CAPÍTULO XXII

EL SISTEMA CONSTITUCIONAL—LOS CANTONES

I. LA CONFEDERACIÓN Y SU CONSTITUCIÓN

Entre los gobiernos de la Europa contemporánea, el de la república federal de Suiza es único; y los experimentos constitucionales que el pueblo suizo ha realizado y sigue realizando otorgan a la nación una importancia para el estudioso de la política completamente desproporcionada respecto a su tamaño y población. En ningún otro lugar de nuestro tiempo se han puesto a prueba de manera más exhaustiva los principios del federalismo, de un poder ejecutivo plural, de la representación proporcional, de la iniciativa y el referéndum y, podría decirse, de la democracia radical en general. Los resultados alcanzados en un ámbito tan restringido y bajo condiciones de raza, religión y tradición histórica tan inusuales, pueden o no ser aceptados como prueba de la viabilidad universal de estos principios. Al menos, son de indudable interés.

447. La Confederación en el siglo XVIII. —En la forma en que existe hoy, la Confederación Suiza es producto de mediados y finales del siglo XIX. Sin embargo, sus orígenes se remontan a un periodo mucho más remoto. Comenzando con la alianza de los tres cantones forestales de Uri, Schwyz y Unterwalden en 1291, la Confederación se fue conformando mediante la creación gradual de nuevos cantones, la división de los antiguos, la reorganización de (p. 406) territorios dependientes y el desarrollo de un sistema de gobierno federal, superpuesto a los arreglos constitucionales de los estados afiliados. En 1789, cuando el Directorio francés, por instigación de Napoleón, decidió revolucionar Suiza, la Confederación constaba de trece cantones. A ella estaban asociados ciertos Zugewandte Orte, o distritos aliados, algunos de los cuales finalmente fueron erigidos en cantones, junto con varios Gemeine Vogteien, o territorios sujetos. La Confederación consistía simplemente en una Staatenbund, o liga de estados esencialmente autónomos. Su único órgano de acción común era una dieta, en la que cada cantón tenía derecho a un voto. Salvo en asuntos de carácter puramente consultivo, los poderes de esta dieta eran realmente escasos. De los cantones, algunos eran moderadamente democráticos; otros, marcadamente aristocráticos. Las instituciones políticas de todos eran, en gran medida, supervivencias de la Edad Media.

448. La República Helvética. —El resultado de la intervención francesa de 1798 fue que, casi de inmediato, la confederación suiza, débilmente organizada, se convirtió en una república centralizada, tributaria de Francia y bajo una constitución que era, en lo esencial, una reproducción del instrumento francés de 1795. Según los términos de esta constitución, los territorios de la Confederación se dividieron en veintitrés distritos administrativos, que solo en contadas ocasiones correspondían a los antiguos cantones; se estableció una ciudadanía suiza uniforme, se introdujo un sufragio común, se garantizó la libertad de expresión y de prensa, y se dispuso la unificación de la moneda, el servicio postal y la ley penal. Se instauró un gobierno con amplios poderes, con sede en Lucerna, cuyos órganos comprendían un Gran Consejo de diputados elegidos indirectamente en los cantones en proporción a la población, un Senado de cuatro delegados por cada cantón (junto con los miembros salientes del Directorio) y un Directorio Ejecutivo de cinco miembros, a quienes se asociaban, para fines administrativos (p. 407), cuatro jefes de departamento designados. La intervención francesa fue implacable y el orden gubernamental impuesto a los suizos no tenía raíz en la tradición ni en el interés nacional. Sin embargo, el episodio sirvió para romper las cadenas del medievalismo y así contribuir al eventual establecimiento de una nacionalidad modernizada. El 2 de julio de 1802, tras una serie de graves disturbios civiles, la constitución de 1798 fue reemplazada por un nuevo instrumento, similar, que fue impuesto por la fuerza a pesar de un voto popular adverso.

449. El Acta de Mediación, 1803. —En tales circunstancias, la reacción era inevitable, y el triunfo de los "federalistas" llegó más rápido de lo que podría haberse esperado. En deferencia al sentimiento predominante en los territorios, Napoleón, el 19 de febrero de 1803, promulgó el memorable Acta de Mediación, por la cual autorizó el restablecimiento de un sistema político esencialmente federal. Una vez más se instauró una confederación laxa, bajo una constitución que, sin embargo, preveía un gobierno central notablemente más sólido que el que había existido antes de 1798. El derecho, por ejemplo, de hacer la guerra y celebrar tratados, retirado por completo a los cantones individuales, se confirió específicamente a la Dieta federal. A los trece cantones originales se sumaron seis nuevos: Argovia, Turgovia, Vaud, Tesino y los Grisones (San Galo y los Grisones)—los primeros cuatro formados a partir de distritos que bajo el antiguo régimen tenían la condición de territorios subordinados, los dos últimos habían sido anteriormente "estados aliados". En la Dieta, seis cantones (Berna, Zúrich, Vaud, Argovia, San Galo y los Grisones) con una población superior a 100,000 habitantes recibieron dos votos cada uno. Todos los demás conservaron el derecho a solo uno. La autoridad ejecutiva de la Confederación se depositaba por turnos en los seis cantones de Berna, Friburgo, Lucerna, Zúrich, Basilea y Soleura, el cantón "directorial" era conocido como el Vorort, y su magistrado principal como el Landammann de la Confederación. El principio de centralización fue en gran parte abandonado; pero Napoleón no permitió que se alterara la igualdad de derechos civiles que los franceses habían introducido. Cabe señalar, además, que con la incorporación de los nuevos cantones, que albergaban grandes poblaciones de habla francesa, italiana y retorrománica, la liga dejó de ser (p. 408) predominantemente alemana como lo había sido hasta entonces.

450. El Pacto de 1815 y el resurgimiento del particularismo. —El Acta de Mediación, en general no inaceptable para la mayoría del pueblo suizo, salvo por haber sido impuesta por una potencia extranjera, continuó en vigor hasta 1813. Durante esa década, Suiza fue esencialmente tributaria de Francia. Con la caída de Napoleón, la situación cambió y, el 29 de diciembre de 1813, catorce de los cantones, a través de sus representantes reunidos en Zúrich, declararon que el instrumento ya no estaba en vigor. Liderados por Berna, ocho de los cantones más antiguos decidieron regresar al sistema vigente antes de 1798, lo que implicaba reducir a los seis cantones creados más recientemente a su anterior estatus inferior. Sin embargo, inspirados por el zar Alejandro I, la mayoría de los Aliados se negó a aprobar este programa y, después de que el Congreso de Viena dispusiera la admisión a la confederación de los tres distritos aliados de Valais, Ginebra y Neuchâtel, se elaboró, por los propios suizos, una constitución conocida como el "Pacto Federal", que fue formalmente aprobada por los veintidós cantones en Zúrich, el 7 de agosto de 1815.

Por este instrumento, los lazos que unían a la federación se relajaron aún más. Los cantones recuperaron casi el grado de independencia que habían tenido antes de la intervención francesa. La Dieta se mantuvo, ahora sobre la base de un voto para cada cantón, sin importar su tamaño o población. Poseía algunos poderes—por ejemplo, el de declarar la guerra o la paz, con el consentimiento de tres cuartas partes de los cantones—, pero prácticamente no existían medios para que el organismo hiciera cumplir los decretos que promulgaba. La autoridad ejecutiva de la Confederación se depositaba en los gobiernos de los tres cantones de Zúrich, Lucerna y Berna, que, según lo estipulado, debían ejercerla en rotación, cada uno durante un periodo de dos años. Prácticamente todas las garantías de ciudadanía común, tolerancia religiosa y libertad individual que habían introducido los franceses fueron revocadas, y durante la década posterior a 1815 la tendencia en la mayoría de los cantones más importantes fue no solo particularista, sino también marcadamente reaccionaria. Los cantones más pequeños y pobres (p. 409) conservaron en gran medida sus instituciones democráticas, especialmente sus Landesgemeinden, o asambleas primarias, pero solo después de 1830, y en cierta medida bajo el estímulo de los movimientos revolucionarios de ese año, la mayoría de los gobiernos cantonales experimentaron esa regeneración en cuanto al sufragio y el estatus del individuo que estuvo en la base de los movimientos transformadores de 1848.

451. Intento de revisión constitucional: el Sonderbund. —El periodo comprendido entre 1830 y 1848 estuvo marcado por no menos de treinta revisiones de constituciones cantonales, todas en la dirección de una democracia más amplia. Sin embargo, los propósitos de los líderes liberales de la época iban más allá de la democratización de los cantones individuales. Lo que buscaban en última instancia era el establecimiento, mediante el fortalecimiento de la Confederación, de una nacionalidad más efectiva. Por iniciativa del cantón de Turgovia, en 1832 se autorizó a un comité a redactar una revisión del Pacto. El instrumento resultante preservaba el carácter federal de la nación, pero preveía un ejecutivo federal permanente, un tribunal federal de justicia y la centralización de las aduanas, el servicio postal, la acuñación de moneda y la instrucción militar. Por una estrecha mayoría, este proyecto fue rechazado en 1833. Era demasiado radical para ser aceptado por los conservadores, y no lo suficientemente radical para satisfacer a los liberales más avanzados.

Los obstáculos a superar—el conservadurismo nativo, los celos entre cantones y la heterogeneidad eclesiástica—eran enormes. Más de una vez la Confederación pareció estar al borde de la disolución. En septiembre de 1843, los siete cantones católicos formaron una alianza, conocida como el Sonderbund, con el propósito de defender sus intereses particulares y, especialmente, de evitar cualquier reorganización de la confederación que implicara la disminución de los privilegios católicos; y, en diciembre de 1845, esta afiliación se convirtió en una liga armada. En julio de 1847, la Dieta, reunida en Berna, decretó la disolución del Sonderbund; pero los cantones rebeldes se negaron a abandonar el camino emprendido, y solo después de un conflicto armado de dieciocho días la liga obstructiva fue suprimida.

452. La Constitución de 1848 y la revisión de 1874. —La guerra (p. 410) valió la pena, porque la crisis que precipitó brindó a los liberales la oportunidad de lograr la adopción de una constitución completamente nueva. Por un tiempo, la perspectiva se oscureció ante la posibilidad de una intervención extranjera, pero con el estallido de la revolución de 1848 en París, ese peligro fue eliminado de manera efectiva. El resultado fue que, mediante un comité de catorce miembros, constituido de hecho el 17 de febrero de 1848—una semana antes de la caída de Luis Felipe—, los nacionalistas procedieron a incorporar libremente las reformas que deseaban en un proyecto constitucional, y este instrumento fue revisado ligeramente por la Dieta y presentado de inmediato al pueblo para su aceptación. Por una votación de 15 cantones y medio (con una población de 1,900,000) contra 6 cantones y medio (con una población de 290,000), la nueva constitución fue aprobada.

La adopción de la constitución de 1848, que aseguraba un resurgimiento modificado del régimen gubernamental de 1798-1803, representó una victoria clara para el partido Radical, o Centralista. Durante las dos décadas siguientes, este partido mantuvo el control total del gobierno federal, y en 1872 presentó el proyecto de una nueva constitución cuyas tendencias centralizadoras eran aún más marcadas. Por voto popular, esta constitución propuesta fue rechazada. Sin embargo, se preparó otro proyecto y, el 19 de abril de 1874, por una votación de 14 cantones y medio contra 7 y medio, fue adoptado. El voto popular fue de 340,149 contra 198,013. Posteriormente enmendada en numerosas ocasiones, el instrumento de 1874 es la ley fundamental de la Confederación Suiza hasta hoy, aunque es esencial observar que representa solo una revisión de la constitución de 1848. Como ha dicho un escritor reciente, "la única región del continente a la que las tormentas de 1848 trajeron una ventaja inmediata fue Suiza, pues a ellas debe su transformación en un estado federal bien organizado."

II. LA NACIÓN Y LOS ESTADOS (p. 411)

453. Dominio del principio federal. —En su preámbulo, la constitución suiza proclama que su objetivo es "confirmar la alianza de la Confederación y mantener y promover la unidad, la fuerza y el honor de la nación suiza"; y en su segundo artículo afirma que el propósito de la Confederación es "asegurar la independencia del país frente a naciones extranjeras, mantener la paz y el orden internos, proteger la libertad y los derechos de los confederados y fomentar su bienestar común." El uso del término "nación" (que, curiosamente, no aparece en la constitución de los Estados Unidos) podría parecer implicar un grado considerablemente mayor de centralización del que realmente existe. Porque, aunque el efecto de la constitución de 1848 fue convertir una liga débilmente organizada en un estado sólidamente constituido—transformar, como dirían los alemanes, un Staatenbund en un Bundesstaat—, el grado de consolidación alcanzado fue, y sigue siendo, algo menor que el realizado en los Estados Unidos, e incluso en Alemania. En la Confederación hay veintidós cantones, de los cuales tres (Unterwalden, Basilea y Appenzell) se han dividido en semicantones; de modo que en realidad existen veinticinco unidades políticas, cada una con su propio gobierno, sus propias leyes y sus propias condiciones políticas. En extensión territorial, estos cantones varían desde 2,773 hasta 14 millas cuadradas, y en población, desde 642,744 hasta 13,796; y el hecho primordial del sistema de gobierno suizo (p. 412) es la notable medida de independencia política que estas divisiones, tanto grandes como pequeñas, poseen.

454. La soberanía de los cantones. —En los Estados Unidos existió durante un largo periodo una diferencia fundamental de opinión respecto a la soberanía de los estados individuales que componen la Unión. La Constitución no contiene ninguna afirmación explícita sobre el tema, y las posturas defendidas tanto por nacionalistas como por defensores de los derechos de los estados siempre han estado determinadas necesariamente por la interpretación de la historia y del derecho público. En Suiza, por el contrario, no hay lugar para la duda en cuanto a la cuestión principal. "Los cantones son soberanos", afirma la constitución, "en la medida en que su soberanía no esté limitada por la constitución federal; y, como tales, ejercen todos los derechos que no han sido delegados al gobierno federal." Como en los Estados Unidos, el gobierno federal está restringido al ejercicio de los poderes que le son delegados, mientras que los estados federados son libres de ejercer cualquiera que no haya sido delegado exclusivamente a la nación ni prohibido a los estados. Sin embargo, en la constitución suiza, la delimitación de poderes, especialmente los de carácter legislativo, es mucho más minuciosa que en el instrumento estadounidense, por lo que queda relativamente poco margen para la diferencia de opinión sobre lo que está o no "delegado".

455. Control federal sobre los cantones. —Siguiendo el ejemplo de los Estados Unidos, donde la nación garantiza a cada estado una forma de gobierno republicana, la Confederación Suiza garantiza a los cantones su territorio, su soberanía (dentro de los límites fijados por la ley fundamental), sus constituciones, la libertad y los derechos de su pueblo, y los privilegios y poderes que el pueblo ha conferido a quienes están en autoridad. Los cantones están facultados, e incluso obligados, a solicitar a la Confederación la garantía de sus constituciones, y se estipula que tal garantía será concedida en todos los casos en que se demuestre que la constitución en cuestión no contiene nada contrario a las disposiciones de la constitución federal (p. 413), que asegura el ejercicio de los derechos políticos conforme a formas republicanas, que ha sido ratificada por el pueblo y que puede ser enmendada en cualquier momento por mayoría de los ciudadanos. Una constitución cantonal que no haya recibido el consentimiento de las dos cámaras de la asamblea federal es inoperante; y lo mismo ocurre incluso con la más mínima enmienda. El control del gobierno federal sobre los sistemas constitucionales de los estados es así más inmediato, si no más efectivo, que en los Estados Unidos, donde, una vez que un estado ha sido admitido en la Unión, el poder federal solo puede intervenir en sus arreglos constitucionales a través de los tribunales. Finalmente, en caso de insurrección, el gobierno de la Confederación posee el derecho de intervenir en los asuntos de un cantón, con o sin solicitud de intervención por parte de las autoridades cantonales constituidas. Este derecho se ejerció de manera muy efectiva con motivo de los disturbios de Tesino en 1889-1890.

Al igual que los estados americanos, pero a diferencia de los alemanes, los cantones suizos gozan de una completa igualdad de estatus y de derechos. Se les prohíbe celebrar alianzas o tratados de carácter político entre sí, aunque se les permite concluir convenciones intercantonales sobre temas legislativos, administrativos y judiciales, siempre que dichas convenciones, tras ser revisadas por las autoridades federales, se consideren libres de estipulaciones contrarias a la constitución federal o perjudiciales para los derechos de algún cantón. En caso de disputas entre cantones, las cuestiones en conflicto deben ser sometidas al gobierno federal para su decisión, y el cantón individual debe abstenerse absolutamente del uso de la violencia, e incluso de la preparación militar.

456. Poderes conferidos exclusivamente a la Confederación. —Dentro del texto de la constitución, la división de poderes entre el gobierno federal y los gobiernos cantonales es minuciosa, aunque lejos de ser sistemática. Tal vez la concepción más clara de los arreglos existentes se obtenga observando que se prevén tres categorías principales de poderes: (1) aquellos que la Confederación tiene el derecho exclusivo de ejercer, algunos siendo meramente permisivos, otros obligatorios; (2) aquellos que la Confederación debe, o puede, ejercer en concurrencia con los cantones; y (3) aquellos que no se permite ejercer en absoluto.

De los poderes conferidos absolutamente a la Confederación, los más importantes son los de declarar la guerra, hacer la paz y concluir alianzas y tratados con potencias extranjeras, especialmente tratados relativos a aranceles y comercio. A la Confederación se le prohíbe mantener un ejército permanente, y ningún cantón, sin permiso federal, puede mantener una fuerza que supere los trescientos hombres. No obstante, por ley de 1907, todo ciudadano suizo varón entre los veinte y cuarenta y ocho años está sujeto al servicio militar, y la constitución otorga no solo el derecho exclusivo de declarar la guerra, sino también la organización y el control de las fuerzas nacionales a la Confederación. El estatus de neutralidad con el que, por acuerdo internacional, se ha investido a Suiza hace que una guerra en la que la nación se vea involucrada, salvo, en todo caso, una contienda civil, sea sumamente improbable. Dentro del ámbito de las relaciones internacionales, los cantones conservan el derecho de celebrar tratados con potencias extranjeras respecto a relaciones fronterizas y policiales y la administración de bienes públicos. Todas las demás fases del trato diplomático están confiadas exclusivamente a la Confederación. Otras funciones reservadas únicamente a las autoridades federales incluyen el control del servicio postal y de los telégrafos; la acuñación de moneda y el mantenimiento de un sistema monetario; la emisión de billetes de banco y otras formas de papel moneda; la fijación de patrones de pesos y medidas; el mantenimiento del monopolio de la fabricación y venta de pólvora; y la promulgación de legislación complementaria relativa al domicilio y la ciudadanía.

457. Poderes concurrentes y poderes negados a la Confederación. —Entre los poderes que se confían a la Confederación, para ser ejercidos en mayor o menor grado en estrecha colaboración con los gobiernos cantonales, se encuentran: (1) la provisión para la educación pública, siendo los cantones responsables de mantener un sistema de instrucción primaria obligatoria, y la Confederación subsidiando establecimientos educativos de rango superior; (2) la regulación del trabajo infantil, las condiciones industriales, la emigración y los seguros; (3) el mantenimiento de carreteras; (4) la regulación de la prensa; y (5) la preservación del orden público y de la paz entre miembros de diferentes organizaciones religiosas.

Varias prohibiciones explícitas recaen sobre las autoridades tanto de la Confederación como de los cantones. No se pueden celebrar tratados en los que se acuerde suministrar tropas a otros países. Ningún cantón puede expulsar de su propio territorio a uno de sus ciudadanos, ni privarlo de sus derechos. Nadie puede ser obligado a convertirse en miembro de una sociedad religiosa, a recibir instrucción religiosa, a realizar ningún acto religioso, ni a sufrir penalización alguna por razón de sus opiniones religiosas. No se puede imponer la pena de muerte por delitos políticos. En resumen, las prohibiciones que la constitución impone a las autoridades federales y cantonales comprenden esencialmente una declaración de derechos, comparable con cualquiera que se encuentre en una constitución europea contemporánea.

458. Aspectos generales. —Lo fundamental a observar es que, bajo la constitución suiza, como bajo la alemana, los poderes legislativos del gobierno federal son amplios, mientras que la autoridad ejecutiva, y especialmente la maquinaria ejecutiva, es limitada. La Confederación tiene poder para legislar sobre muchos temas—servicio militar, construcción y operación de ferrocarriles, educación, trabajo, impuestos, monopolios, seguros, comercio, acuñación, banca, ciudadanía, derechos civiles, quiebras, derecho penal y numerosos otros asuntos. En lo que respecta a la tributación, el gobierno federal posee menos poder que el de Alemania, y claramente menos que el de los Estados Unidos, pues este poder se limita únicamente al ámbito de la legislación aduanera; pero en prácticamente todas las demás áreas la competencia legislativa de las autoridades centrales suizas es más amplia. Vale la pena observar, además, que la tendencia centralizadora desde 1874 se ha manifestado en una serie de enmiendas constitucionales cuyo efecto ha sido ampliar considerablemente el ámbito cubierto por la legislación federal. Entre ellas pueden mencionarse la enmienda del 11 de julio de 1897, que otorga a la Confederación el poder de promulgar leyes sobre el tráfico de productos alimenticios; la del 13 de noviembre de 1898, que extiende el poder legislativo federal al ámbito del derecho civil y penal; la del 5 de julio de 1908, que confiere a la Confederación el poder de dictar regulaciones uniformes respecto a las artes y oficios (llevando así prácticamente todo el ámbito de la legislación industrial al dominio de la Confederación); y la del 25 de octubre de 1908, que coloca la utilización de la energía hidráulica bajo la supervisión de las autoridades centrales.

Dentro del ámbito de las funciones administrativas, el principio es más bien el de conferir a las agencias federales un mínimo de autoridad. Más allá de la gestión de las relaciones exteriores, la administración de las aduanas, los servicios postales y telegráficos, y de los monopolios del alcohol y la pólvora, así como el control de los arsenales y del ejército cuando está en campaña, el gobierno federal ejerce directamente una autoridad ejecutiva poco considerable. Solo en relación con los gobiernos cantonales sus poderes de naturaleza administrativa son amplios; y aun así, son solo de supervisión. En una serie de asuntos de gran importancia, la constitución deja al cantón el derecho de dictar y hacer cumplir la ley, al mismo tiempo que confiere a la Confederación el derecho de inspeccionar, e incluso de hacer cumplir, la ejecución de tales medidas. Así, se estipula que los cantones deben proveer instrucción primaria que sea obligatoria, laica y gratuita; y que "la Confederación tomará las medidas necesarias contra aquellos cantones que no cumplan con estos deberes". Por lo tanto, no solo el gobierno federal hace cumplir la ley federal, a través de sus propios funcionarios o de los del cantón; también supervisa la promulgación y aplicación de medidas que la constitución encomienda a los cantones.

III. LEGISLACIÓN CANTONAL: EL REFERÉNDUM Y LA INICIATIVA

459. Variación de las instituciones cantonales. —En sus características fundamentales, el gobierno federal de Suiza representa en gran medida una adaptación de los principios y órganos políticos más comúnmente prevalecientes dentro de los cantones individuales; de lo cual se deduce que la comprensión del mecanismo de la federación depende del conocimiento del del cantón. Sin embargo, resulta imposible cualquier descripción que pueda aplicarse a los sistemas de gobierno de todos los veinticinco cantones y semicantones. La variación entre ellos, tanto en estructura como en procedimiento, es al menos tan común y amplia como entre los gobiernos de los estados americanos. Cada cantón tiene su propia constitución, y la Confederación está obligada a garantizar el mantenimiento de este instrumento sin importar las disposiciones que contenga, siempre que, como se ha señalado, no haya en ella nada contrario a la constitución federal, que establezca un sistema de gobierno republicano, y que haya sido ratificada por el pueblo y pueda ser enmendada a petición de la mayoría. Las constituciones de los cantones se modifican fácil y frecuentemente; pero si bien puede afirmarse que, como consecuencia de su flexibilidad, tienden más hacia la uniformidad que hacia la diversidad, la variedad que aún persiste entre ellas proclama de manera notable su origen y carácter separatista.

El punto en el que los gobiernos de los cantones difieren más ampliamente es respecto a las disposiciones para el ejercicio de las funciones legislativas. Tomando la naturaleza del proceso legislativo como base de división, puede decirse que existen dos clases de gobiernos cantonales. Una comprende aquellos en los que los poderes públicos supremos residen en una Landesgemeinde, o asamblea primaria de ciudadanos; la otra, aquellos en los que dichos poderes han sido conferidos a un cuerpo de representantes elegidos. La segunda clase, como se verá, se divide a su vez en dos grupos, es decir, aquellos en los que el uso del referéndum es obligatorio y aquellos en los que es meramente opcional.

460. La Landesgemeinde. —Antes de la intervención francesa de 1798, había en la Confederación no menos de once cantones cuyo gobierno era del tipo Landesgemeinde. Hoy en día solo existen seis cantones y medio-cantones—es decir, Uri, Glaris, los dos Unterwalden y los dos Appenzell. Bajo diversas circunstancias, pero principalmente debido al carácter cada vez más inmanejable de la Landesgemeinde a medida que la población ha crecido, el resto ha adoptado el sistema representativo. Todos aquellos en los que la institución sobrevive son pequeños en extensión y se encuentran en las zonas montañosas menos pobladas, donde las condiciones de vida son primitivas y donde hay poca necesidad de complejidad gubernamental.

Nominalmente, la Landesgemeinde es una asamblea compuesta por todos los ciudadanos varones del cantón que han alcanzado la mayoría de edad. En la práctica, es una reunión de quienes pueden o desean estar presentes. La asamblea se reúne regularmente una vez al año, en abril o mayo, en un lugar céntrico dentro del cantón, y usualmente en un prado al aire libre. Cuando surge la necesidad, puede convocarse una sesión especial. Normalmente, los hombres asisten acompañados de mujeres y niños, y la ocasión (p. 418) adquiere el carácter de una pintoresca, aunque solemne y ceremoniosa, festividad. Bajo la presidencia del Landammann, o jefe ejecutivo del cantón, la asamblea decide rápidamente sobre cualquier propuesta que le presente el Landrath, o Gran Consejo. En las asambleas más grandes no existe el privilegio de debatir. Las medidas simplemente se aprueban o rechazan. Sin embargo, en las reuniones más pequeñas, aún es posible mantener algún privilegio restringido de discusión. A menos que se solicite específicamente voto secreto, la votación se realiza a mano alzada. Teóricamente, cualquier ciudadano posee el derecho de presentar propuestas. En la práctica, sin embargo, prácticamente todas las medidas provienen del Gran Consejo, y si un ciudadano privado desea presentar una propuesta, se espera que lo haga sugiriéndola al Consejo en lugar de introducirla personalmente en la asamblea. La competencia de la Landesgemeinde varía algo de un cantón a otro, pero en todos los casos es muy amplia. La asamblea autoriza la revisión de la constitución, promulga todas las leyes, impone impuestos directos, otorga privilegios públicos, establece cargos y elige a todos los funcionarios ejecutivos y judiciales del cantón. Directa o indirectamente, cumple, de hecho, todas las funciones fundamentales del gobierno. Es el órgano soberano de una democracia tan completa como cualquiera que haya existido en el mundo.

461. El Gran Consejo. —En cada cantón, sea o no del tipo Landesgemeinde, existe un cuerpo representativo elegido popularmente, el Gran Consejo, que desempeña un papel mayor o menor en el proceso legislativo. Este cuerpo es conocido de diversas maneras como Grosser Rath, Landrath y Kantonsrath. En los cantones que mantienen la Landesgemeinde, las funciones del Gran Consejo son subsidiarias. Elige a funcionarios menores, audita cuentas y aprueba ordenanzas de poca importancia; pero su principal función es la preparación de medidas para la consideración de la Landesgemeinde. Sin embargo, en los cantones donde no existe la Landesgemeinde, el Gran Consejo es una institución más importante, pues allí constituye el único cuerpo legislativo que se reúne en un mismo momento y lugar. Donde existe el referéndum obligatorio, es decir, donde todas las medidas legislativas se someten a voto popular directo, las decisiones del Consejo son solo provisionales. Pero donde el referéndum es opcional, el Consejo adquiere en muchos asuntos la sustancia de la autoridad final.

Los miembros del Consejo son elegidos regularmente en distritos por voto popular directo. El tamaño de las circunscripciones varía desde 188 personas en Obwalden y 250 en Appenzell Interior hasta 1,500 en San Galo y Zúrich y 2,500 en Berna. Los electores incluyen a todos los varones que han (p. 419) cumplido veinte años y que poseen plenos derechos civiles. El periodo de los miembros varía de uno a seis años, pero generalmente es de tres o cuatro. Por lo general, hay dos sesiones anuales, en algunos cantones un número mayor. A partir del cantón de Tesino en 1891, se ha introducido en los sistemas de gobierno de varios cantones y de las dos ciudades de Berna y Basilea el principio de la representación proporcional. Los detalles varían, pero el principio general es que cada partido político tiene derecho a escaños en el Gran Consejo en la proporción más cercana posible a la que el voto del partido guarda con el total de votos emitidos en el cantón. Aquellos cantones donde este principio está en funcionamiento están divididos en distritos, cada uno de los cuales tiene derecho a dos o más representantes, y el elector individual, aunque tiene prohibido emitir más de un voto por un mismo candidato, emite un número de votos correspondiente a la cantidad de escaños a cubrir.

462. El referéndum: orígenes y funcionamiento. —La más interesante, si no la más característica, de las instituciones políticas suizas es el referéndum. Los orígenes del referéndum en Suiza pueden rastrearse hasta un período al menos tan temprano como el siglo XVI. El principio se aplicó primero en los complicados gobiernos de dos territorios—los Grisones y el Valais—que desde entonces se han convertido en cantones pero que en la época mencionada eran distritos simplemente afiliados a la Confederación. A finales del siglo XVI hubo rastros del mismo principio en Berna y en Zúrich. Y, en verdad, los arreglos políticos de la primera Confederación implicaban el uso de un mecanismo que al menos se asemejaba mucho al referéndum. Los delegados enviados por los cantones a la Dieta eran comisionados solo ad audiendum et referendum; es decir, estaban autorizados, no para acordar finalmente propuestas, sino simplemente para escucharlas y referirlas a los gobiernos cantonales para la decisión final.

Sin embargo, en su forma actual, el referéndum suizo se originó en el cantón de San Galo en 1830. Es distintivamente una creación del siglo XIX y debe considerarse como un producto de la filosofía política de Rousseau, cuyo principio fundamental era que (p. 420) las leyes debían ser promulgadas, no a través de representantes, sino directamente por el pueblo. El principio del referéndum puede aplicarse en dos direcciones esencialmente distintas, es decir, a constituciones y enmiendas constitucionales y a leyes ordinarias. El referéndum aplicado a instrumentos constitucionales existe hoy en todos los cantones suizos. Sin embargo, no es en modo alguno peculiar de Suiza. El mismo principio se encuentra en varios países de habla inglesa, así como ocasionalmente en otros lugares. El referéndum aplicado a leyes ordinarias, en cambio, es distintivamente suizo. En nuestra época está siendo adoptado en ciertos estados de la Unión Americana y en otros lugares, pero es suizo en origen y espíritu. Inaugurado en parte para suplir la necesidad creada por un sistema defectuoso de representación y en parte en deferencia a teorías democráticas avanzadas, el referéndum para leyes ordinarias existe hoy en todos los cantones de Suiza excepto en Friburgo. En algunos cantones el referéndum es obligatorio, en otros es "facultativo" u opcional. Donde el referéndum es obligatorio, toda medida legislativa debe ser sometida a voto popular; donde es opcional, una medida se somete solo a petición de un número o proporción específica de votantes. Una petición solicitando un referéndum debe presentarse al consejo ejecutivo del cantón, por lo general, dentro de los treinta días posteriores a la promulgación de la medida sobre la que se propone votar. El número de firmas requerido para que la petición sea válida varía desde 500 en Zug hasta 6,000 en San Galo. Asimismo, la proporción de votantes competente para rechazar una medida es variable. En algunos cantones se requiere mayoría de todos los ciudadanos con derecho a voto; en otros, basta con la mayoría simple de quienes efectivamente votan sobre la propuesta en cuestión. En caso de rechazo popular de una medida aprobada por la legislatura cantonal, el consejo ejecutivo notifica debidamente a la legislatura, que entonces declara la medida nula.

463. La Iniciativa. —El complemento del referéndum es la iniciativa. Mediante el ejercicio de uno, el pueblo puede impedir la entrada en vigor de una ley o una enmienda constitucional a la que se oponga. Mediante el ejercicio del otro, no solo puede llevar medidas deseadas a la atención de la legislatura; puede lograr la promulgación de tales medidas a pesar de la indiferencia u oposición del cuerpo legislativo. En la discusión política actual y en su funcionamiento real, ambos suelen estar estrechamente asociados. Sin embargo, son bastante distintos, como lo ilustra el hecho de que las primeras adopciones de la iniciativa en Suiza ocurrieron en cantones (Vaud en 1845 y Argovia en 1852) en los que aún no existía el referéndum. Entre los cantones suizos, el derecho de iniciativa legislativa popular es ahora casi universal. Se ha establecido en todos los cantones salvo Friburgo, Lucerna y Valais. Por regla general, las medidas pueden ser propuestas por la misma proporción de votantes que es competente para rechazar una medida remitida por la legislatura; y cualquier medida propuesta por el número requerido de votantes debe ser considerada por la legislatura dentro de un período especificado. Si la legislatura desea preparar un contrarproyecto para someterlo a los votantes junto con la propuesta de iniciativa popular, puede hacerlo. Pero la propuesta original debe, en cualquier caso, ser sometida al pueblo, acompañada de la opinión de la legislatura al respecto; y su veredicto es decisivo.

IV. EL PODER EJECUTIVO Y JUDICIAL CANTONAL

464. El Consejo de Estado. —La autoridad ejecutiva dentro del cantón reside regularmente en un consejo administrativo, denominado de diversas maneras como Regierungsrath, Standeskommission o Conseil d'État. El Consejo de Estado (empleando este término para designar a cada uno de estos órganos, cualquiera sea su nombre) consta de cinco a trece miembros, que sirven por períodos de uno a cinco años. En más de la mitad de los cantones, los miembros son elegidos por voto popular; en el resto, son elegidos por el Gran Consejo o legislatura. El Consejo de Estado (en algunos casos la legislatura) elige a un presidente, conocido en los cantones germanoparlantes como Landammann. El cargo de Landammann es uno de dignidad y honor, al menos localmente, pero no es un cargo de gran autoridad. El Landammann es el principal portavoz del cantón, pero legalmente su estatus apenas es superior al de sus colegas consejeros. Las funciones del Consejo abarcan la ejecución de las leyes, la preservación del orden, la elaboración de informes fiscales, la redacción de proyectos de ley, la emisión de decisiones en casos de apelación y, en general, la protección de los intereses del cantón. Por razones de conveniencia, las funciones del Consejo se dividen entre departamentos, a cada uno de los cuales se asigna un consejero. Sin embargo, todos los actos se realizan en nombre del Consejo en su conjunto. En aquellos cantones que cuentan con cámaras legislativas plenas, los consejeros pueden asistir a las sesiones y hablar, aunque por regla general no pueden votar.

465. Administración Local. —Para fines administrativos, todos los cantones, salvo algunos de los más pequeños, se dividen en distritos (187 en total), al frente de cada uno de los cuales se coloca un prefecto o Bezirksammann. Este funcionario, sea elegido por el Consejo de Estado, por el Gran Consejo o incluso por el pueblo del distrito, es en todo sentido un representante del gobierno cantonal. A veces es asistido por un Bezirksrath o consejo distrital; con frecuencia no lo es. En Schwyz existe una Bezirksgemeinde, o asamblea popular, en cada uno de los seis distritos, pero esto es totalmente excepcional.

Cada cantón está conformado por comunas, o Gemeinden, y estas comunas, 3,164 en número, constituyen las unidades políticas más arraigadas del país. Legalmente, cada una está compuesta por todos los ciudadanos suizos varones mayores de veinte años que residan dentro de los límites comunales durante al menos tres meses. La reunión de estas personas se conoce como Gemeindeversammlung, o asamblea general. Por medio de ella se elige un consejo ejecutivo (el Gemeinderath o conseil municipal) y un alcalde (Gemeindepraesident). Un principio generalmente seguido por los gobiernos cantonales es que, en la administración local, se haga el mayor uso posible de los alcaldes de las ciudades, los jefes de las aldeas y otros dignatarios locales menores.

466. Justicia. —Cada cantón cuenta con un sistema judicial que es esencialmente completo en sí mismo. Los jueces son elegidos por el pueblo. La jerarquía de tribunales civiles—el Vermittler, o juez de paz, el Bezirksgericht, o tribunal de distrito, y el Kantonsgericht—se ve acompañada por una jerarquía de tribunales para el enjuiciamiento de causas penales, siendo un comité especial o cámara del Kantonsgericht el tribunal penal de última instancia. Solo en casos pocos y totalmente excepcionales puede apelarse de un tribunal cantonal a uno federal.

CAPÍTULO XXIII

EL GOBIERNO FEDERAL

I. EL PODER EJECUTIVO

467. El Consejo Federal: el Presidente. —Durante la redacción de la constitución suiza, como en la estadounidense, surgió la cuestión de un ejecutivo único o colegiado. En Estados Unidos, las desventajas que se suponía inherentes a un ejecutivo compuesto por varias personas, que no fueran individualmente responsables ni probablemente del todo armoniosas, determinaron la decisión a favor de un solo presidente. En Suiza, en cambio, la tradición cantonal de un ejecutivo colegiado, combinada con un temor exagerado a la concentración del poder, llevó a optar por la otra alternativa. Existe un presidente de la Confederación Suiza. Pero, como se verá, su estatus es completamente diferente al del Presidente de los Estados Unidos, y también al del Presidente de Francia. El ejecutivo suizo consiste más bien en un Bundesrath, o Consejo Federal, en el que el Presidente es poco más que un presidente de sesiones.

“La suprema autoridad directiva y ejecutiva de la Confederación”, dice la constitución, “será ejercida por un Consejo Federal, compuesto de siete miembros.” Los miembros del Consejo Federal son elegidos por la Asamblea Federal, es decir, el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados reunidos en sesión conjunta, de entre todos los ciudadanos elegibles para el Consejo Nacional, o cuerpo legislativo popular, con la única condición de que no se elija a más de un miembro por el mismo cantón. Nominalmente, el mandato de los miembros es de tres años; en la práctica, es variable, ya que cada vez que el Consejo Nacional se disuelve antes de la expiración de su período trienal, la nueva Asamblea procede de inmediato a elegir un nuevo Consejo Federal. Dos funcionarios, designados respectivamente como Presidente de la Confederación y Vicepresidente del Consejo Federal, son elegidos anualmente por la Asamblea de entre los siete miembros del Consejo. Un presidente saliente no puede ser elegido presidente ni vicepresidente para el año siguiente; ni ningún miembro puede ocupar la vicepresidencia durante dos años consecutivos. Por costumbre, el vicepresidente pasa regularmente a la presidencia. La función del Presidente, como tal, es simplemente presidir las deliberaciones del Consejo. No tiene más poder que cualquiera de sus seis colegas. Como cada uno de ellos, asume la dirección personal de alguno de los principales departamentos ejecutivos. La única peculiaridad de su estatus es que desempeña las funciones ceremoniales vinculadas a la jefatura nominal del Estado y percibe un salario de 13,500 francos en lugar de los 12,000 que recibe cada uno de los demás consejeros. No es en ningún sentido un “jefe del ejecutivo”.

468. Los Departamentos Ejecutivos. —Los asuntos del Consejo se dividen entre los siete departamentos de Asuntos Exteriores, Interior, Justicia y Policía, Asuntos Militares, Impuestos y Finanzas, Correos y Ferrocarriles, y Comercio, Industria y Agricultura. Cada departamento es presidido por un miembro del Consejo, y a cada uno se le asignan, de tiempo en tiempo, por el Presidente, los asuntos que correspondan a su ámbito. Sin embargo, la constitución estipula que esta distribución se hará únicamente con el fin de facilitar el examen y despacho de los asuntos. Todas las decisiones deben emanar del Consejo como cuerpo colegiado. Por lo general, un consejero permanece al frente de un departamento durante varios años, y cabe añadir que, debido al aumento del volumen total de los asuntos gubernamentales, el jefe de departamento goza hoy de mayor independencia que antes. El quórum del Consejo consiste en cuatro miembros, y ningún miembro puede ausentarse de una sesión sin excusa. Salvo en las elecciones, la votación es a viva voz, y un resumen de las sesiones se publica regularmente en la gaceta oficial de la República.

469. Carácter actual del Consejo. —El Consejo Federal, aunque en ciertos aspectos se asemeja a un gabinete, no es un gabinete, y no puede decirse que exista en Suiza un gobierno de gabinete, ni un sistema parlamentario. Es cierto que el Consejo prepara medidas y las presenta ante la Asamblea. Sus miembros incluso comparecen ante las dos cámaras y defienden dichas medidas. Pero los consejeros no son, ni pueden ser, miembros de la Asamblea; no representan necesariamente a un mismo partido político, credo o programa, no están necesariamente de acuerdo entre sí sobre los méritos o deméritos de una propuesta legislativa en particular; y si son rechazados por (p. 425) una mayoría de la Asamblea, ni siquiera piensan en renunciar a su cargo, ya que cada miembro ha sido elegido por votación separada para un período fijo. En otras palabras, el Consejo es esencialmente lo que los propios escritores suizos han denominado: un comité ejecutivo de la Asamblea Federal. Posee un alto grado de solidaridad, pero solo para los fines de la gestión rutinaria. Muy superior a él en todos los aspectos—tanto que incluso sus medidas administrativas más ordinarias pueden ser anuladas—es la Asamblea, frente a la cual el Consejo no posee ni una pizca de prerrogativa constitucional. La autoridad suprema reside en la Asamblea, y en caso de conflicto de políticas, el Consejo ejecuta lo que la Asamblea ordena. La relación entre el poder ejecutivo y el legislativo es tan estrecha como en un sistema parlamentario, pero de una naturaleza completamente distinta.

470. Funciones del Consejo. —Las funciones del Consejo son al mismo tiempo ejecutivas, legislativas y judiciales. En el ámbito ejecutivo, es deber del organismo “ejecutar las leyes y resoluciones de la Confederación y las sentencias del Tribunal Federal”; velar por los intereses exteriores de la Confederación y conducir las relaciones exteriores; salvaguardar el bienestar, tanto externo como interno, del Estado; realizar los nombramientos que no estén encomendados a otra entidad; administrar las finanzas de la Confederación, presentar el presupuesto y rendir cuentas de ingresos y gastos; supervisar la conducta de todos los funcionarios y empleados de la Confederación; hacer cumplir la observancia de la constitución federal y la garantía de las constituciones cantonales; y gestionar el establecimiento militar federal. En materia legislativa, corresponde al Consejo presentar proyectos de ley o resoluciones ante la Asamblea Federal y emitir su opinión sobre las propuestas que le sean sometidas por las cámaras o los cantones; también debe presentar a la Asamblea, en cada sesión ordinaria, un informe de su propia administración, junto con un reporte sobre la situación interna y las relaciones exteriores del Estado. El Consejo no posee derecho de veto sobre las medidas de la Asamblea. Las funciones judiciales del Consejo surgen del hecho de que en Suiza no existen tribunales administrativos (p. 426), por lo que los diversos tipos de casos administrativos que han sido excluidos de la jurisdicción del Tribunal Federal son tratados en la práctica directamente por el Consejo Federal, con apelación, por regla general, ante la Asamblea.

II. LEGISLACIÓN: LA ASAMBLEA FEDERAL

Con la reserva específica de los derechos soberanos del pueblo y de los cantones, la constitución confiere el ejercicio de la autoridad suprema de la Confederación a la Bundesversammlung, o Asamblea Federal. A diferencia de las legislaturas cantonales, la Asamblea Federal consta de dos cámaras: un Nationalrath, o Consejo Nacional, y un Staenderath, o Consejo de los Estados. Una constituye esencialmente una cámara de representantes; la otra, un senado. La adopción, en la constitución de 1848, del hasta entonces inédito principio bicameral, se produjo como un compromiso entre demandas contrapuestas del mismo tipo que se expresaron en la convención de Filadelfia de 1787—la demanda, es decir, de las unidades federadas más pequeñas por una igualdad de poder político y la de las más grandes por una proporción de dicho poder según la población.

471. El Consejo Nacional: Composición y organización. —El Consejo Nacional está compuesto por diputados elegidos en una elección general, por un período de tres años, mediante sufragio masculino directo. La constitución estipula que habrá un representante por cada 20,000 habitantes, o fracción mayor de ese número, y se realiza una nueva distribución tras cada censo decenal. Los distritos electorales se establecen de modo que ninguno abarque partes de diferentes cantones; pero varían en tamaño y tienen derecho a un número desigual de representantes, de acuerdo con su población. Dentro del distrito, todos los representantes, si hay más de uno, se eligen en una lista general, y cada elector tiene derecho a votar por un número de candidatos igual al número de escaños a cubrir. La cuota de representantes que corresponde a los diversos cantones bajo este sistema varía de uno en Uri y en Zug a veintidós en Zúrich y veintinueve en Berna. Cada cantón y cada uno de los seis semicantones tiene derecho al menos a un diputado. El número total en 1911 era de 189. El electorado está compuesto por todos los suizos varones que hayan cumplido (p. 427) veinte años y que posean el derecho de sufragio en sus respectivos cantones. El establecimiento de los distritos electorales, así como la regulación del desarrollo de las elecciones federales, se ha realizado, conforme a la constitución, por ley federal. La votación es siempre secreta, y las elecciones se celebran el mismo día (el último domingo de octubre) en todo el país. Se requiere mayoría absoluta de los votos emitidos para la elección, salvo que, después de dos intentos fallidos de obtener dicha mayoría en un distrito, en el tercer intento basta una simple pluralidad. Salvo que ningún miembro del clero puede ser elegido, todo ciudadano que posea el derecho de sufragio federal es elegible para un escaño en el Consejo Nacional. Los miembros reciben un pequeño salario, proporcional a los días de asistencia efectiva y pagado con fondos federales.

En cada sesión ordinaria o extraordinaria, el Consejo Nacional elige de entre sus miembros un presidente, un vicepresidente y cuatro escrutadores, bajo la condición, sin embargo, de que un miembro que haya ocupado la presidencia durante una sesión ordinaria no puede ser elegido ni presidente ni vicepresidente en la siguiente sesión ordinaria, y que el mismo miembro no puede ser vicepresidente en dos sesiones ordinarias consecutivas. En todas las elecciones dentro del Consejo Nacional, el presidente participa como cualquier otro miembro; en asuntos legislativos, solo tiene voto en caso de empate. El presidente, el vicepresidente y los escrutadores constituyen en conjunto la “mesa” del Consejo, que se encarga de nominar la mayoría de los comités, contar los votos y gestionar los asuntos rutinarios.

472. El Consejo de los Estados: Composición y Estatus. — Superficialmente, el Consejo de los Estados suizo se asemeja al Senado estadounidense, y comúnmente se entiende que los redactores de la constitución de 1848 crearon la institución no solo por una tendencia inevitable a perpetuar en cierta medida las características puramente federales de la antigua Dieta, sino también como consecuencia de un propósito deliberado de establecer un cuerpo legislativo que cumpliera esencialmente aquellas funciones complementarias y de control que en Estados Unidos se asignaron a la cámara alta. Sin embargo, en realidad, el Consejo suizo tiene poco en común con su homólogo estadounidense. Está compuesto por cuarenta y cuatro miembros, dos elegidos en cada cantón; y en este sentido, ciertamente se asemeja al Senado. Sin embargo, la forma de elección y las cualificaciones de los miembros, así como la duración del cargo y las disposiciones para la remuneración, no están reguladas, como ocurre en Estados Unidos, por la constitución (p. 428) ni por la autoridad federal, sino que, por el contrario, quedan totalmente a criterio de los cantones individuales. La consecuencia es una total falta de uniformidad en estos asuntos de gran importancia. En algunos cantones los miembros son elegidos por voto popular; en otros, por la asamblea legislativa. En algunos se eligen por un año; en otros, por dos; y en otros más, por tres. Como resultado, el Consejo suele carecer de cohesión y moral. Más grave aún es el hecho de que las funciones de la cámara alta son en todos los aspectos idénticas a las de la baja. El Senado estadounidense tiene poder y carácter propios, aparte de los de la Cámara de Representantes; el Consejo suizo carece de ello. Incluso su organización es casi una réplica exacta de la de la cámara baja. En los primeros días del actual sistema constitucional, el Consejo gozaba de alto prestigio e influencia; pero, debido a las condiciones descritas, con el tiempo el cuerpo cayó en decadencia. Los estadistas capaces y ambiciosos han preferido usualmente identificarse con la cámara baja. La cámara alta posee grandes poderes —poderes nominalmente coordinados con los de la cámara baja— y no pocas veces ha actuado con suficiente independencia como para rechazar medidas promovidas por el Consejo Nacional. Pero, sin ser la débil cámara alta que comúnmente se asocia con un sistema parlamentario de gobierno, carece esencialmente de la iniciativa e independencia de un verdadero senado.

473. Facultades de la Asamblea Nacional. — En la constitución se estipula que el Consejo Nacional y el Consejo de los Estados tendrán derecho a considerar todos los asuntos que estén dentro de la competencia de la Confederación y no hayan sido asignados a ninguna otra autoridad federal. El alcance de esta competencia es enorme. Existen, en primer lugar, ciertas funciones que ambas cámaras desempeñan sentadas conjuntamente bajo la dirección del presidente del Consejo Nacional. Estas son de carácter electoral y judicial e incluyen: (1) la elección del Consejo Federal, o comité ejecutivo de la Confederación, los jueces federales, el canciller y los generales del ejército federal; (2) la concesión de indultos; (p. 429) y (3) la resolución de conflictos jurisdiccionales entre diferentes ramas del sistema gubernamental federal.

Mucho más extensas son las facultades que las cámaras, reunidas por separado, ejercen concurrentemente. La constitución exige que los consejos se reúnan al menos una vez al año. En la práctica, se reúnen en junio y diciembre de cada año, y las sesiones regulares suelen extenderse durante cuatro o cinco semanas. A solicitud de una cuarta parte de los miembros del Consejo Nacional o de cinco cantones, debe celebrarse una sesión extraordinaria, y es probable que haya una de estas sesiones cada año, normalmente en marzo. Las facultades asignadas a las cámaras para ser ejercidas en sus capacidades concurrentes pueden clasificarse de diversas maneras. Las más importantes son: (1) la promulgación de leyes y ordenanzas sobre la organización y elección de autoridades federales y sobre todos los asuntos que por la constitución estén dentro de la competencia federal; (2) la conducción de las relaciones exteriores, en particular la celebración de tratados y alianzas con potencias extranjeras, la supervisión de los convenios celebrados por los cantones (en caso de que el Consejo Federal, o cualquier cantón, proteste contra tales acuerdos cantonales), la declaración de guerra y la celebración de la paz, y la adopción de medidas para la seguridad, independencia y neutralidad de la Confederación; (3) el control del ejército federal; (4) la adopción del presupuesto anual, la autorización de préstamos federales y la auditoría de las cuentas públicas; (5) la adopción de medidas para la aplicación de las disposiciones de la constitución federal, para el cumplimiento de la garantía de las constituciones cantonales, para el cumplimiento de las obligaciones federales y para la supervisión de la administración federal y de los tribunales federales; y (6) la revisión de la constitución federal. Se observará que las facultades ejercidas por las cámaras son principalmente legislativas, pero también en no poca medida ejecutivas y judiciales; y que, como ya se ha enfatizado, los dos consejos constituyen el verdadero órgano directivo de la Confederación.

474. El Procedimiento de la Asamblea. — Las leyes, decretos y resoluciones federales solo se aprueban por acuerdo de los dos consejos. Cualquier medida puede originarse en cualquiera de las cámaras y puede ser presentada por cualquier miembro. Existen comités sobre diversos temas, pero los proyectos de ley solo se les remiten por votación especial. Los miembros de los comités son elegidos directamente por la cámara o por la "mesa" de la cámara, según lo determine la propia cámara. En cada cámara, la mayoría constituye quórum para la realización de negocios, y las medidas se aprueban por mayoría simple. Las sesiones, (p. 430) por regla general, son públicas. Está expresamente prohibido que los miembros reciban de sus electores, o de los gobiernos cantonales, instrucciones respecto a la forma en que deben votar.

III. LEGISLACIÓN: EL REFERÉNDUM Y LA INICIATIVA

Del ámbito del procedimiento legislativo cantonal se ha trasladado al ámbito federal el principio fundamental del referéndum. El referéndum federal existe hoy en dos formas, es decir, el opcional y el obligatorio. El primero apareció por primera vez en la constitución revisada de 1874 y se aplica exclusivamente a proyectos de legislación ordinaria. El segundo fue establecido por la constitución de 1848 y se aplica únicamente a las enmiendas propuestas a ese instrumento.

475. El Referéndum Opcional: Leyes y Resoluciones. — Después de que una ley promulgada por la Asamblea Federal ha sido publicada, entra regularmente en un período de prueba de noventa días durante el cual, bajo condiciones estipuladas, puede ser sometida directamente al pueblo para su ratificación o rechazo. Las únicas excepciones son aquellas medidas que, por declaración de los consejos, son de carácter privado más que general, y aquellas que son "urgentes". Tales actos entran en vigor de inmediato. Pero todas las demás quedan suspendidas hasta que haya habido oportunidad suficiente para la realización de un referéndum. En cualquier momento dentro del período de noventa días puede solicitarse un referéndum, ya sea directamente por el pueblo o por los gobiernos cantonales. Las peticiones firmadas por al menos 30,000 votantes, o adoptadas por las legislaturas de al menos ocho cantones, hacen obligatorio para el Consejo Federal organizar la presentación de una medida a referéndum dentro de las cuatro semanas siguientes al anuncio de la solicitud. El método del referéndum está cuidadosamente prescrito por la legislación federal. Todo ciudadano en posesión de derechos civiles plenos tiene derecho a votar, y la votación se realiza bajo la supervisión de las autoridades de la comuna y del cantón. Si en la mayoría de los cantones predomina el voto favorable a la medida en cuestión, el Consejo Federal proclama el hecho y la medida entra en vigor de inmediato. Una mayoría adversa, en cambio, anula la medida. En caso de que no se solicite referéndum, la medida, por supuesto, entra automáticamente en vigor al expirar el período de noventa días. Desde su introducción (p. 431) en la constitución federal, el principio del referéndum legislativo se ha aplicado a un número nada despreciable de proyectos legislativos. La proporción, en efecto, de leyes comprendidas dentro del alcance del sistema que han sido sometidas a votación popular, aunque varía mucho de tiempo en tiempo, ha sido de cerca del diez por ciento; y de las medidas efectivamente sometidas a votación, varias de importancia han sido rechazadas. En todos los casos, la solicitud ha surgido directamente de los ciudadanos peticionarios, no de los gobiernos cantonales.

476. El referéndum obligatorio: enmiendas constitucionales. —En su aplicación a leyes y resoluciones, el referéndum es opcional; en lo que respecta a las enmiendas constitucionales, es obligatorio. La revisión de la constitución suiza puede realizarse en cualquier momento, total o parcialmente, y de diversas maneras. Si los consejos legislativos logran ponerse de acuerdo sobre un plan de revisión, votan la adopción de la enmienda propuesta exactamente como si se tratara de una ley ordinaria, y luego se somete al pueblo para su aceptación o rechazo. Sin embargo, si las dos cámaras no se ponen de acuerdo sobre la cuestión de una revisión total, o si al menos 50,000 votantes solicitan una revisión total, debe someterse al pueblo la cuestión preliminar de si debe haber o no una revisión. Si la voluntad de la mayoría es afirmativa, deben elegirse nuevos consejos legislativos, y a ellos les corresponde cumplir el mandato popular.

Cuando la cuestión es solo de una revisión parcial, el procedimiento es algo diferente. La revisión parcial puede ser iniciada por los consejos o por petición de 50,000 votantes. Cuando se presenta una petición popular, existen cuatro posibles cursos de acción: (1) si el proyecto se presenta en términos generales y los consejos están de acuerdo, ellos lo concretan en una propuesta específica y la someten al pueblo; (2) si los consejos no están de acuerdo sobre el proyecto, someten al pueblo la cuestión preliminar de si es deseable una enmienda del tipo general propuesto, y si el voto es afirmativo, proceden con la revisión; (3) si la petición se presenta en una forma específica y definitiva y los consejos están de acuerdo, el proyecto se somete de inmediato al pueblo; y (4) si los consejos no están de acuerdo sobre un proyecto específico así presentado, pueden preparar un proyecto propio, o recomendar el rechazo de la enmienda propuesta, y pueden someter su contrapropuesta o su recomendación al mismo tiempo que la petición de iniciativa se presenta al pueblo. En ningún caso puede entrar en vigor una enmienda hasta que haya recibido el consentimiento de la mayoría de los votantes y de la mayoría de los cantones. De diecisiete enmiendas constitucionales sometidas por la Asamblea Federal entre 1874 y 1908, doce fueron ratificadas y cinco rechazadas.

477. La iniciativa popular. —El derecho de iniciativa popular en la revisión de la constitución fue establecido por una enmienda del 5 de julio de 1891, gracias al esfuerzo conjunto de todos los partidos y grupos anti-radicales. El propósito de la enmienda era romper el monopolio que durante mucho tiempo disfrutaron los radicales, otorgando a cualquier grupo de cincuenta mil ciudadanos el poder de obligar al gobierno federal a considerar modificaciones propuestas a la constitución, preparar proyectos relacionados y someter estos proyectos a la decisión final del pueblo. Cuando se estableció el sistema, muchos temieron seriamente que se abría la puerta a cambios frecuentes, innecesarios y revolucionarios, lo que podría afectar la estabilidad del Estado. Sin embargo, tales temores resultaron infundados. En veinte años solo se votaron nueve enmiendas promovidas por iniciativa popular, y solo tres se incorporaron a la ley fundamental. Una de ellas, adoptada en 1893, prohibió el método judío de sacrificio de animales, y fue producto del movimiento antisemita. Las otras dos fueron adoptadas en 1908. Una autorizó por primera vez la legislación federal sobre temas relacionados con oficios y profesiones; la otra prohibió la fabricación y venta de absenta. Es cierto que se han propuesto otras enmiendas más o menos radicales, pero todas han fracasado. Así, en 1894, fracasó un plan socialista que obligaba al Estado a proporcionar empleo a todo hombre apto para trabajar, y en el mismo año, un proyecto para entregar a los cantones una bonificación de dos francos per cápita de los crecientes ingresos de los derechos de aduana. De igual modo, en 1900, fracasaron dos reformas interesantes sobre el sistema electoral federal. Una proponía la introducción, en los diversos cantones, del principio de representación proporcional en la elección de los miembros del Consejo Nacional. La otra proponía que los miembros del Consejo Federal fueran elegidos, no como hasta entonces por la Asamblea General, sino por voto popular directo, con todos los electores votando, no por cantones, sino como una sola circunscripción nacional. En junio de 1900, ambas propuestas electorales fueron rechazadas por las cámaras legislativas, y en noviembre siguiente el pueblo ratificó el rechazo. En 1903, de igual manera, fue rechazada una propuesta para basar la representación en el Consejo Nacional, no en la población total del país, sino solo en la población suiza. En 1909-10 el proyecto de representación proporcional fue retomado, pero con resultado negativo.

Entre las reformas que se han debatido mucho en los últimos años está la extensión de la iniciativa y del referéndum obligatorio a toda la legislación federal. Ambos mecanismos se aplican hasta ahora solo a las enmiendas constitucionales. En 1906 el Consejo Federal llegó a presentar a los consejos legislativos una propuesta destinada a lograr el primero de estos objetivos. El propósito de la propuesta era que cincuenta mil votantes, u ocho cantones, tuvieran el derecho en cualquier momento de exigir la aprobación, modificación o derogación de cualquier ley federal o decreto federal. En diciembre de 1906, el proyecto fue debatido en el Consejo Nacional; después fue remitido al Consejo Federal para su posterior consideración. La propuesta sigue pendiente, pero su adopción eventual es probable.

IV. PARTIDOS POLÍTICOS

478. Centralismo vs. Federalismo. —Hasta mediados del siglo XIX, la cuestión política más fundamental en la Suiza moderna era la centralización, y la división política más duradera entre el pueblo era la que separaba a los "centralistas" de los "federalistas". Hubo un tiempo en que la aniquilación de los cantones y el establecimiento de un Estado totalmente consolidado no solo se defendía abiertamente, sino que se predecía con confianza. Sin embargo, con el establecimiento del razonable compromiso plasmado en la constitución de 1848, la cuestión de la centralización pasó en gran medida a un segundo plano. Siguieron existiendo, y aún existen, "centralizadores"; pero desde hace mucho tiempo el término se refiere simplemente a quienes, con el debido respeto a las susceptibilidades de los cantones, orientan habitualmente su influencia al fortalecimiento de los organismos centrales del gobierno.

La constitución de 1848 fue obra de una combinación de elementos centralistas que adquirieron la denominación general de Radicales. Opuestos a los Radicales estaban los Moderados federalistas. Entre 1848 y 1874 la influencia dominante fue mantenida de manera constante por los Radicales, aunque durante la década de 1850 a 1860 hubo una fusión de partidos que dio lugar a una situación política sumamente compleja durante muchos años. Gradualmente surgió una agrupación tripartita de partidos, que ha perdurado sin interrupción desde la época de la revisión constitucional de 1874 hasta nuestros días. Los tres partidos, tal como se alinean ahora desde hace más de una generación en el Consejo Nacional, son: (1) la Derecha, o Clericales; (2) la Izquierda, o Radicales; y (3) el Centro, o Liberales. A estos, en tiempos muy recientes, debe añadirse un pequeño pero creciente grupo de la Extrema Izquierda, compuesto por ultra-demócratas y socialistas.

479. Los partidos actuales. —La base de segregación de la Derecha es primordialmente religiosa. El partido es completamente clerical y tiene como objetivo fundamental la defensa de la Iglesia católica y los intereses de la población católica. En los cantones católicos ocupa casi en solitario el escenario político, y en todas partes es el más compacto y fervoroso de los partidos, aunque incluso en él existe cierta división de opiniones y de políticas. La Izquierda, o partido Radical, siempre ha representado una combinación de matices muy variados de radicalismo y democracia. Su mayor fortaleza se encuentra en los cantones predominantemente protestantes, y es claramente anticlerical. Grandes sectores del partido dejaron hace tiempo de ser realmente radicales, aunque por un lado hay una transición imperceptible hacia las filas de los demócratas avanzados y los socialistas. Durante muchos años el partido ha carecido notoriamente de cohesión. Entre la Derecha Conservadora y la Izquierda Radical se sitúa el Centro, o grupo Liberal, que carece sobre todo de unidad, pero que preserva los principios tradicionales suizos de libertad personal en desafío a la tendencia del Estado hacia el paternalismo. Los liberales no son fuertes en número, pero incluyen a hombres de riqueza e influencia (en su mayoría protestantes conservadores) y, en la formulación de políticas económicas, en las que están principalmente interesados, a veces ejercen una influencia poderosa. Durante los años inmediatamente posteriores a la revisión constitucional de 1874, ninguno de estos tres partidos poseía en la Asamblea Federal una mayoría clara, con la consecuencia de que el Centro pudo mantener un equilibrio entre los otros dos. Sin embargo, gradualmente los radicales recuperaron su antiguo predominio y, en los años siguientes, su preponderancia, especialmente en la cámara baja, ha tendido a aumentar de manera constante.

480. Estabilidad y fuerza de los partidos. —Sobre los partidos políticos de Suiza hay dos o tres aspectos que merecen especial atención. El primero es la notable estabilidad que estos partidos, a pesar de su evidente falta de cohesión, exhiben tanto desde el punto de vista de la identidad como de la fuerza partidaria. Excepto los socialistas, que han dejado de votar y actuar con los radicales, no ha surgido ningún partido político nuevo desde 1874. Por numerosos y variados que hayan sido los temas políticos de estas cuatro décadas, ninguno de ellos ha dado origen a una nueva agrupación partidaria. Y, salvo por el aumento gradual de la fuerza radical al que se ha hecho referencia, en este periodo no ha habido ningún cambio significativo en la fuerza relativa de los grupos partidarios. Fluctuaciones súbitas, como las que son comunes en otros países, en Suiza son prácticamente desconocidas. Las razones son variadas y no del todo claras, pero entre ellas parecen estar la brevedad de las sesiones legislativas nacionales, la ausencia de clientelismo federal que incentive el fervor partidario, el método indirecto de elección del Consejo Federal y el carácter esencialmente apartidista del referéndum. La fuerza de los partidos en el Consejo Nacional tras las elecciones de 1878 fue: clericales, 35; liberales, 31; radicales, 69. Después de las elecciones de 1881 fue: clericales, 36; liberales, 26; y radicales, 83. En estas proporciones, las seis elecciones trienales entre 1884 y 1902 no produjeron cambios importantes, aunque en 1890 los socialistas alteraron un poco el equilibrio al ganar seis escaños. Tras el censo de 1900, el número de miembros del Consejo se elevó de 147 a 167, y los resultados de las elecciones de 1902 fueron los siguientes: clericales, 35; liberales, 25; radicales, 97; socialistas, 9; e independientes, 1. En 1905 los radicales, que hasta entonces habían cooperado con los socialistas en muchas circunscripciones, rompieron con ellos por la cuestión de la política militar, con el resultado de que el contingente socialista en el Consejo se redujo a dos. Sin embargo, en 1908 y 1911 los socialistas lograron cierta recuperación; así que, en conjunto, la situación partidaria en el Consejo permanece hoy casi igual a la de hace diez años. Por sufragio popular, los radicales continúan ininterrumpidamente en el control, aunque el pueblo no duda en rechazar una y otra vez medidas elaboradas por administradores y legisladores radicales y sometidas al voto nacional.

481. La inactividad de los partidos. —Un segundo hecho importante respecto a los partidos de Suiza es su casi total falta de organización y estructura. Los partidos son poco más que grupos de personas que comparten opiniones similares sobre asuntos públicos. Hay pocos aspirantes a cargos y aún menos políticos profesionales. Las elecciones no rara vez son incontestadas y solo en contadas ocasiones logran despertar un entusiasmo público considerable. No existen jefes de campaña ni fondos, ni plataformas, ni comités nacionales, ni sistemas elaborados de asambleas o convenciones. Los candidatos a escaños en el Consejo Nacional son nominados por reuniones políticas en los distintos distritos, pero los procedimientos suelen tener un carácter casi completamente apartidista. Ocasionalmente se celebran congresos políticos y existen algunas asociaciones políticas, pero sus actividades son limitadas y comparativamente poco importantes. En la medida en que existe vigor partidario, se emplea principalmente en asuntos locales y contiendas dentro de los cantones.

Finalmente, debe observarse que el gobierno suizo no es en absoluto un gobierno de partido. El Consejo Federal incluye regularmente a miembros de más de un partido y no se intenta preservar en el organismo un carácter partidario homogéneo. Incluso en los consejos legislativos, las consideraciones de partido son solo incidentales. No en todos los asuntos públicos se trazan líneas partidarias, y donde se trazan, rara vez existe esa cohesión y disciplina de partido a la que están acostumbradas las asambleas legislativas de otras naciones. Una prueba de la importancia secundaria de la demarcación partidaria la ofrece el hecho de que, en lugar de agruparse según afiliaciones partidarias, los miembros del Consejo Nacional suelen estar ubicados de modo que todos los diputados de un cantón ocupan asientos contiguos. El Consejo Federal, al ser elegido por la Asamblea Federal, refleja prácticamente la composición política predominante de ese órgano. Pero, en ausencia total del sistema parlamentario, no hay razón esencial para que, políticamente, los órganos ejecutivo y legislativo deban estar en concordancia.

V. EL PODER JUDICIAL

482. El Tribunal Federal: Jurisdicción civil. —En cuanto a organización, el poder judicial federal suizo es muy sencillo; en cuanto a funciones, es sumamente complejo. Comprende un solo tribunal, el Bundesgericht, o Tribunal Federal. El tribunal, creado originalmente en 1848, está compuesto hoy por dieciséis jueces y nueve suplentes, todos elegidos por la Asamblea Federal por un período de seis años. Cualquier ciudadano elegible para el Consejo Nacional puede ser elegido para el Tribunal Federal, pero corresponde a la Asamblea asegurarse de que estén representados los tres idiomas oficialmente reconocidos: alemán, francés e italiano. El presidente y el vicepresidente del tribunal son designados por la Asamblea, por un período de dos años, pero el tribunal está autorizado a organizar su propia secretaría y a nombrar a sus funcionarios. Se prohíbe a los jueces ocupar un escaño en cualquiera de las cámaras de la legislatura federal, ocupar cualquier otro cargo o dedicarse a cualquier otra actividad o profesión. Su salario anual es de 12,000 francos. La sede del Tribunal es Lausana, en la provincia francesa de Vaud.

La jurisdicción del Tribunal Federal se extiende no solo a los casos civiles y penales ordinarios, sino también a los casos que surgen bajo el derecho público. La competencia del tribunal en casos civiles es bastante considerable. Se extiende a todas las demandas entre la Confederación y los cantones; entre la Confederación y corporaciones o individuos, cuando tales corporaciones o individuos actúan como demandantes y cuando la suma en cuestión excede los 3,000 francos; entre cantones; y entre cantones y corporaciones o individuos, a solicitud de las partes y cuando la suma en cuestión excede los 3,000 francos. La constitución autoriza a la Confederación a ampliar, mediante legislación, la competencia del Tribunal, y de vez en cuando se le han asignado diversos campos específicos de jurisdicción civil, como los de transporte y quiebras. Además de la jurisdicción original en todos los asuntos mencionados, la constitución exige al Tribunal ejercer jurisdicción de apelación en los casos llevados en apelación, por consentimiento mutuo de las partes, desde los tribunales cantonales. Para la resolución de casos civiles, el Tribunal se divide en dos cámaras de siete miembros cada una, presididas respectivamente por el presidente y el vicepresidente.

483. Jurisdicción en materia penal y de derecho público. —La jurisdicción penal del tribunal es menos extensa. Cubre, principalmente, los casos de alta traición contra la Confederación, crímenes y delitos contra el derecho de gentes, crímenes y delitos políticos de tal gravedad que ocasionen una intervención federal armada, y cargos contra funcionarios designados por una autoridad federal, cuando dicha autoridad presenta la solicitud ante el Tribunal Federal. En los casos comprendidos en cualquiera de estas categorías, el Tribunal debe emplear un jurado para decidir las cuestiones de hecho. Con el consentimiento de la Asamblea Federal, los gobiernos cantonales pueden remitir al Tribunal Federal otros casos penales de distinta índole. Para el enjuiciamiento de los casos penales, el Tribunal se divide cada año en cuatro salas, cada una de tres miembros, salvo la cuarta y más alta, el Kassationshof o Tribunal de Apelaciones, que cuenta con cinco. La Confederación se divide en tres Assizenbezirke o distritos de audiencias, y periódicamente una de las salas penales sesiona en cada uno.

Dentro del ámbito del derecho público, al Tribunal se le otorga competencia para conocer de los conflictos de jurisdicción entre autoridades federales y cantonales, conflictos entre cantones que surjan de cuestiones de derecho público, quejas por violación de los derechos constitucionales de los ciudadanos y reclamaciones de particulares por violación de concordatos o tratados. En la práctica, el alcance de los poderes que parecerían conferirse de este modo se ve considerablemente restringido por una cláusula que declara que "los conflictos de jurisdicción administrativa quedan reservados y deben resolverse en la forma prescrita por la legislación federal". La legislación dictada en virtud de esta cláusula ha retirado de la jurisdicción del Tribunal una larga lista de posibles materias de litigio. Como ocurre generalmente en los tribunales europeos, el Tribunal Federal Suizo no posee facultad para determinar la constitucionalidad de las leyes, sean federales o cantonales. Por el contrario, está obligado a aplicar toda ley, cualquiera sea la autoridad competente que la haya promulgado.

484. El Código Civil. —En 1898, la nación, mediante un referéndum, adoptó el principio de la unificación de todos los sistemas legales cantonales, civiles y penales, en un conjunto de códigos federales. Durante más de una década, la tarea ha estado en marcha, elaborándose borradores por expertos y sometiéndose periódicamente a la crítica de comisiones especiales y de la opinión pública. A principios de 1908, la Asamblea adoptó un elaborado Código Civil que había sido desarrollado de esta manera, y el 1 de enero de 1912, este monumental cuerpo legal entró en vigor. Con él, muchas prácticas largamente establecidas en los distintos cantones fueron abolidas o modificadas; pero el carácter humano y progresista del Código le granjeó tal aprobación pública que ni siquiera se exigió que el instrumento fuera sometido a referéndum.

PARTE VI—AUSTRIA-HUNGRÍA