abrogar la constitución que su padre había otorgado, y la lógica de la situación comenzó a señalar inequívocamente a Piamonte como la esperanza de la causa patriótica. Después de 1848, la construcción de la nación italiana se convierte, en esencia, en la historia de la organización, el liderazgo, la conquista y la expansión piamonteses. Víctor Manuel, hombre honesto y de mentalidad liberal, no era un estadista de primer orden, pero tuvo la sabiduría de reconocer y confiar en el talento político de uno de los ministros más notables de la historia de la Europa moderna, el conde Cavour. Cuando, en 1850, Cavour ingresó al ministerio piamontés, ya era conocido como un ferviente defensor tanto del constitucionalismo como de la unificación nacional, y después, en 1852, al asumir el cargo de primer ministro, se le permitió prácticamente actuar con plena libertad en la aplicación de políticas destinadas a lograr estos fines. El propósito original del rey y su ministro era lograr la exclusión de la influencia austriaca en Italia y organizar los diversos estados de la península en una confederación bajo el liderazgo nominal del Papa, pero bajo la supremacía real del soberano de Piamonte. Finalmente, el plan fue modificado hasta contemplar nada menos que la unificación de todo el país bajo el control de un gobierno centralizado, nacional y temporal.

398. Las anexiones de 1859-1860. —En 1855, Cavour firmó una alianza ofensiva y defensiva con Francia, y en 1859 Piamonte, con la connivencia de su aliada, precipitó la guerra con Austria. Según el acuerdo alcanzado entre Cavour y el emperador Napoleón III en Plombières (20 de junio de 1858), Austria debía ser expulsada por completo del suelo italiano; Lombardo-Venecia, los pequeños ducados del norte, las Legaciones papales y quizás las Marcas serían anexados a Piamonte, formando en conjunto un reino de la Alta Italia; Umbría y Toscana serían erigidas en un reino de la Italia Central; el Papa conservaría Roma y Fernando Nápoles; y los cuatro estados así constituidos formarían una confederación italiana. En el conflicto que siguió, los austríacos fueron derrotados rotundamente, pero su única pérdida inmediata fue el antiguo ducado de Lombardía. A pesar de la jactancia de Napoleón de que liberaría Italia hasta el Adriático, Venecia permaneció todavía siete años en manos de los Habsburgo. Según los términos del tratado de Zúrich (10 de noviembre), que ratificó los preliminares de Villafranca (11 de julio), Lombardía fue anexada a Piamonte. Años (p. 363) antes (8 de junio de 1848), un plebiscito lombardo sobre la cuestión de dicha anexión había arrojado un voto afirmativo de 561,002 contra 681.

La ganancia derivada de la anexión de Lombardía fue en cierta medida contrarrestada por la cesión de Saboya y Niza a Francia, conforme a un acuerdo celebrado antes de la guerra. Sin embargo, en los hechos, los beneficios que obtuvo Piamonte de la guerra contra Austria fueron enormes. Impulsada por el vigor y la promesa del liderazgo piamontés, una gran parte del centro de Italia se sublevó y declaró su deseo de unirse al dominio de Víctor Manuel. En septiembre de 1859, cuatro asambleas, representando al gran ducado de Toscana, los ducados de Módena y Parma, y la Romaña (la parte norte de los Estados Pontificios), se reunieron en Florencia, Módena, Parma y Bolonia, respectivamente, y votaron unánimemente por la incorporación a Piamonte. Durante marzo de 1860, se sometió a elección de los habitantes de cada uno de estos distritos la alternativa entre anexión e independencia, teniendo derecho a votar todos los varones mayores de edad, con el resultado de un total de 792,577 votos afirmativos de un total de 807,502. Bajo la autoridad conferida por el parlamento piamontés, el rey aceptó los territorios, siendo la proclamación formal de la incorporación de Parma, Módena y la Romaña fechada el 18 de marzo, y la de la incorporación de Toscana, el 22 de marzo. Se eligieron de inmediato diputados para representar a las provincias anexadas, y el 2 de abril de 1860 se convocó en Turín el parlamento ampliado. En el transcurso de un año, la población del reino se había más que duplicado. Ahora era de 11,000,000, aproximadamente la mitad de la península.

399. Nuevas Anexiones: el Reino de Italia, 1861. —Mientras tanto, el programa de Cavour y el rey se había ampliado para abarcar una unificación completa de todo el país. Con asombrosa rapidez, la tarea se llevó casi a su término. Con la ayuda de Garibaldi y sus famosos Mil, el pueblo de Sicilia y Nápoles expulsó a su soberano Borbón y, en el plebiscito del 21 de octubre de 1860, declaró, por una votación de 1,734,117 contra 10,979, su deseo de anexión a Piamonte. Al mismo tiempo, Umbría y Las Marcas fueron ocupadas por las fuerzas piamontesas, quedando al Papa únicamente la Ciudad Eterna y un pequeño territorio circundante. Por votaciones de 97,040 contra 380 y 133,077 contra 1,212, respectivamente, estos distritos declararon su deseo de anexión y, el 17 de diciembre de 1860, un decreto real anunció su incorporación definitiva, junto con la de Nápoles. El 27 de enero de 1861 se celebraron elecciones generales y, el 18 de febrero, se reunió en Turín un nuevo y ampliado parlamento, que el 18 de marzo proclamó el Reino Unido de Italia. Sobre todos los nuevos territorios se extendió el memorable Statuto concedido a Piamonte por Carlos Alberto trece años antes, y Víctor Manuel II fue reconocido "por la gracia de Dios y la voluntad de la nación, Rey de Italia".

400. La Culminación de la Unificación, 1866-1871. —Solo restaba consolidar el reino y lograr la anexión de los dos distritos italianos, Véneto y Roma, que aún permanecían en manos extranjeras. Véneto se adquirió como consecuencia directa de la alianza de Italia con Prusia contra Austria en 1866. Un plebiscito realizado el 21 y 22 de octubre de 1866, tras la cesión forzada de Véneto por Austria el 3 de octubre, arrojó una votación de 647,246 contra 47 a favor de la anexión. La unión fue sancionada por un decreto del 4 de noviembre de 1866 y ratificada por una ley del 18 de julio de 1867. La adquisición de Roma fue posible cuatro años después por las exigencias de la guerra franco-prusiana. Se había ido consolidando la convicción de que, tarde o temprano, Roma debía convertirse en la capital del reino, y cuando, en 1870, se retiró la guarnición que Francia había mantenido en Italia desde 1849 para proteger al papado, se aprovechó la oportunidad para complementar la diplomacia infructuosa con demostraciones militares. El 20 de septiembre, las tropas del general Cadorna forzaron la entrada a la ciudad y el Papa se vio obligado a capitular. El 2 de octubre, el pueblo declaró, por una votación de 133,681 contra 1,507, su deseo de anexión; el 9 de octubre se proclamó la anexión; y el 31 de diciembre fue ratificada por acto del parlamento. Las garantías de independencia que debían otorgarse al papado quedaron por determinarse en una ley posterior. Por una ley del 3 de febrero de 1871, la capital del reino—ya trasladada de Turín a Florencia en 1865—fue llevada a Roma; y en la Ciudad Eterna, el 27 de noviembre siguiente, se reunió el undécimo parlamento desde la revolución de 1848, el cuarto desde la proclamación del reino de Italia, el primero desde la culminación de la unidad italiana.

IV. LA CONSTITUCIÓN (p. 365)

401. El Statuto. —La constitución formal del reino de Italia hoy en día es el Statuto fondamentale del Regno, concedido el 4 de marzo de 1848 por Carlos Alberto a sus súbditos piamonteses. A cada uno de los territorios sucesivamente anexados al reino piamontés, este instrumento se extendió de inmediato, sobre la base de ratificaciones populares o plebiscitos; y cuando, en 1861, el reino de Piamonte se convirtió en el reino de Italia, la ley fundamental, modificada solo en aspectos menores, continuó en vigor. El Statuto fue concedido originalmente como una carta real, y su autor parece haber esperado que fuera definitivo, al menos hasta que fuera reemplazado en su totalidad por otro instrumento. Al mismo tiempo, hay pocas razones para dudar que desde el principio se contempló la posibilidad de enmienda a través de los mecanismos de la legislación ordinaria. En cualquier caso, no se incluyó en el instrumento ninguna estipulación sobre su revisión, y nunca se ha añadido ninguna. En varias ocasiones desde 1861 se han sugerido e incluso debatido posibles modificaciones al texto constitucional, pero ninguna ha sido adoptada. Pero esto no significa que el sistema constitucional de Italia haya permanecido inalterado todo el tiempo. Por el contrario, ese sistema ha mostrado notable vitalidad, crecimiento y capacidad de adaptación. En Italia, como en otros estados, la constitución escrita es complementada de muchas maneras importantes por la costumbre no escrita, y los juristas italianos están ahora sustancialmente de acuerdo en que la costumbre debe considerarse legítimamente una fuente de derecho público.

402. Reforma Legislativa. —Sin embargo, un asunto más importante es la ampliación y readaptación de la constitución mediante la acción parlamentaria. En los primeros días del reino existía la tendencia de observar cuidadosamente en la práctica la distinción entre funciones y poderes de carácter legislativo y aquellos de carácter constitucional. Sin embargo, gradualmente creció la convicción de que el sistema constitucional de la nación podía ser modificado mediante los procesos de la legislación ordinaria, y en la Italia actual la teoría de la omnipotencia parlamentaria está casi tan firmemente establecida como en Gran Bretaña. Las cámaras parlamentarias nunca han declarado directamente la intención de enmendar un solo artículo del Statuto, pero numerosas medidas que han promulgado han, con clara intención, eliminado disposiciones del instrumento en algunos puntos, añadido en otros, y cambiado tanto su espíritu como su aplicación. Se ha procurado que tales leyes estén en armonía con la voluntad pública, y en la práctica rara vez se someten a votación final hasta que el país ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre ellas en una elección general. La doctrina que ha llegado a ser comúnmente aceptada fue expresada enérgicamente, en la sesión del 23 de julio de 1881, por Crispi, de la siguiente manera: "No admito la intangibilidad del Statuto. Los estatutos se hacen para impedir que los gobiernos retrocedan, no para impedir que avancen. Ante nosotros no puede haber más que progreso... Si mantenemos inmutable la ley fundamental del Estado, deseamos la inmovilidad y deberíamos desechar todos los avances logrados hasta ahora por las autoridades constituidas. Entiendo que en el Statuto de Carlos Alberto nada se dice sobre la revisión, y esto fue prudente. Pero, ¿cómo debe interpretarse este silencio? Debe interpretarse en el sentido de que no es necesario para la Constitución italiana que se convoque expresamente una asamblea constituyente, sino que el Parlamento, en su modo habitual de operar, es siempre constituyente y constituido. Siempre que la opinión pública haya madurado una reforma, es deber del Parlamento aceptarla, aunque la reforma implique la modificación de un artículo del Statuto." De acuerdo con los principios aquí enunciados—por mencionar solo algunos ejemplos—la ley del 6 de diciembre de 1865, que regula la organización del poder judicial, la Ley de Garantías Papales de 1871, y las medidas de 1882 y 1895 que revisaron y ampliaron el sufragio, fueron incorporadas al cuerpo legal.

403. Naturaleza de la Constitución. —El Statuto, compuesto por ochenta y cuatro artículos, es un instrumento de considerable extensión. Trata, sucesivamente, sobre la Corona, los derechos y deberes de los ciudadanos, el Senado, la Cámara de Diputados, los Ministros, el Poder Judicial y asuntos de carácter misceláneo. La declaración de derechos contenida en los Artículos 24 al 32 garantiza a todos los habitantes del reino la igualdad ante la ley, la libertad personal, la inviolabilidad del domicilio y de la propiedad, la libertad de prensa, la exención de impuestos no parlamentarios y, con ciertas restricciones, la libertad de reunión. Sin embargo, debe tenerse presente constantemente que el Statuto está tan recubierto de disposiciones legales y de costumbres que no es posible comprender adecuadamente la constitución vigente del reino, ni en lo que respecta a los principios generales ni a los órganos gubernamentales específicos, mediante el examen exclusivo de este documento. En palabras de un publicista italiano, la constitución italiana ya no consiste en el Estatuto de Carlos Alberto. Este constituye simplemente el inicio de un nuevo orden de cosas. Muchas instituciones han sido transformadas por leyes, decretos, usos y desuso, de modo que la constitución italiana se ha vuelto acumulativa, conformada por un organismo legal agrupado en torno a un núcleo primario que es el Statuto.

CAPÍTULO XX (p. 368)

EL SISTEMA GUBERNAMENTAL ITALIANO

I. LA CORONA Y EL MINISTERIO

404. Situación del Soberano. —El sistema constitucional de Italia comprende, según la terminología del Statuto, un "gobierno monárquico representativo". El trono es hereditario, conforme al principio de la Ley Sálica; es decir, solo puede ser heredado por y a través de varones. Se establecen disposiciones detalladas para el ejercicio de la autoridad real en caso de minoría de edad o incapacidad del soberano. Durante una minoría de edad (que concluye al término del decimoctavo año del rey), el príncipe que sigue en el orden de sucesión, siempre que tenga veintiún años, está autorizado para actuar como regente. En ausencia de parientes varones, la regencia recae en la reina madre, y en defecto de reina madre, el regente es elegido por la cámara legislativa. Al ascender al trono, el rey está obligado a prestar juramento ante las cámaras legislativas de mantener y observar fielmente la constitución del reino. Se declara que el monarca es sagrado e inviolable en su persona, y se le asigna una lista civil de 16,050,000 liras, de la cual, sin embargo, actualmente se reintegra anualmente al Estado la suma de un millón de liras. Desde 1870, la residencia real ha sido el Palacio del Quirinal, un palacio que durante generaciones, por su situación elevada y saludable, fue frecuentado por los papas.

405. Poderes y Funciones de la Corona. —En teoría, los poderes de la corona parecen enormes; en realidad son mucho menos considerables, como inevitablemente ocurre donde la monarquía está limitada por el parlamentarismo. Según el Statuto, el poder ejecutivo reside únicamente en el rey, y en teoría, este poder aún le pertenece exclusivamente. Sin embargo, su ejercicio recae casi por completo en un grupo de ministros, quienes son responsables, no ante la corona, sino ante el parlamento. En ningún país continental se ha aceptado de manera más deliberada o más absoluta los principios esenciales que sustentan el sistema parlamentario británico. Ninguno de los tres soberanos de la Italia unificada ha intentado jamás establecer algo parecido a un gobierno personal. El principio de que el ministerio constituye el poder ejecutivo efectivo y de que debe ser continuamente responsable ante la cámara baja del Parlamento ha sido observado durante tanto tiempo en la práctica que ahora se considera una ley inflexible de la constitución. Bajo estas limitaciones, sin embargo, el rey aprueba y promulga las leyes, concede indultos y conmuta penas, declara la guerra, comanda todas las fuerzas militares y navales, concluye tratados, emite decretos, crea senadores y realiza nombramientos para todos los cargos del Estado. El Statuto establece que los tratados que impliquen obligaciones financieras o alteraciones del territorio del Estado solo serán efectivos tras recibir la aprobación de las cámaras legislativas. En la práctica, todos los tratados se someten regularmente a dicha aprobación, salvo aquellos que consisten en convenciones militares o alianzas extranjeras. El poder de veto existe, pero en la práctica nunca se utiliza. Rara vez el rey asiste a las sesiones del gabinete, donde se discuten las políticas del gobierno y se formulan sus medidas y, salvo por la designación del primer ministro en caso de crisis de gabinete y en el ámbito de las relaciones exteriores, puede decirse que el poder real incide de manera directa en los asuntos del Estado solo de forma incidental. Sin embargo, como jefe de la nación y símbolo visible de su ardua unificación, el monarca cumple una función claramente útil. La familia reinante, y especialmente el actual soberano, Víctor Manuel III, es sumamente popular en todo el país; de modo que, aunque en Italia, como en otras monarquías europeas, existe un elemento republicano declarado, todo indica que la monarquía será una institución duradera.

406. El Ministerio: Composición. —De lo dicho se desprende que el ministerio en Italia, como en Gran Bretaña y Francia, constituye el verdadero poder ejecutivo. Nominalmente, está compuesto por los jefes de departamento, aunque ocasionalmente se designa a algún miembro sin cartera. Actualmente existen once departamentos, a saber: Asuntos Exteriores; Guerra; Marina; Interior; Hacienda; Tesoro; Instrucción Pública; Obras Públicas; Justicia y Asuntos Eclesiásticos; Comercio, Industria y Agricultura; y Correos y Telégrafos. Por lo general, el primer ministro, o "presidente del consejo", ocupa la cartera de Interior. Es nombrado por el rey y, dado que, debido a la multiplicidad de partidos políticos italianos, a menudo no existe un "líder de la oposición" claramente definido como el que casi siempre está listo para asumir el cargo en Gran Bretaña, en el nombramiento hay margen para ejercer una considerable discreción. Todos los demás miembros del ministerio son designados por la corona, a propuesta del primer ministro. Conforme a la ley del 12 de febrero de 1888, cada ministro cuenta con la asistencia de un subsecretario de Estado.

Todos los ministros y subsecretarios tienen derecho a presentarse en el recinto de cualquiera de las cámaras legislativas y a ser escuchados si así lo solicitan; pero ninguno de ellos tiene derecho a votar en dichos cuerpos a menos que sea miembro de los mismos. Para ser designado a una cartera o a una subsecretaría no es necesario ser miembro de ninguna de las cámaras; pero si el designado no posee tal membresía, es costumbre que busque el siguiente escaño vacante en la Cámara de Diputados, a menos que entretanto haya sido nombrado senador. En realidad, los ministros son seleccionados regularmente entre los miembros del Parlamento, y predominantemente de la Cámara de Diputados. Solo raramente la jefatura del gobierno ha recaído en un senador. Los ministros de guerra y de marina, al ser elegidos en gran parte por sus cualificaciones técnicas, suelen ser miembros del Senado por nombramiento especial.

407. El Ministerio: Organización y Funciones. —La organización interna del ministerio—las interrelaciones de los distintos departamentos y las relaciones que cada ministro mantiene con el primer ministro—están reguladas en gran medida por un decreto del 28 de marzo de 1867, promulgado nuevamente, con modificaciones menores, el 25 de agosto de 1876. Entre los asuntos que deben ser presentados ante el consejo de ministros se incluyen todos los proyectos de ley que se someterán a las cámaras, todos los tratados, todos los conflictos de jurisdicción administrativa, todas las propuestas relativas al estatus de la Iglesia, las peticiones de las cámaras y las nominaciones de senadores, representantes diplomáticos y una amplia gama de funcionarios administrativos y judiciales. Por ley, se enumera además una extensa lista de asuntos que deben ser llevados a la atención del ministerio, aunque no se exige que se actúe obligatoriamente sobre ellos; y el rango de temas que, por iniciativa del primer ministro o de otros ministros, pueden ser sometidos a consideración, queda deliberadamente sin límite. Es responsabilidad del primer ministro convocar a los ministros en consejo, presidir sus deliberaciones, mantener, tanto en los métodos administrativos como en la política, la mayor uniformidad y solidaridad ministerial posible; y exigir periódicamente a sus colegas informes completos y explícitos sobre los asuntos de cada uno de los distintos departamentos. Sin embargo, debido a la multiplicidad de grupos partidistas en las cámaras, al carácter necesariamente compuesto políticamente de cada gabinete y a la inestabilidad política general del país, los ministerios rara vez poseen una verdadera unidad, y en la administración de los asuntos públicos suelen verse obstaculizados por fricciones internas. "El ministerio italiano", dice un hábil escritor francés, "es manifiestamente incapaz de cumplir eficazmente el triple propósito de un gabinete parlamentario. Ejerce el poder ejecutivo en nombre y bajo la autoridad del rey; pero no siempre sabe cómo restringir al Parlamento dentro de los límites de su control adecuado, y se ve obligado a tolerar la injerencia de los diputados en la administración. Mediante el uso de la iniciativa y la influencia sobre los actos del Parlamento, es el poder que impulsa la legislación; pero no pocas veces carece de la autoridad esencial para llevar a cabo las reformas que ha emprendido, y la Cámara evade fácilmente su control. Busca mantener la armonía entre los dos poderes (ejecutivo y legislativo); pero las repetidas derrotas que sufre demuestran hasta qué punto su labor se ve obstaculizada por la desorganización de los partidos." Por todos sus actos, los ministros son responsables directamente ante el Parlamento, lo que significa, en efecto, ante la Cámara de Diputados; y ninguna ley o medida gubernamental puede ponerse en práctica hasta que haya recibido la firma de uno o más miembros del grupo ministerial, quienes asumen así explícitamente la responsabilidad por ella.

408. La Promulgación de Ordenanzas. —El sistema administrativo de Italia está modelado, en lo principal, sobre el de Francia. En su esfuerzo por lograr la homogeneidad nacional, los fundadores del reino se entregaron en exceso a su propensión por la centralización, con la consecuencia de que Italia ha mostrado regularmente una mezcla de burocracia y liberalismo aún más desconcertante que la que prevalece en la República Francesa. En teoría, el sistema administrativo es ampliamente democrático y tolerante; en la práctica, no es raro que se preste al uso de los dispositivos más arbitrarios. Los abusos surgen con mayor frecuencia de los poderes conferidos a los funcionarios administrativos para complementar la legislación mediante la promulgación y aplicación de ordenanzas. La constitución estipula que el Ejecutivo "dictará los decretos y reglamentos necesarios para la ejecución de las leyes, sin suspender su ejecución ni conceder exenciones de ellas". Sin embargo, en la práctica, este poder se extiende aún más que el poder similar del Ejecutivo en Francia, y con el resultado, no infrecuente, de la creación de leyes temporales, o incluso de la virtual anulación de las disposiciones parlamentarias. El Parlamento rara vez está dispuesto a defender estrictamente sus derechos; de hecho, a veces delega expresamente en el ministerio el ejercicio de una amplia autoridad legislativa. El texto final de la gran ley electoral de 1882, por ejemplo, nunca fue considerado en las cámaras. Tras debatir el tema a su satisfacción, las dos cámaras simplemente encomendaron al Gobierno la tarea de redactar un proyecto definitivo de la medida y de promulgarlo por decreto ejecutivo. El mismo procedimiento se ha seguido en otros asuntos fundamentales. Y no solo los ministros en Roma, sino también los agentes administrativos locales, ejercen con libertad la prerrogativa de dictar ordenanzas. "La preferencia, en efecto," como observa Lowell, "por los reglamentos administrativos, que el gobierno puede cambiar en cualquier momento, sobre estatutos rígidos, está profundamente arraigada en las razas latinas, y parece ser especialmente marcada en Italia."

II. PARLAMENTO: EL SENADO

409. Composición. —El poder legislativo en Italia reside conjuntamente en el rey y el Parlamento, este último compuesto por dos cámaras: una alta, el Senado, y una baja, la Cámara de Diputados. El Senado está compuesto enteramente por miembros nombrados de por vida por la corona. El cuerpo no es en sentido estricto una cámara de pares. Sus escaños no son hereditarios y sus miembros representan no solo a los grandes propietarios del país, sino a una amplia variedad de funcionarios públicos y hombres destacados. Al realizar los nombramientos, el soberano está limitado por la necesidad de elegir a todos los designados de entre veintiuna clases estipuladas de ciudadanos, y se exige que los senadores tengan una edad mínima de cuarenta años. Las categorías de las que se hacen los nombramientos—incluyendo altos eclesiásticos, ministros de Estado, embajadores, diputados de prolongado servicio, funcionarios legales y administrativos, hombres que durante al menos siete años hayan sido miembros de la Real Academia de Ciencias o del Consejo Superior de Instrucción Pública—pueden reducirse, en términos generales, a tres: (1) altos funcionarios de la iglesia y el Estado; (2) personas de renombre en la ciencia o la literatura, o que por cualquier tipo de servicios o méritos hayan dado prestigio al país; y (3) personas que durante al menos tres años hayan pagado impuestos directos sobre la propiedad o los negocios por un monto de 3,000 liras (600 dólares). El número total de miembros cuando el Estatuto entró en vigor en 1848 era de 78; el número en 1910 era de 383. Esta última cifra incluía al presidente de la Cámara de Diputados, 147 exdiputados con seis años de servicio (o personas que habían sido elegidas para al menos tres parlamentos), un ministro de Estado, seis secretarios de Estado, cinco embajadores, dos enviados extraordinarios, 23 funcionarios de los tribunales de casación y otros tribunales, 33 funcionarios militares y navales, ocho consejeros de Estado, 21 funcionarios provinciales, 41 miembros de la Real Academia de Ciencias, tres miembros del Consejo Superior de Instrucción Pública, dos personas de servicios distinguidos al país, 71 contribuyentes directos de impuestos por 3,000 liras y 19 otros representantes dispersos de varias categorías. La ausencia de dignatarios eclesiásticos se explica por la ruptura con el Vaticano. Los últimos miembros de esta clase fueron nombrados en 1866.

410. Debilidad Legislativa. —La prerrogativa del nombramiento senatorial se ha ejercido en varias ocasiones con el propósito específico de influir en la composición política de la cámara alta. En 1886 se realizaron cuarenta y un nombramientos de una sola vez; en 1890, setenta y cinco; y en 1892, cuarenta y dos. El Senado resguarda celosamente su derecho a determinar si un designado debe ser considerado como perteneciente a alguna de las veintiuna categorías estipuladas, y si decide que no es elegible, se le niega el escaño. Pero mientras el soberano se mantenga claramente dentro de las clases enumeradas, no puede imponerse ninguna limitación práctica a su poder de nombramiento. En la práctica, el nombramiento por parte del rey ha significado regularmente el nombramiento por parte del ministerio que cuenta con mayoría en la cámara baja; y tan fácil y efectivo ha resultado el proceso de "inundar" la cámara que la independencia legislativa del Senado se ha reducido casi a la nulidad. En general, puede decirse que el cuerpo ejerce la función de cámara revisora, pero ya no de cámara iniciadora o de control. Durante el período 1861-1910, el gobierno presentó en la Cámara de Diputados un total de 7,569 propuestas legislativas, en el Senado solo 598; y el número de proyectos de ley originados en el Senado durante ese mismo período fue de apenas treinta y nueve. En volumen y alcance de actividad legislativa, el senado designado de Italia es claramente inferior al senado electo de Francia.

411. Reforma proyectada. —En los últimos años ha surgido una demanda persistente por una reforma del Senado, con el fin de que el cuerpo se acerque más al pueblo y sea (p. 374) restituido a la posición de una segunda cámara vigorosa y útil. En la primavera de 1910, el tema fue discutido extensamente dentro del propio Senado y, a sugerencia del ministerio, se creó una comisión especial de nueve miembros para estudiar "la oportunidad, el método y el alcance" de las reformas propuestas. El 5 de diciembre de 1910, esta comisión presentó un informe detallado, redactado principalmente por el senador Arcoleo, una de las principales autoridades italianas en derecho constitucional. Tras señalar que, entre las naciones europeas, la reconstitución y modernización de las cámaras altas es un tema de gran interés actual, la comisión propuso un plan cuidadosamente elaborado para popularizar y fortalecer el cuerpo senatorial. El contenido del plan era, en resumen: (1) que la cámara estuviera compuesta en adelante por 350 miembros; (2) que la membresía se dividiera en tres categorías, designadas respectivamente como funcionarios, hombres de ciencia y educación, y hombres de estatus político o económico; y (3) que los miembros de la primera categoría, hasta un máximo de 120, fueran nombrados, como todos los miembros actualmente, por la corona; pero los miembros de las otras dos categorías serían elegidos por quince colegios especiales constituidos de tal manera que su membresía representara grupos de intereses reales y variados en toda la nación. Los profesores universitarios, por ejemplo, organizados para tal fin como colegio electoral, estarían autorizados a elegir un contingente de treinta representantes. Otros elementos que deberían ser admitidos a una participación definida en las elecciones incluirían a ex diputados, grandes contribuyentes, asambleas provinciales y comunales, cámaras de comercio, sociedades agrícolas y asociaciones de trabajadores. La idea principal de quienes propusieron el esquema era que, mediante su adopción, se establecería un contacto más vital entre el Senado y las diversas fuerzas que contribuyen a la vida de la nación que el que puede existir bajo el orden actual. Desafortunadamente, según muchos consideran, el Senado votó por no aprobar el proyecto de la comisión. Se conformó, más bien, con votar a favor de una ampliación de las clases de ciudadanos entre las cuales el rey puede nombrar senadores, aunque, en febrero de 1911, llegó a solicitar al ministerio que presentara nuevas propuestas y, en particular, una propuesta para otorgar al Senado la elección de su propio presidente. Hasta 1912, no se había avanzado más hacia una solución de los problemas involucrados. Sin embargo, no es improbable que, sobre algún plan de modernización como el preparado por la comisión de 1910, eventualmente se logre un acuerdo.

412. Privilegios y poderes. —Dentro del Senado, tal como está (p. 375) constituido hoy, el presidente y el vicepresidente son designados por el rey; los secretarios son elegidos por el cuerpo de entre sus propios miembros. Los privilegios de los miembros están definidos minuciosamente. Salvo por orden del propio Senado, ningún senador puede ser arrestado, a menos que sea sorprendido en flagrante delito; y el Senado está constituido como único juez de las supuestas faltas de sus miembros, una curiosa duplicación de una antigua prerrogativa de la Cámara de los Lores británica. Los ministros son responsables únicamente ante la cámara baja, y aunque existen casos en los que un ministro ha dimitido debido a un voto adverso en el Senado, en general puede afirmarse que la importancia del Senado en el régimen parlamentario es claramente subordinada. Las dos cámaras poseen poderes concurrentes de legislación, salvo que todas las medidas que imponen impuestos o se relacionan con el presupuesto deben ser presentadas primero en la Cámara de Diputados. Por decreto de la corona, el Senado puede ser constituido en Alto Tribunal de Justicia para juzgar casos de traición o atentados contra la seguridad del Estado, y para juzgar a ministros acusados por la Cámara de Diputados. Cuando actúa en esta capacidad, el cuerpo es un tribunal de justicia, no una organización política; pero se le prohíbe ocuparse de asuntos judiciales distintos de aquellos para los que fue convocado.

III. LA CÁMARA DE DIPUTADOS—PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO

413. Composición: Ley de sufragio de 1882. —La cámara legislativa baja está compuesta por 508 miembros elegidos por los votantes del reino bajo las disposiciones de la ley electoral del 28 de marzo de 1895. En ningún país de Europa occidental el privilegio del sufragio está más restringido que en Italia; sin embargo, el avance hacia un esquema de sufragio ampliamente democrático ha sido constante y, al parecer, tan rápido como las condiciones lo han permitido. La historia del sufragio desde el establecimiento del presente reino se divide en tres períodos, delimitados por las leyes electorales de 1882 y 1895. Antes de 1882, el sufragio era, en lo principal, el establecido por la ley electoral del 17 de diciembre de 1860, modificada por las enmiendas de julio de 1875 y mayo de 1877. Estaba restringido a los propietarios que supieran leer y escribir, que hubieran cumplido veinticinco años y que pagaran un impuesto anual de al menos cuarenta liras. Bajo este sistema, menos del dos y medio por ciento de la población tenía derecho a votar.

En 1882, tras una prolongada consideración del tema, el Gobierno logró que el Parlamento aprobara una serie de medidas—coordinadas en el decreto real del 24 de septiembre—por las cuales el requisito de propiedad se redujo de cuarenta liras a diecinueve liras con ochenta céntimos y el límite de edad se bajó a veintiún años. Se mantuvo la descalificación por analfabetismo, y se otorgó un incentivo a la alfabetización mediante la extensión del sufragio, independientemente de la propiedad, a todos los varones mayores de veintiún años que hubieran recibido educación primaria. Hubo extensiones menores en otras direcciones. El resultado neto de la ley de 1882 fue aumentar el número de votantes de un golpe de 627,838 a 2,049,461, obteniendo cerca de dos tercios de los nuevos votantes el sufragio gracias a su capacidad para cumplir con el requisito educativo. Un efecto incidental de la reforma fue aumentar la influencia política de las ciudades, porque en ellas la proporción de analfabetos era menor que en las zonas rurales. Los pequeños propietarios rurales, aunque de temperamento más conservador y, no pocas veces, de mejor situación económica que los artesanos urbanos, comúnmente no podían cumplir con el requisito de escolaridad.

La ley de 1882 establecía elecciones por lista general, es decir, bajo el principio de scrutinio di lista. Una ley del 8 de mayo de 1891 abolió la lista general y creó una comisión por la cual el país fue dividido en 508 distritos electorales, cada uno con derecho a elegir un diputado. Por una ley del 28 de junio de 1892 se introdujeron varias reformas en el control y supervisión de las elecciones, y por otra del 11 de julio de 1894 se establecieron nuevas disposiciones para la revisión de las listas electorales y de registro. Finalmente, el 28 de marzo de 1895, se promulgó un elaborado decreto real por el cual todo el cuerpo de leyes electorales promulgadas desde el establecimiento del gobierno constitucional, y que en ese momento seguían en vigor, fue coordinado nuevamente. El sistema existente no fue alterado fundamentalmente, aunque se cambió el método de elaboración de las listas de votantes, con el resultado de que el número de electores se redujo algo.

414. El sufragio en la actualidad. —El votante italiano de hoy debe reunir las siguientes condiciones: (1) ciudadanía italiana; (2) tener veintiún años de edad o más; (3) saber leer y escribir; y (4) haber aprobado con éxito los exámenes de las materias comprendidas en el curso de educación primaria obligatoria. Sin embargo, la última de estas condiciones no se exige a los funcionarios, graduados universitarios, profesionales, personas que hayan servido dos años en el ejército, ciudadanos que paguen un impuesto directo anual no inferior a diecinueve liras con ochenta céntimos, quienes paguen un alquiler agrícola de 500 liras, quienes paguen un alquiler de vivienda de entre 150 liras en municipios de 2,500 habitantes hasta 400 liras en municipios de más de 150,000, y ciertas otras clases menos relevantes. La amenaza del analfabetismo en Italia ha parecido siempre tan grave que la instauración del sufragio masculino universal rara vez se ha propuesto. Bajo el sistema actual, la extensión de la educación conlleva automáticamente la ampliación del sufragio, aunque los obstáculos para una educación universal siguen siendo tan formidables que la democratización del Estado avanza muy lentamente. En 1904, el número de electores inscritos era de 2,541,327—el 29 por ciento de la población masculina mayor de veintiún años y el 7.67 por ciento de la población total—excluyendo a 26,056 electores temporalmente privados de sus derechos por estar en servicio militar activo. En las elecciones de noviembre de 1904, el número de electores calificados que votó fue de 1,593,886, es decir, solo el 62.7 por ciento de quienes poseían el privilegio. La proporción de electores registrados que realmente vota se mantiene baja debido al carácter prosaico de las campañas electorales italianas, a la influencia del Non Expedit papal y, sobre todo, a la habitual indiferencia de los ciudadanos, quienes, si hemos de decir la verdad, en su mayoría nunca han mostrado un deseo insaciable de poseer el privilegio del voto. Con la excepción de los socialistas, ningún partido tiene un programa claro y continuo; ninguno, salvo nuevamente los socialistas, intenta de manera sistemática movilizar a los votantes en época de elecciones.

415. Reforma electoral. —A pesar de estos hechos, en los últimos años ha habido una demanda algo insistente de reforma electoral. El ministerio Luzzatti cayó, en marzo de 1911, principalmente porque un plan de ampliación del sufragio que había propuesto no se pondría en práctica antes de 1913. El 10 de junio de 1911, el ministerio Giolitti, que le sucedió, presentó ante la Cámara el texto de una medida que, de ser adoptada, avanzaría considerablemente hacia el establecimiento del sufragio masculino universal. La propuesta era que prácticamente todos los ciudadanos varones mayores de treinta años, y todos los mayores de veintiún años que hubieran cumplido con el servicio militar exigido por el Estado, recibieran el privilegio de votar, independientemente de su capacidad para leer y escribir. Este proyecto, tras ser debatido extensamente, fue aprobado en la Cámara de Diputados a principios de 1912 por la abrumadora mayoría de 392 votos contra 61. En caso de su promulgación definitiva, el electorado existente se incrementaría de tres millones a dos veces y media esa cantidad y sería necesario un replanteamiento general de los métodos y mecanismos electorales. Los fundamentos sobre los que se impulsa el cambio son, en primer lugar, (p. 378) el ejemplo de otras naciones y, en segundo, el progreso político y económico que Italia ha logrado en la última generación. Los estudiosos serios dudan de que haya llegado el momento adecuado para un paso tan radical. La mitad del electorado propuesto sería completamente analfabeta.

416. Procedimiento electoral. —Salvo durante los años 1882-91, cuando estuvo en vigor el scrutinio di lista, los diputados han sido elegidos uniformemente en distritos uninominales. Actualmente existen 508 de estos distritos. Ningún candidato es electo a menos que no solo obtenga un número de votos superior a una sexta parte del total de electores inscritos en el distrito, sino que también cuente con la mayoría absoluta de todos los votos emitidos. Si, tras la votación, se constata que ningún candidato cumple este requisito, se realiza una segunda vuelta (ballottaggio) una semana después. En cada mesa de votación, el presidente y los “escrutadores” son elegidos por los votantes presentes. El método de votación es sencillo. En la cabina de votación hay una mesa, sobre la cual se colocan dos cajas cuadradas de vidrio, una vacía y la otra con las papeletas de votación. A medida que se lee alfabéticamente la lista de electores inscritos, cada hombre se adelanta, recibe una papeleta, la lleva a una mesa contigua y escribe en ella el nombre del candidato por quien desea votar, dobla la papeleta y la deposita en la caja destinada para ello. Una vez leída toda la lista, cualquier votante que no estuvo presente cuando se llamó su nombre tiene derecho a emitir su voto de la misma manera. El horario de votación suele extenderse, por lo general, de 9 a.m. a 4 p.m.

417. Requisitos y privilegios de los miembros. —No se exige que un diputado resida en el distrito por el que es elegido. Sin embargo, debe ser ciudadano; tener al menos treinta años de edad; gozar de plenos derechos civiles y políticos; y no pertenecer a ninguna de las clases o profesiones cuyos miembros están (p. 379) excluidos por ley. Todos los funcionarios públicos asalariados, todas las personas que reciben estipendios del Estado y todas las personas ordenadas para el sacerdocio o que ocupan cargos eclesiásticos están directamente descalificadas. Además, aunque los oficiales del ejército y la marina, ministros, subsecretarios y otros altos funcionarios pueden ser elegidos, su número nunca debe exceder de cuarenta, sin incluir a los ministros y subsecretarios. Ni los senadores ni los diputados reciben salario ni otra compensación, hecho que sin duda explica en parte la asistencia generalmente escasa en las cámaras. Sin embargo, se permite a los miembros viajar gratuitamente por toda Italia en tren o en vapores de líneas que tengan contrato con el gobierno que incluya una cláusula al respecto. Se han propuesto en ocasiones medidas para el pago de los miembros, pero ninguna ha recibido la aprobación de ambas cámaras. Una medida de este tipo, presentada en 1882 por Francesco Crispi, cuando era diputado, fue rechazada por la cámara baja. Más recientemente, en el proyecto de ley electoral votado por la Cámara de Diputados en 1912, se prevé el pago a los diputados; pero al momento de escribir esto, no se ha tomado una decisión definitiva sobre el proyecto. Los diputados son elegidos nominalmente por un período de cinco años, que es la duración máxima de un parlamento. En la práctica, es casi seguro que se produzca una disolución antes de que expire el plazo completo, y el intervalo promedio entre elecciones es más cercano a tres años que a cinco. Si por alguna razón un diputado deja de ejercer sus funciones, el distrito electoral que lo eligió debe proceder de inmediato a elegir un nuevo representante.

418. Las cámaras: organización. —La constitución no establece de manera definitiva que el parlamento deba reunirse anualmente. Solo estipula que las sesiones de las dos cámaras deben comenzar y terminar al mismo tiempo, que una reunión de una cámara cuando la otra no está en sesión es ilegal y que las medidas adoptadas en tales circunstancias son nulas. Sin embargo, la costumbre y las necesidades de la administración hacen que sea obligatorio para la corona convocar a las cámaras a por lo menos una sesión cada año, a menos que, como ha ocurrido en ocasiones, una sesión se prolongue, con recesos ocasionales, durante todo un año o incluso dos años.

El presidente y el vicepresidente del Senado son designados por la corona, pero el presidente, los vicepresidentes y los secretarios de la cámara baja son elegidos por la propia cámara entre sus miembros al inicio de cada sesión, por toda la duración de la misma. El presidente de los Diputados, aunque tiene la facultad de nombrar ciertos comités, como los de reglamento y de elecciones impugnadas, no es (p. 380) raro que sea reelegido una y otra vez sin importar las afiliaciones partidarias, al estilo del Speaker de la Cámara de los Comunes británica. Los miembros de la Cámara de Diputados se dividen en nueve uffici, o secciones, y los del Senado en cinco. Cada dos meses se realiza un nuevo sorteo para la división. La función principal de los uffici es la elección de aquellos comités cuya constitución no está prevista de otro modo. En cada cámara, el comité más importante, el de presupuesto, es elegido directamente por la cámara. En los Diputados, ciertos otros comités también se eligen de la misma manera, mientras que, como se ha dicho, los de elecciones y reglamento son nombrados por el presidente. Pero los comités especialmente constituidos para examinar medidas particulares se componen de miembros elegidos de los distintos uffici, a menos que la cámara prefiera establecer otro método.

419. Las Cámaras: Procedimiento. —Cada cámara establece su propio reglamento interno. Por la constitución se estipula que las sesiones serán públicas (con la disposición de que, a solicitud escrita de diez miembros, pueden celebrarse sesiones secretas); que el italiano será el idioma oficial; que ninguna sesión ni votación de cualquiera de las cámaras será válida a menos que esté presente la mayoría absoluta de los miembros; y que ninguna cámara recibirá delegaciones ni concederá audiencias a personas que no sean miembros legislativos, ministros o comisionados del Gobierno. Salvo las que se refieren a finanzas, los proyectos de ley sobre cualquier tema pueden originarse en cualquiera de las cámaras, ya sea por iniciativa del Gobierno o de miembros particulares, aunque en la práctica todas las propuestas importantes emanan del Quirinal. Los ministros comparecen regularmente en el pleno de ambas cámaras para defender las medidas del Gobierno y responder a las interpelaciones. El derecho de interpelación se ejerce con relativa frecuencia, aunque el debate y la votación que siguen a un desafío al ministerio suelen realizarse después de algunos días, en lugar de inmediatamente, como en el sistema francés, lo que previene en cierta medida la precipitación en la acción. Una medida aprobada en una cámara se transmite a la otra para su consideración. Tras su aprobación en ambas cámaras, se presenta al rey para su sanción, la cual, en la práctica, nunca es denegada. Un proyecto de ley rechazado por la corona o por cualquiera de las cámaras no puede ser presentado de nuevo durante la misma sesión. Las votaciones se realizan de pie y sentados, por división o por voto secreto. Este último método es obligatorio en todas las votaciones finales sobre leyes y en cuestiones de carácter personal. Se establece expresamente que los diputados (p. 381) representan a la nación en su conjunto, y no a los distritos por los que fueron elegidos, y por ello no pueden recibir instrucciones obligatorias de los electores. Salvo en caso de flagrante delito, los diputados están exentos de arresto durante el tiempo que dure la sesión, y no pueden ser procesados en asuntos penales sin el consentimiento previo de la Cámara. Ni los senadores ni los diputados pueden ser llamados a rendir cuentas por opiniones expresadas o votos emitidos en el ejercicio de sus funciones oficiales.

IV. EL PODER JUDICIAL

420. Aspectos Generales. —Las disposiciones del Statuto relativas a la administración de justicia son breves y generales. Se declara que la justicia emana del rey y es administrada en su nombre por los jueces que él nombra. Estos jueces, después de tres años de servicio, son inamovibles. Los procedimientos de los tribunales en casos civiles y las audiencias en casos penales deben ser públicos. Nadie puede ser sustraído de su jurisdicción legal ordinaria; y no puede introducirse modificación alguna respecto a los tribunales, juzgados o jueces, sino por ley. Sobre la base de estos principios se ha construido un sistema de tribunales que difiere en pocos aspectos importantes de los sistemas en funcionamiento en los demás países latinos de Europa. Consiste, en parte, en tribunales que han sido heredados del período anterior a la unificación italiana y, en parte, en tribunales que deben su existencia a la legislación posterior a 1861. El modelo sobre el cual se ha desarrollado el sistema es la jerarquía judicial de Francia, y difiere de este sistema solo en la existencia, como se verá, de cinco tribunales de casación en gran medida independientes en lugar de uno solo.

421. Los Tribunales Ordinarios. —A efectos de justicia, el reino está dividido en 1,535 mandamenti, 162 distritos de tribunal y 20 distritos de corte de apelación. Dentro de cada mandamento hay una pretura, o magistratura, que ejerce jurisdicción en casos civiles y en casos de faltas (contravvenzioni) y delitos (delitte) castigados con prisión que no exceda de tres meses, destierro que no exceda de un año, o una multa que no exceda de 1,000 liras. En (p. 382) casos civiles menores, que involucren sumas que no excedan de 100 liras, la jurisdicción corresponde a los jueces de paz (giudici conciliatori), quienes también, a solicitud, actúan como árbitros en casos que involucren cualquier cantidad. En cada una de las trece ciudades más grandes hay una pretura que ejerce jurisdicción penal exclusivamente. Inmediatamente por encima de los pretori se encuentran los tribunales penales, uno en cada uno de los 162 distritos de tribunal. Estos ejercen jurisdicción en primera instancia en delitos que impliquen una pena máxima de diez años de prisión o una multa de más de 1,000 liras. Ante ellos se puede apelar de las decisiones de los pretori. Estrechamente asociados están los tribunales de lo penal (cortes de assise), que tienen jurisdicción original en casos que impliquen una pena de prisión perpetua, o por un período mayor a un mínimo de cinco y un máximo de diez años. Salvo cuando el Senado se constituye en alto tribunal de justicia, estos tribunales tienen jurisdicción exclusiva sobre todos los delitos de prensa y sobre todos los casos que impliquen atentados contra la seguridad del Estado. Por regla general, los tribunales de lo penal hacen uso del jurado. De sus decisiones no hay apelación, salvo por cuestiones de forma, y la apelación corresponde únicamente al tribunal de casación en Roma. De los tribunales penales, la apelación, en casos no tratados por las cortes de assise, corresponde a las veinte cortes de apelación.

En la cúspide del sistema se encuentran cinco tribunales de casación en gran medida independientes, ubicados en las antiguas capitales de Turín, Florencia, Nápoles, Palermo y Roma. Cada uno de ellos ejerce, dentro de su propio territorio, jurisdicción final en todos los casos que involucren el derecho civil ordinario. El tribunal de casación de Roma, es cierto, ha recibido jurisdicción exclusiva en conflictos de competencia entre diferentes tribunales, conflictos entre los tribunales y las autoridades administrativas, traslado de juicios de un tribunal a otro, recursos de casación en causas penales y una variedad de otros asuntos especiales. Pero, aparte de esto, los cinco tribunales son absolutamente iguales en función; no existe apelación de uno a otro, y las decisiones adoptadas por uno no constituyen precedentes que los demás estén obligados a reconocer. Uno de los aspectos más notables, en efecto, del sistema judicial italiano es su falta de centralización; aunque cabe añadir que el principio centralizador que, desde 1870, ha dominado de manera tan destacada todos los demás departamentos del gobierno, ha ido ganando terreno gradualmente en el poder judicial.

422. Los Tribunales Administrativos. —En Italia, como en los países continentales en general, se mantiene una clara distinción entre el derecho público y el privado; pero la separación de funciones entre los tribunales ordinarios y los administrativos es mucho menos marcada que en Francia y otros lugares. En 1865, de hecho, se abolieron los tribunales administrativos sobrevivientes de los estados que habían sido incorporados al reino, y se dispuso que los tribunales ordinarios ejercieran jurisdicción sin restricciones en todos los casos penales y en todos los casos civiles en los que, por decisión del Consejo de Estado, estuviera en juego un derecho civil o político. El sistema funcionó mal y, mediante las leyes del 2 de junio de 1889 y del 1 de mayo de 1890, se creó una sección especial del Consejo de Estado (compuesta por un presidente y ocho consejeros nombrados por el rey) para servir como tribunal administrativo, mientras que al mismo tiempo se confirió una jurisdicción administrativa inferior a la giunta (prefecto y ciertos asistentes) de la provincia. En la práctica actual, cuando se cuestiona la legalidad de actos cometidos por funcionarios administrativos, los tribunales ordinarios ejercen jurisdicción si la cuestión es de derecho privado; si se trata únicamente de un interés privado, la decisión corresponde a un tribunal administrativo. En la mayoría de los países continentales, todos los casos que involucran la legalidad de actos oficiales corresponden al ámbito de los tribunales administrativos.

V. GOBIERNO LOCAL

423. Base Histórica. —En sus antiguas divisiones territoriales, Italia tuvo alguna vez la base de un sistema natural y saludable de gobierno local descentralizado. Sin embargo, en lugar de aprovecharla, los fundadores del actual reino prefirieron reducir el territorio a una tabula rasa y erigir dentro de él una jerarquía completamente nueva y simétrica de divisiones territoriales y órganos gubernamentales. Por una gran ley del 20 de marzo de 1865 se introdujo en el reino un sistema de organización provincial y comunal, cuyos elementos esenciales fueron tomados en parte de Bélgica, pero en mayor medida de Francia. Las funciones y relaciones de los diversos organismos locales fueron ampliadas y recibieron sustancialmente su forma actual en la ley del 30 de diciembre de 1888, complementada y enmendada por las leyes del 7 de julio de 1889 y del 11 de julio de 1894. El modelo francés ha sido seguido tan de cerca en todo momento que la semejanza entre ambos sistemas llega casi a la duplicación. El sistema de Italia, por lo tanto, no requiere de una descripción independiente muy extensa.

Las unidades de gobierno local son cuatro: la provincia, el circondario, el mandamento y la comuna. De estas, solo la primera y la última poseen vitalidad, intereses propios y cierto grado de autonomía; y a lo largo de toda la serie prevalece el mismo principio de centralización exhaustiva que es la característica preeminente del sistema de gobierno local de Francia. El circondario, (p. 384) correspondiente al arrondissement francés, es esencialmente una división electoral. Estrictamente, existen en el reino 197 circondarios; pero 87 distritos que comprenden la provincia de Mantua y las ocho provincias de Venecia son, en todo salvo en el nombre, también circondarios. Los 1806 mandamenti, o cantones, son solo subdivisiones de las provincias con fines administrativos.

424. La provincia: prefecto y consejo. —En el reino existen 69 provincias, que varían considerablemente en tamaño, pero con una población promedio de 450,000 a 500,000 habitantes. La provincia italiana corresponde estrechamente al departamento francés. A su cabeza se encuentra un prefecto, nombrado por la corona y directamente responsable ante el Ministro del Interior. Al igual que el prefecto francés, el italiano es un funcionario político, y este hecho no solo influye en su nombramiento, sino que afecta en gran medida su conducta en el cargo. Como representante y agente del gobierno central, el prefecto publica y ejecuta las leyes, supervisa la administración provincial, abre y cierra las sesiones del consejo provincial y sanciona o veta las medidas de ese órgano, y en general protege los intereses del Gobierno en la provincia.

Dentro de cada provincia hay un consejo de entre 20 y 60 miembros, elegidos por un periodo de seis años mediante un sufragio algo más amplio que el que rige en las elecciones parlamentarias. La mitad de los miembros se renueva cada tres años. El consejo se reúne regularmente una vez al año, nominalmente por un mes; pero puede convocarse a una sesión extraordinaria en cualquier momento por el prefecto, por la diputación o a solicitud de un tercio de los consejeros. Aparte de la aprobación del presupuesto provincial, los poderes del consejo son relativamente limitados. En parte, por ejemplo, respecto al mantenimiento de carreteras, el control de la educación secundaria y técnica, y una participación en la supervisión de la caridad, son obligatorios; en parte, son meramente permisivos. Una diputación, o comisión, de entre seis y diez personas, elegidas por el consejo de entre sus propios miembros, representa al consejo en los intervalos entre sus sesiones y lleva a cabo el trabajo que tenga en curso. El prefecto es asesorado por un consejo prefectural de tres miembros nombrados por el Gobierno, y cuenta además con la asistencia de una junta de seis miembros, cuatro de los cuales son elegidos por el consejo provincial y los otros dos provienen del consejo prefectural. La función de la junta es asistir al prefecto y a los subprefectos en la supervisión de la administración local y servir como tribunal para juzgar casos surgidos bajo la ley administrativa. El prefecto y la junta poseen amplios poderes de control, en gran medida discrecionales, sobre los procedimientos del consejo; y el prefecto, que representa exclusivamente al gobierno central, solo puede ser llamado a rendir cuentas por sus superiores en (p. 385) Roma.

425. La comuna: síndico y consejo. —Como en Francia, la comuna es la menos artificial y la más vigorosa de las unidades de gobierno local. En junio de 1911, había en Italia un total de 8,323 comunas, además de cuatro distritos en Cerdeña no incluidos en la organización comunal. Cada comuna cuenta con un consejo de entre 15 y 80 miembros, según su población, elegidos por un periodo de seis años, renovándose la mitad cada tres años. El sufragio comunal es considerablemente más amplio que el parlamentario. Se extiende a todos los ciudadanos italianos mayores de veintiún años que sepan leer y escribir, siempre que estén en la lista parlamentaria, o paguen alguna contribución anual directa a la comuna, o cumplan con otras condiciones muy sencillas. El consejo celebra dos sesiones ordinarias al año, aunque en las grandes ciudades, de hecho, se reúne con mucha mayor frecuencia. Entre sesiones, su labor es llevada a cabo por una junta, que actúa como comité para ejecutar las resoluciones del consejo y redactar su presupuesto y reglamentos. Los poderes del consejo son amplios. Está obligado a mantener calles, caminos y mercados; proveer la educación elemental; organizar la asistencia a los pobres, el registro de nacimientos y defunciones, y de electores; establecer reglamentos de policía y prisiones; y, bajo diversas condiciones, atender una amplia variedad de otros asuntos. El rango de sus actividades opcionales es casi ilimitado. El consejo puede establecer teatros, fundar museos, subvencionar espectáculos públicos y, en efecto, llegar casi a cualquier extremo en la regulación de los asuntos locales y el gasto de fondos comunales.

Como principal funcionario, cada comuna cuenta con un síndico, es decir, un alcalde. Antes de 1896, el síndico era elegido por el consejo comunal de entre sus propios miembros, si la comuna tenía más de 10,000 habitantes, o era la capital de una provincia o circondario; de lo contrario, era designado entre los miembros del consejo por el rey. En la gran mayoría de las comunas, el procedimiento era del segundo tipo. Desde 1896, el síndico es elegido regularmente en todas las comunas por el consejo, por un periodo de tres años, junto con un secretario, elegido en primera instancia por dos años, pero posteriormente por periodos no menores de seis años. A pesar de que el síndico ahora es elegido universalmente por el consejo comunal, su posición no es exclusivamente la de jefe ejecutivo de la comunidad local. Al igual que el prefecto, es un funcionario del gobierno, que, salvo en circunstancias muy excepcionales, solo puede ser removido con permiso del prefecto. No puede ser llamado a rendir cuentas sino por sus superiores, ni ser demandado salvo (p. 386) con el permiso de la corona.

CAPÍTULO XXI (p. 387)

ESTADO E IGLESIA—PARTIDOS POLÍTICOS

I. QUIRINAL Y VATICANO

Italia se diferencia de otras naciones importantes en que contiene lo que es esencialmente un estado dentro de otro estado. La capital del reino es también la capital del mundo católico: la sede administrativa de un gobierno que no solo es absolutamente independiente del gobierno de la nación italiana, sino que en no poca medida le es antagonista. No hace falta señalar que las consecuencias de esta situación anómala afectan profundamente las operaciones prácticas del gobierno, y especialmente la cristalización y los programas de los partidos políticos en la península.

426. Fin del poder temporal. —Una de las metas hacia las cuales dirigieron sus esfuerzos los fundadores del reino fue la realización del ideal de Cavour, "una iglesia libre en un estado libre". Una aplicación cabal de este principio resultó impracticable, pero se ha avanzado tanto hacia él que constituye, para Italia, una verdadera revolución. El 20 de septiembre de 1870, las fuerzas armadas del rey Víctor Manuel cruzaron los límites del pequeño dominio papal en torno a Roma, entraron en la ciudad y, con unos pocos golpes certeros, abatieron toda oposición armada a la soberanía de la nación italiana unificada. El papa Pío IX se negó absolutamente a aceptar la pérdida de su dominio temporal, pero era incapaz de impedirla. Su única esperanza de indemnización residía en una posible intervención de las potencias católicas en su favor, esperanza que, tras la derrota de Francia por Prusia y la caída del emperador Napoleón III, se volvió sumamente insustancial. La posibilidad de intervención, sin embargo, era lo suficientemente considerable como para causar verdadera preocupación a Víctor Manuel y a quienes estaban ligados a los intereses de la joven nación. En parte para evitar complicaciones en el extranjero, así como con el propósito sincero de resolver una situación difícil, el Gobierno se apresuró a idear lo que consideraba un arreglo justo, seguro y honorable de sus relaciones con la autoridad papal. El resultado fue el estatuto fundamental conocido como la Ley de Garantías Papales, promulgada el 21 de marzo de 1871 tras un acalorado debate parlamentario (p. 388) que duró más de dos meses, y promulgada el 13 de mayo siguiente.

427. La Ley de Garantías Pontificias, 1871: Prerrogativas Papales. —Esta importante medida, que permanece hasta hoy sin cambios, se divide en dos partes principales. La primera se ocupa de las prerrogativas del Sumo Pontífice y de la Santa Sede; la segunda regula las relaciones legales entre la iglesia y el estado dentro del reino. En una serie de trece artículos se enumeran un conjunto de privilegios papales que constituyen al Vaticano como un poder esencialmente soberano e independiente. En primer lugar, se declara que el Papa es sagrado e inviolable, y cualquier ofensa contra su persona se castiga con la misma pena que una ofensa similar contra la persona del rey. En segundo lugar, el Gobierno italiano "concede al Sumo Pontífice, dentro del reino, honores soberanos, y le garantiza la preeminencia que tradicionalmente le han otorgado los soberanos católicos". Los agentes diplomáticos acreditados ante él, y los enviados que pueda mandar a estados extranjeros, tienen derecho a todas las prerrogativas e inmunidades que el derecho internacional concede generalmente a los agentes diplomáticos. En lugar de los ingresos que fueron suprimidos por la pérdida del dominio temporal, se asigna al Papa una renta permanente que será pagada por el tesoro del estado. Para los usos de la Santa Sede—la conservación y custodia de los palacios apostólicos, compensaciones y pensiones para guardias y agregados, el mantenimiento de los museos y la biblioteca del Vaticano, y cualquier otro propósito necesario—se reserva la suma de 3,225,000 liras ($645,000) anuales, que debe "inscribirse en el gran libro de la deuda pública como una renta perpetua e inalienable de la Santa Sede". La obligación así asumida por el estado nunca podrá ser repudiada, ni la cantidad estipulada podrá ser reducida. Además, se garantiza expresamente la posesión permanente de los palacios del Vaticano y de Letrán, con todos los edificios, museos, bibliotecas, jardines y tierras que les pertenezcan (incluida la iglesia de San Pedro), junto con la villa de Castel Gandolfo, y se estipula no solo que estas propiedades estarán exentas de toda imposición y gravamen y de expropiación por motivos públicos, sino que, salvo permiso papal, ningún funcionario o agente público, en el ejercicio de sus funciones, podrá siquiera entrar en los palacios o terrenos papales, ni en ningún lugar donde se celebre en cualquier momento un cónclave o concilio ecuménico. Durante una vacante de la sede pontificia, ningún funcionario judicial o político podrá, bajo ningún pretexto, invadir la libertad personal de los cardenales, y el Gobierno se compromete específicamente a garantizar que los cónclaves y concilios ecuménicos no sean perturbados por desórdenes externos.

428. Libertad Papal en el Ejercicio de Funciones Espirituales. —En el ejercicio de las funciones espirituales, la independencia de la Santa Sede está plenamente asegurada. El Papa puede comunicarse libremente con los obispos y con "todo el mundo católico", sin interferencia del Gobierno. Los papeles, documentos, libros y registros depositados en oficinas pontificias o en congregaciones de carácter exclusivamente espiritual están exentos de todo procedimiento legal de visita, registro o secuestro, y los eclesiásticos no pueden ser llamados a rendir cuentas ante las autoridades civiles por participar oficialmente en la promulgación de cualquier acto relacionado con el ministerio espiritual de la Santa Sede. Para facilitar la administración de los asuntos papales, se concede el derecho de mantener oficinas postales y telegráficas separadas, de enviar paquetes sellados de correspondencia bajo el sello papal, ya sea directamente o a través del correo italiano, y de enviar correos que, dentro del reino, se equiparan a los emisarios de gobiernos extranjeros.

429. Relaciones Legales entre la Iglesia y el Estado. —Las regulaciones que gobiernan más específicamente las relaciones entre la iglesia y el estado comienzan con la abolición de todas las restricciones al derecho de los miembros del clero católico de reunirse para fines eclesiásticos. Con excepciones provisionales, se eliminan el exequátur, el plácet y todas las demás formas de autorización civil de medidas espirituales. El estado cede su antiguo derecho de nombrar obispos, y los propios obispos ya no están obligados a prestar juramento de fidelidad al rey. En cuestiones de disciplina espiritual, se estipula que no habrá apelación a los tribunales civiles contra las decisiones de las autoridades eclesiásticas. Sin embargo, si alguna decisión o acto eclesiástico contraviene una ley del estado, subvierte el orden público o vulnera los derechos de los individuos, queda, ipso facto, sin efecto; y respecto a estos asuntos, el estado se constituye en único juez. En resumen, se concede a la Iglesia un grado muy amplio de libertad y autonomía; pero al mismo tiempo, no se le otorgan privilegios tales que la coloquen fuera del alcance del derecho público. Si sus medidas constituyen delitos, están sujetas a las disposiciones del código penal ordinario.

430. Oposición Papal al Sistema Existente. —Las disposiciones (p. 390) comprendidas en la Ley de Garantías nunca han recibido la sanción del papado. Se apoyan exclusivamente en la autoridad del estado. El Papa Pío IX, negándose rotundamente a aceptarlas, emitió el 15 de mayo de 1871 una encíclica a los obispos de la Iglesia repudiando la Ley y llamando a los príncipes católicos de todo el mundo a cooperar en la restauración del poder temporal. El llamado fue ignorado, y el Papa recurrió a la política obstruccionista de mantener absolutamente ninguna relación con el reino italiano. Su sucesor, León XIII, mantuvo esencialmente la misma actitud y, aunque en muchas ocasiones se ha insinuado que el actual Papa, Pío X, está más dispuesto a una política conciliadora, sigue siendo cierto que el único reconocimiento que el Vaticano concede al Quirinal es de carácter puramente pasivo e involuntario. El Papa persiste en considerarse a sí mismo como "el prisionero del Vaticano". No pone un pie fuera del pequeño dominio que se le ha asignado, porque hacerlo podría interpretarse como un reconocimiento virtual de la legalidad de la autoridad del reino dentro de la Ciudad Eterna. No se ha tocado ni un centavo de la anualidad cuyo pago a la Santa Sede fue estipulado en 1871. Por parte del Gobierno italiano, la propia anualidad ha sido sometida a prescripción quinquenal, de modo que, en caso de que el papado reconociera la Ley en algún momento, no podría cobrarse más que una cuota de cinco años, con intereses.

En cuanto al grado de fidelidad con que el Gobierno ha cumplido las obligaciones que asumió bajo la Ley, existe, naturalmente, una amplia divergencia de opiniones. Los autores de lo que probablemente sea el libro más autorizado sobre Italia escrito desde un punto de vista desapasionado e imparcial afirman que "en general, se debe concluir que el Gobierno ha interpretado la Ley de Garantías en su propio interés, pero que la brevedad e incompletitud de la Ley son principalmente responsables de la dificultad para interpretarla". Sin duda puede afirmarse que el espíritu de la Ley se ha observado con constancia, aunque las exigencias del interés temporal han obligado no pocas veces a no observar la letra. Mientras el Vaticano persista en mantenerse rigurosamente al margen de la cooperación en el arreglo, es evidente que la Ley no puede ejecutarse con la espontaneidad y plenitud que pretendieron sus autores. La situación es desafortunada, tanto para el estado como para la iglesia, y perjudica los mejores intereses del pueblo italiano.

II. PARTIDOS Y MINISTERIOS, 1861-1896 (p. 391)

431. Comienzos de los partidos: la supremacía conservadora, 1861-1876. —En Italia, como en Francia, los partidos políticos son numerosos y sus bases y programas están sujetos a rápidas y desconcertantes fluctuaciones. En los primeros días del reino, las líneas partidarias no estaban claramente definidas. En el parlamento elegido en enero de 1861, los partidarios de Cavour sumaban 407, mientras que la oposición apenas alcanzaba los 36 miembros. Sin embargo, tras la muerte de Cavour, el 6 de junio de 1861, la división que ya comenzaba a separar a los radicales, o la Izquierda, de los conservadores, o la Derecha, se acentuó, y la Izquierda creció rápidamente en número e influencia. Durante el periodo comprendido entre 1861 y 1870, los dos partidos diferían principalmente en torno a la cuestión de la culminación de la unidad italiana: los conservadores favorecían una política de cautela y demora, mientras que los radicales instaban a que el asunto se resolviera lo antes posible. Salvo breves intervalos en 1862 y 1867, cuando los radicales, bajo Rattazzi, lograron imponerse, el gobierno durante el periodo señalado fue administrado por los ministerios conservadores de Ricasoli (sucesor de Cavour), Minghetti, La Marmora, Menabrea y Lanza. Cada uno de los ministerios de Rattazzi tuvo como uno de sus principales episodios una invasión del territorio papal por parte de Garibaldi, y cada uno cayó principalmente por el temor de la nación a que su permanencia en el poder significara la guerra con Francia. La unificación de la península quedó en manos de los conservadores.

Después de 1870, la supremacía de los conservadores se prolongó hasta 1876. El gobierno de Lanza, cuyo miembro más destacado fue el ministro de Hacienda Sella, duró hasta el 10 de julio de 1873, y el segundo ministerio de Minghetti, distinguido por el hábil ministro de Asuntos Exteriores Visconti-Venosta, completó el periodo hasta el 18 de marzo de 1876. A estos dos ministerios les correspondió la enorme tarea de organizar de manera más completa el sistema gubernamental del reino y, especialmente, de poner orden en el caos de las finanzas nacionales. La labor se realizó eficazmente, pero cuando estuvo concluida, la nación estaba más que dispuesta a expulsar a los conservadores del poder. La administración conservadora había sido honesta y eficiente, pero también rígida y, en ocasiones, severa. Se había opuesto frontalmente a la democracia de Garibaldi, Crispi y Depretis; había procurado mantener los cargos importantes del Estado en manos de sus propios seguidores inmediatos; y en la ejecución de sus medidas fiscales había sido exigente e incluso implacable. El 18 de marzo de 1876, el gobierno de Minghetti se encontró sin mayoría en la Cámara, por lo que se retiró y fue reemplazado por un ministerio radical bajo la presidencia de Depretis, sucesor de Rattazzi en el liderazgo de la Izquierda. Una elección nacional posterior, en noviembre, otorgó al nuevo gobierno una abrumadora mayoría parlamentaria de 421 contra 87.

432. El gobierno de los radicales, 1876-1896. —Antes de su acceso al poder, los líderes radicales habían criticado tan duramente las políticas fiscales y administrativas de sus oponentes que muchos esperaban que derrocaran por completo el orden existente del Estado. Sin embargo, como casi siempre ocurre en tales circunstancias, cuando los "de fuera" se convirtieron en "los de dentro", su perspectiva y, en consecuencia, sus propósitos, experimentaron una notable transformación. En casi todos los aspectos esenciales, las políticas e incluso los métodos de los conservadores se perpetuaron, y la importancia del cambio político de 1876 radica no en un cambio de un estilo de gobierno a otro, sino en sus efectos sobre la composición y alineación de los propios partidos. Durante sus quince años de supremacía, la Derecha había mostrado una y otra vez una notoria falta de coherencia; sin embargo, su unidad era en realidad considerablemente más sólida que la de la Izquierda. Mientras los radicales ocuparon la posición de opositores al gobierno, pudieron, en efecto, presentar un frente aparentemente sólido. Pero cuando les correspondió organizar ministerios, elaborar y promulgar medidas y conducir la administración, quedó en evidencia de inmediato que no tenían ni un programa constructivo ni un liderazgo unificado. El resultado fue que, al llegar al poder, la Izquierda se desintegró rápidamente en los varios grupos que la componían, y nunca más hubo una cooperación sustancial entre estos grupos, salvo en raras ocasiones cuando la colaboración era necesaria para evitar el regreso de los conservadores al poder.

433. Los ministerios de Depretis, 1876-1887. —La facción del partido que primero alcanzó la supremacía fue la más moderada, bajo el liderazgo de Depretis. Su programa puede decirse que abarcaba la extensión del sufragio, la defensa de los derechos del Estado en relación con la Iglesia, la incompatibilidad entre el mandato parlamentario y el ejercicio de cargos públicos, el mantenimiento de la política militar y naval instaurada por los conservadores y, finalmente, la reforma fiscal, aunque la mejora de la tributación no tuvo la prominencia que la nación esperaba. (p. 393) Salvo los breves intervalos ocupados por los dos ministerios de Cairoli en 1878 y 1879-1881, Depretis continuó en el cargo de primer ministro desde 1876 hasta su muerte, en el verano de 1887. Una y otra vez durante este periodo, el personal del ministerio fue cambiado. Los ministros que se volvían impopulares eran reemplazados por otros nuevos, y la falta de principios divisores entre los partidos llegó a ser tan completa que en 1883 se estableció un gabinete Depretis que representaba una coalición de la Izquierda moderada y la Derecha. Sin embargo, la coalición resultó poco acertada, y cuando Depretis murió el 27 de julio de 1887, dejó tras de sí un gobierno que representaba más bien una fusión de las alas moderada y radical de la Izquierda. Debido al estado desintegrado de los partidos, Depretis pudo pasar por alto habitualmente los principios fundamentales del parlamentarismo y mantener durante muchos años un gobierno que sobrevivía de maniobras menores. Es cierto que el sufragio se amplió con la ley de 1882 y que algunos de los impuestos más odiosos, como el muy criticado impuesto a la molienda, fueron abolidos. Pero la corrupción electoral fue tolerada, si no fomentada; el servicio civil fue degradado a una simple máquina de la mayoría ministerial; y la nación fue llevada a emprender políticas muy cuestionables de expansión colonial, alianza con Alemania y Austria, y aranceles proteccionistas.

434. Los primeros ministerios de Crispi, Rudinì y Giolitti, 1887-1893. —El sucesor de Depretis fue Crispi, en realidad el único hombre de verdadero estadismo en las filas de la Izquierda. A él le correspondió guiar a la nación con seguridad a través de las crisis que acompañaron la muerte (9 de enero de 1878) del rey Víctor Manuel II y la de (7 de febrero siguiente) el papa Pío IX. La personalidad de Crispi era mucho más enérgica que la de Depretis y el control que logró sobre la situación política hizo que su posición fuera poco menos que la de un dictador. Las elecciones de 1876 habían reducido a la antigua Derecha a la impotencia como partido de oposición, y aunque antes del ministerio de Crispi hubo cierta recuperación, la Izquierda continuó en el poder casi sin oposición. En las elecciones de noviembre de 1890, el gobierno recibió una abrumadora mayoría. Sin embargo, en gran parte debido a su temperamento incontrolable, Crispi permitió que, a fines de enero de 1891, los conservadores lo forzaran a una (p. 394) posición tal que la única salida posible fue su renuncia.

Siguió un período de transición durante el cual el caos de los grupos partidistas se hizo más evidente que nunca. El ministerio de Rudinì, compuesto por representantes tanto de la Derecha como de la Izquierda, sobrevivió poco más de un año. El 5 de mayo de 1892, el rey Humberto encargó la formación de un ministerio a Giolitti, un diputado piamontés y en su momento ministro de Hacienda en el gabinete de Crispi. El resultado fue un ministerio apoyado por los grupos del Centro y la Izquierda, pero opuesto por los de la Derecha y la Extrema Izquierda. El Parlamento fue disuelto y durante el mes de noviembre siguiente se celebraron elecciones nacionales en las que, mediante el uso del más burdo tipo de presión oficial, el Gobierno logró obtener una victoria considerable. El período cubierto por el ministerio de Giolitti—marcado por una política exterior servil, un casi total colapso de las finanzas nacionales y los escándalos de 1893 relacionados con la gestión de los bancos estatales, especialmente el Banco Romano—puede considerarse como el más desafortunado en la historia italiana desde la culminación de la unidad nacional. Las revelaciones hechas el 23 de noviembre de 1893 por una comisión designada por el Parlamento para investigar los escándalos bancarios fueron de tal índole que el ministerio Giolitti renunció al cargo el 24 de noviembre, sin siquiera solicitar un voto de confianza. Tras una prolongada demora, se conformó un nuevo ministerio el 10 de diciembre, encabezado por Crispi, cuyo regreso al poder fue dictado por la convicción nacional de que nadie más estaba capacitado para enfrentar una situación tan desesperada.

435. El Segundo Ministerio Crispi, 1893-1896. —El segundo ministerio de Crispi se extendió desde diciembre de 1893 hasta marzo de 1896. Políticamente, el período fue de extrema inestabilidad. Apoyado por el Centro y la Izquierda, de manera similar a Giolitti, el Gobierno reprimió disturbios, implementó economías y emprendió un ambicioso intento de expansión colonial en África Oriental. Pero fue opuesto por la Extrema Izquierda, una gran parte de la Derecha y los seguidores de Giolitti, por lo que su posición siempre fue precaria. En diciembre de 1894, Giolitti presentó documentos que pretendían demostrar que el propio Crispi había estado implicado en las irregularidades bancarias. El intento de provocar la caída del primer ministro fracasó, aunque se desató una verdadera guerra entre el gabinete y las cámaras, durante la cual incluso la apariencia de gobierno parlamentario fue abandonada. En las elecciones de mayo de 1895, el Gobierno resultó victorioso, y solo debido a la indignación pública provocada por el fracaso de la empresa eritrea, finalmente, el 5 de marzo de 1896, Crispi y sus colegas renunciaron al cargo.

III. LA ERA DE LOS MINISTERIOS COMPUESTOS, 1896-1912 (p. 395)

Durante el período que terminó con la retirada de Crispi, los ministerios sucesivos, aunque ocasionalmente incluían representantes de más de un grupo político, normalmente mostraban un considerable grado de solidaridad. Sin embargo, después de 1896, se inició una época en la que la creciente multiplicidad de partidos dio lugar a gabinetes de carácter sorprendentemente compuesto. En lugar de los partidos Conservador y Radical relativamente sólidos de los años setenta, ahora existían más de una decena de facciones en pugna, algunas duraderas, otras solo transitorias. Ningún gobierno podía sobrevivir un mes sin el apoyo de una alianza de varios de estos grupos. Pero tales alianzas eran, por naturaleza, artificiales y provisionales, y la estabilidad ministerial se convirtió en lo que sigue siendo hoy: algo universalmente deseado pero raramente disfrutado.

436. Los segundos ministerios Rudinì y Pelloux, 1896-1900. —Tras la caída de Crispi en 1896, se encomendó al general Ricotti-Magnani la tarea de formar un nuevo ministerio. Tras cierta demora, se otorgó la jefatura de gobierno a Rudinì, ahora líder de la Derecha. El nuevo Gobierno, diseñado para atraer el apoyo tanto de la Derecha como de la Extrema Izquierda, tuvo como principal objetivo la eliminación de Crispi de la arena política. Con el tiempo, su política exterior se fortaleció notablemente con el regreso de Visconti-Venosta, después de veinte años, al Ministerio de Asuntos Exteriores, pero los asuntos internos se administraron de manera sumamente ineficiente. Atado por un entendimiento secreto con Cavalotti, el líder de la Extrema Izquierda, Rudinì se vio obligado a someterse habitualmente a la dictadura radical, y las elecciones de 1899, realizadas específicamente para aplastar a los seguidores de Crispi, abrieron aún más la puerta de oportunidades para los socialistas, los republicanos y los elementos radicales en general. El ministerio de Rudinì sobrevivió hasta el 18 de junio de 1898, cuando fue derrocado a consecuencia de los disturbios ocasionados en el sur de Italia por el aumento del precio del pan.

El 29 de junio de 1898 se conformó un ministerio bajo el general Pelloux, que era esencialmente apolítico y cuyo programa inmediato consistía únicamente en la aprobación de una medida de seguridad pública originada durante el ministerio anterior. Cuando, en junio de 1900, el Gobierno disolvió el parlamento y apeló al país, el resultado fue otro aumento considerable del poder de los radicales. En la nueva cámara, los extremistas—radicales, republicanos y socialistas—sumaban casi 100, el doble de su fuerza anterior. El gobierno de Pelloux renunció de inmediato, y se constituyó un ministerio liberal (24 de junio de 1900) bajo Saracco, presidente del (p. 396) Senado. Cinco semanas después, tras el asesinato del rey Humberto, se produjo la ascensión del actual soberano, Víctor Manuel III.

437. Los ministerios Saracco y Zanardelli, 1900-1903. —El ministerio Saracco, formado como un gabinete de pacificación, fue derrocado el 7 de febrero de 1901, como consecuencia de su actitud vacilante ante una huelga portuaria en Génova. Le sucedió un ministerio que incluía a Giolitti (en la cartera del Interior) y presidido por Zanardelli, durante mucho tiempo líder del ala más extrema de los radicales. Los miembros del nuevo Gobierno provenían de varios grupos. Tres eran seguidores de Zanardelli, tres eran partidarios de Giolitti, tres pertenecían a la Derecha, uno era crispista y dos eran independientes. Sin embargo, su forzada dependencia del apoyo de la Extrema Izquierda hizo que la formación de este gabinete sirviera de impulso a un notable avance de los grupos más extremos, especialmente los socialistas.

438. Giolitti, Fortis y Sonnino, 1903-1909. —En octubre de 1903, el primer ministro Zanardelli renunció por motivos de salud y el gabinete fue reconstituido bajo Giolitti. Aparte del primer ministro, sus miembros más distinguidos fueron Tittoni, ministro de Asuntos Exteriores, y Luzzatti, ministro de Hacienda. La posición del nuevo Gobierno era insegura, y aunque las elecciones de noviembre de 1904 resultaron en el retorno de una mayoría ministerial considerable, el gabinete, al darse cuenta de que realmente carecía del apoyo del país, renunció en marzo de 1905. Un nuevo y apático ministerio, el de Fortis, duró menos de un año, es decir, hasta el 2 de febrero de 1906. El gabinete de coalición de Sonnino resultó aún menos duradero. El reconocido talento político de Sonnino, junto con el hecho de que hombres capaces, como Luzzatti y Guicciardini, estaban a cargo de varias carteras, dio motivos para esperar una mayor estabilidad parlamentaria. Pero la esperanza fue vana y, el 17 de mayo de 1906, el ministerio abandonó el cargo. Curiosamente, la tan deseada estabilidad se logró bajo un nuevo gobierno de Giolitti, compuesto, como todos los gobiernos italianos de estos días, por representantes de varios grupos políticos. En parte por la astucia del primer ministro y sus colegas, en parte por simple circunstancia, el gabinete de Giolitti mantuvo su posición de manera constante hasta el 2 de diciembre de 1909, aunque, como es de esperarse, durante estos tres años y medio hubo numerosos cambios en la titularidad de las carteras individuales.

439. Segundos ministerios Sonnino y Luzzatti, 1909-1911. —Tras la retirada de Giolitti se constituyó un segundo ministerio Sonnino, compuesto por elementos de todos los grupos moderados, desde la Derecha Liberal hasta la Izquierda Democrática. El programa que anunció incluía la reforma electoral, la mejora de la educación primaria (p. 397), medidas para el fomento de la agricultura, la reorganización de la tributación local, la reducción del período de servicio militar a dos años y una multiplicidad de otros proyectos ambiciosos. Sin embargo, el segundo gobierno de Sonnino no fue mucho más afortunado que el primero y, en medio del tumulto que acompañó los debates sobre un proyecto de ley de Convenciones de Navegación, el primer ministro y sus colegas se vieron obligados a renunciar el 21 de marzo de 1910.

Giolitti se negó a intentar la formación de otro ministerio, y la tarea recayó en el exministro de Hacienda, Luzzatti. En el nuevo gabinete, el primer ministro y otro miembro representaban al elemento liberal de la Derecha; un miembro representaba al Centro; tres eran adeptos de Giolitti; dos eran radicales; uno era socialista; y dos profesaban independencia de todos los grupos. Cualesquiera ventajas que pudieran suponerse de un gobierno ampliamente representativo podían legítimamente esperarse de esta combinación; aunque se entendía bien que el carácter compuesto del ministerio, por necesidad, operaría en detrimento de la unidad e influencia del Gobierno. El programa que anunció el ministerio de Luzzatti no era menos ambicioso que el presentado por su predecesor. Incluía el establecimiento de la representación proporcional, la extensión del sufragio, medidas para remediar el desempleo y otros males industriales, seguro obligatorio para los trabajadores agrícolas, resistencia a la intriga clerical y la prevención de provocaciones anticlericales, y el habitual compromiso de mantener la Triple Alianza.

440. Giolitti y la Izquierda, 1911-. —La vida del gobierno de Luzzatti cubrió apenas un año. El 29 de marzo de 1911, Giolitti regresó al cargo de primer ministro, señalando su retorno al poder al declarar en la Cámara un programa de políticas que, al menos por el momento, obtuvo el apoyo de todos los grupos partidarios más importantes. La composición del nuevo gobierno difería poco de la anterior, pero era evidente que Giolitti confiaba principalmente en los elementos más radicales de la nación para su apoyo, y que, además, lo hacía con el pleno consentimiento del rey. Una prueba notable de esto fue la invitación extendida al líder socialista Bissolati para asumir un puesto en el ministerio. Surgieron ciertos obstáculos que impidieron la aceptación del cargo ofrecido, pero cuando se estaba definiendo el programa del Gobierno, Bissolati fue convocado repetidamente para consultas, y se entiende que la declaración del ministerio en favor del sufragio universal y la reducción de los gastos militares y navales fue inspirada directamente por la influencia socialista. El socialismo en Italia, cabe señalar, no es enteramente antimonárquico, como lo es en Francia y España; por el contrario, tiende constantemente a subordinar las cuestiones y fines políticos a los sociales. Bissolati es él mismo un exponente del tipo evolutivo de socialismo, como lo es Briand en Francia. La primera moción de confianza otorgada al gobierno de Giolitti contó con la participación de los liberales giolittianos, la Izquierda Democrática, los radicales y una sección de los socialistas, es decir, una coalición general de la Izquierda. El desplazamiento de la gravedad política hacia la Izquierda, del que el voto fue sintomático, es el aspecto más fundamental de la situación política en Italia hoy en día, como lo es también en la de Francia. Durante más de una generación, la agrupación de partidos y facciones ha sido tal que ha impedido la formación de una mayoría compacta y disciplinada capaz y dispuesta a abordar las grandes cuestiones sociales que sucesivos ministerios han inscrito en sus programas. Pero no parece imposible que una entente funcional entre los grupos de la Izquierda pueda, con el tiempo, producir la estabilidad legislativa necesaria para una legislación sistemática y fructífera.

IV. FASES DE LA POLÍTICA PARTIDARIA

441. Ausencia de un Partido Conservador: Efectos. —"Desde el principio", dice un escritor italiano, "la constitución de nuestros partidos ha estado determinada, no por grandes consideraciones históricas o políticas, sino por consideraciones de índole puramente personal, y este aspecto se ha acentuado cada vez más a medida que hemos avanzado en el desarrollo constitucional. Las condiciones naturales que rodearon el nacimiento y crecimiento de la nueva nación no permitieron la formación de un verdadero partido conservador que pudiera oponerse a un partido liberal. El partido liberal, por lo tanto, ocupando todo el campo, se dividió empíricamente en grupos, denominados no menos empíricamente Derecha e Izquierda, de acuerdo con simples distinciones de grados y formas, y tal vez también de disposición personal."

En resumen, los hechos preponderantes relativos a los partidos políticos en Italia son dos: (1) la ausencia de un partido conservador genuino, como el que en prácticamente todos los demás estados europeos desempeña un papel de mayor o menor importancia, y (2) la fragmentación de las fuerzas liberales, que en otros lugares están obligadas a cooperar contra los conservadores, en una serie de grupos faccionales, dominados en gran medida por líderes de facción y reacios a unirse salvo en coaliciones ocasionales para ventajas momentáneas. La falta de un verdadero partido conservador se explica en gran parte por la situación anómala que ha existido desde 1870 respecto a la iglesia y el estado. Hasta hace pocos años, ese importante elemento, los clericales, que normalmente habría constituido, como su contraparte en Francia, la columna vertebral de un partido conservador, ha persistido en la política puramente pasiva de abstención de la política nacional. En la evolución de los agrupamientos partidarios no ha tenido participación, y en el Parlamento ha estado totalmente sin representación. Hasta hace poco, todos los grupos partidarios activos eran esencialmente "liberales", y rara vez alguno de ellos presentaba un programa que le diera alguna distinción vital respecto a sus rivales. Cada uno era poco más que una facción, unida por lazos personales, fluctuante en membresía y liderazgo, luchando con los medios que en el momento parecían más confiables por los beneficios del cargo. De cuestiones políticas de alcance nacional no había ninguna, así como tampoco existían verdaderos partidos nacionales.

442. Los Grupos de la Extrema Izquierda. —Más recientemente ha comenzado a desarrollarse una cierta tendencia hacia partidos nacionales y programas partidarios estables. Esto se está produciendo principalmente a través del crecimiento de la Extrema Izquierda, y especialmente de los socialistas. Aunque los efectos son aún apenas perceptibles, de modo que la política del país sigue mostrando toda la inestabilidad, ineficacia y caos característicos del sistema de grupos, el desarrollo de los partiti populari que componen colectivamente la Extrema Izquierda, es decir, los republicanos, los radicales y los socialistas, es un fenómeno político interesante. Los republicanos no son numerosos ni están bien organizados. Bastante impotentes entre 1870 y 1890, ganaron cierto terreno durante la lucha contra Crispi; pero el auge del socialismo los ha debilitado, y puede decirse ahora que el partido está claramente en declive. Para emplear la expresiva frase de los italianos, los republicanos son solo quattro noci in un sacco, cuatro nueces sonando en una bolsa. Los radicales son más fuertes y su perspectiva es mucho más prometedora. Son monárquicos que están insatisfechos con el mal gobierno de los partidos más antiguos, pero que desconfían del socialismo. Obtienen su apoyo especialmente de los artesanos y la pequeña burguesía, y son más fuertes en Lombardía, Véneto y Toscana.

443. El auge del socialismo. —En más de un aspecto, el hecho principal de la política italiana actual es el notable crecimiento del partido socialista. Los orígenes del movimiento socialista en Italia pueden rastrearse hasta el Congreso de Rímini en 1872, pero durante un periodo considerable el socialismo italiano apenas se distinguía del anarquismo bakuninista, y no fue sino hasta 1890 cuando se trazó con precisión la línea divisoria entre ambos. En 1891 se fundó el periódico colectivista Critica Sociale, y en ese mismo año se celebró el primer congreso italiano que fue distintivamente socialista. En 1892 se produjo la ruptura definitiva con los anarquistas, y desde esa fecha el socialismo en Italia (p. 400) no ha diferido en lo esencial de su contraparte en otros países. Entre 1891 y 1893 el nuevo partido estuvo aliado con la Derecha, pero la implacable política represiva de Crispi en 1894 tuvo el efecto de empujar gradualmente a los grupos radicales, republicanos, radicales y socialistas, hacia la cooperación, y es a este periodo al que se remonta el origen de la actual coalición de los grupos de la extrema izquierda. Durante los años 1895-1900, los socialistas asumieron definitivamente la posición de ala avanzada de un gran partido parlamentario, con un programa muy definido de reformas políticas y sociales. Este "programa mínimo", a medida que fue tomando forma, llegó a comprender como características esenciales el establecimiento del sufragio universal para adultos de ambos sexos, el pago a diputados y miembros de los consejos locales, la promulgación de un código penal más humano, la sustitución del ejército permanente por una milicia nacional, la mejora de la legislación fabril, el seguro obligatorio contra enfermedades, la reforma de las leyes que regulan las relaciones entre propietarios e inquilinos, la nacionalización de ferrocarriles y minas, la extensión de la educación obligatoria, la abolición de aranceles sobre los alimentos, y la promulgación de un impuesto progresivo sobre la renta y de derechos sucesorios. El descontento generalizado de los italianos con los partidos tradicionales, el carácter práctico del programa socialista y el liderazgo relativamente capaz de las fuerzas socialistas se han combinado para dar al socialismo un crecimiento enorme en los últimos quince años. En 1895 el partido obtuvo 60,000 votos y envió a la Cámara de Diputados a 12 miembros. En 1897 obtuvo 108,000 votos y 16 miembros. A partir de entonces, la cuota de escaños obtenidos en sucesivas elecciones fue la siguiente: 1900, 33; 1904, 26; 1906, 42; y 1909, 43.

444. Los católicos y la política: el Non Expedit. —Aparte del crecimiento del socialismo, el desarrollo más importante en la política italiana reciente ha sido el cambio de actitud de la Santa Sede respecto a la participación de los católicos en los asuntos políticos. El término "católico" en Italia tiene diversas acepciones. Desde un punto de vista, denota a la gran masa del pueblo—el 97.1 por ciento en 1910—que no son protestantes, griegos, judíos ni adeptos de ninguna fe distinta a la romana. En otro sentido, designa a una porción mucho menor de la población que observa regular y fielmente los preceptos del culto católico. Finalmente, también se refiere al grupo aún más reducido de hombres que obedecen al Papa de manera absoluta en todos los asuntos, tanto civiles como eclesiásticos, y que, con la sanción papal, comienzan a constituir una fuerza organizada en la política. Una vez que se hizo evidente que la Santa Sede no podía esperar ayuda de las potencias católicas para recuperar sus posesiones temporales y su acostumbrada independencia, se fue elaborando gradualmente en el Vaticano una política mediante la cual se pretendía ejercer presión sobre el Estado italiano desde dentro. Esta política consistía en la abstención de la vida política nacional por parte de todos los ciudadanos que pudieran ser inducidos a admitir el derecho del gobierno papal a controlar su conducta cívica. En protesta contra las supuestas usurpaciones del poder secular, el Papa Pío IX promulgó, en 1883, el memorable decreto Non Expedit, por el cual se declaraba "inconveniente" que los católicos votaran en las elecciones parlamentarias. León XIII mantuvo una actitud similar; y en 1895 fue un paso más allá al prohibir expresamente lo que hasta entonces solo se había considerado inconveniente.

En ningún momento, antes o después del decreto de prohibición del Papa León, la política de abstención fue ampliamente aplicada, y muchos católicos, tanto dentro como fuera de Italia, la opusieron con vehemencia. La restricción solo se aplicaba a las elecciones parlamentarias, no a las municipales; sin embargo, en ambas, los porcentajes de ciudadanos con derecho a voto que acudían a las urnas seguían siendo bastante similares, y hay razones para creer que la escasez de estos porcentajes se ha debido siempre a la habitual indiferencia del electorado italiano más que a los efectos restrictivos del veto papal. No obstante, en la provincia fuertemente católica de Bérgamo y en algunas otras regiones, las regulaciones papales, según se admite comúnmente, han reducido considerablemente lo que de otro modo habría sido el voto parlamentario normal.

445. Relajación de la prohibición papal. —En las elecciones de 1904, muchos católicos que hasta entonces se habían abstenido de votar se unieron a los partidarios del Gobierno en las urnas, en un esfuerzo por frenar la creciente influencia de los grupos políticos más radicales, justificando su conducta por la convicción de que combatir el socialismo es una obligación fundamental católica. El Papa León XIII estuvo dispuesto a admitir la fuerza de este argumento, y en junio del año siguiente se emitió una encíclica que hizo deber de los católicos en todas partes, incluida Italia, participar en el mantenimiento del orden social, y permitió, e incluso ordenó, que tomaran parte en las contiendas políticas en defensa del orden social siempre y cuando este estuviera claramente amenazado. Al mismo tiempo, tal participación debía ser, no indiscriminada, sino disciplinada. Debía realizarse bajo la dirección de la jerarquía eclesiástica y con la aprobación expresa del Vaticano. Teóricamente, y como regla general, el Non Expedit se mantiene. Pero cuando la aplicación estricta de la ley pudiera abrir el camino al triunfo de los enemigos de la sociedad y de la religión (como, desde el punto de vista papal, inevitablemente lo son los socialistas), la norma, previa solicitud del obispo y sanción de la Santa Sede, debe ser suspendida. Una consecuencia de esta nueva política es que, bajo (p. 402) ciertas circunstancias, los católicos no solo pueden votar, sino también postularse para escaños parlamentarios. Por la encíclica se prescribe que tales candidaturas solo serán permitidas cuando sea absolutamente necesario para impedir la elección de un declarado adversario de la Iglesia, solo cuando exista una posibilidad real de éxito y solo con la aprobación de las autoridades jerárquicas competentes; y aun así, el candidato deberá buscar el cargo no como católico, sino aunque sea católico.

El levantamiento parcial del Non Expedit ha tenido dos efectos evidentes. En primer lugar, ha estimulado considerablemente las actividades políticas de los católicos. En las elecciones de 1906 y 1909, el número de votantes y candidatos católicos fue mayor que nunca, y en la Cámara de Diputados el grupo de miembros clericales promete alcanzar cierta importancia real. Un segundo resultado ha sido, por otro lado, un avivamiento del espíritu anticlerical, con un fortalecimiento perceptible del bloque radical-republicano-socialista. Al proporcionar a la Izquierda un tema aglutinante, puede resultar que el papado haya prestado, sin querer, un servicio a los mismos elementos contra los que ha autorizado a sus adeptos a librar una lucha implacable.

446. La elección de 1909. —En lo que respecta a la fuerza parlamentaria de los distintos grupos partidarios, las elecciones de la última década han producido cambios ocasionales de importancia, pero la situación actual no difiere mucho de la que existía al inicio del siglo. En la Cámara elegida en 1900, la Extrema Izquierda obtuvo, en total, 107 escaños. En 1904, la cifra descendió a 77. Sin embargo, en 1906, los Radicales consiguieron 44, los Socialistas 42 y los Republicanos 23—un total de 109; y tras las elecciones del 7 y 14 de marzo de 1909, las cuotas fueron, respectivamente, 37, 43 y 23, sumando 103. La disminución de 1904 se explica principalmente por la actividad de los católicos en las elecciones de ese año, y la recuperación en 1906 por el hecho de que, escarmentados por sus reveses, los socialistas habían abandonado entretanto las fases más extremas de su propaganda revolucionaria. Las elecciones de 1909 fueron precipitadas por la disolución de la Cámara por parte de Giolitti, el 6 de febrero, debido en gran medida al descontento de la nación con la actitud conciliadora del ministerio hacia Austria-Hungría tras la anexión por parte de esa potencia de los territorios de Bosnia y Herzegovina. Sin embargo, a pesar de la agitación que la precedió, la campaña fue apática. La situación exterior como tema pronto fue olvidada, y ninguna cuestión nacional preponderante surgió para ocupar su lugar. La Izquierda aprovechó al máximo la oportunidad para aumentar su fuerza parlamentaria, y los católicos estuvieron más activos que nunca. Sin embargo, ambas fuerzas, en cierta medida, se contrarrestaron, y la mayoría de la nación, no alcanzada por ninguna de ellas, devolvió la acostumbrada abrumadora mayoría gubernamental. Cuando se resolvieron los distintos comicios electorales, la cuota de escaños retenida por cada uno de los grupos partidarios en la Cámara resultó ser la siguiente: Radicales, 37; Socialistas, 43; Republicanos, 23; Católicos, 16; Oposición Constitucional (separada del Gobierno sin diferencias fundamentales de principios), 42; y Ministerialistas, o partidarios del Gobierno, 346. Estos partidarios del Gobierno incluyen hombres de opiniones políticas variadas, pero en conjunto corresponden aproximadamente a los elementos que en otros países suelen ser designados como liberales, progresistas o moderados.

PARTE V.—SUIZA (p. 405)